“十二五”时期省直管县改革需要研究的重大问题

张占斌

我国现行行政区划建制和政府层级的基本框架，是在计划经济体制的条件下确立的，是与计划经济体制和当时的国情及生产力发展状况相适应的。随着政治、经济和社会的发展，特别是随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，行政区划面临的环境正发生着深刻的变化，现行行政区划体制中一些深层次的矛盾和问题也日益显露出来，需要逐步调整和变更。进入新世纪以来，统筹城乡和城乡一体化的新理念，发展成为占主导地位的社会新思潮。与此相伴而生的省直管县改革，在对各种利益和制度调整的基础上，致力于发展壮大县城经济和县域经济，稳定县域和农村社会，减少行政层级，探索全新的省、市（地级）、县管理模式，已经成为推动城镇化发展和实现城乡一体化的重要路径，成为我国行政体制改革重要的课题。但是，目前我国省直管县改革还面临着诸多困难，关于省直管县改革若干重大问题的研究还很不充分，分歧也不少。因此，“十二五”时期，特别需要加强对省直管县改革若干重大问题的研究。

一、当前省直管县体制改革面临的困境

行政管理体制与财政体制省直管县存在冲突。实行省直管县体制后，政府间财政关系有所调整，但行政管理体制并没有随之改变，因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况，这种情况在全国一些省具有普遍性。

省级财政管理幅度过宽，管理难度加大。省直管县体制改革取消了地市级财政这个中间层次，直接领导县级财政，这种做法大方向是对的。但也带来了我们必须面对的一个问题，即省级财政管理幅度过宽，管理难度加大。

垂直管理部门在省直管县改革中定位模糊。垂直管理的部门对当地经济发展具有举足轻重的作用，控制着相当多部分的地方经济发展的行政和经济资源。在省直管县的改革中，这些部门更加敏感，以往工作定势的路径依赖，使得他们习惯于在得到垂直管理的上级明确文件之后才会具体实施，在他们本身对某些政策把握得不是很准时，以及其垂直管理上级的文件还没有到来时，他们有时会表现得无所适从。

县域行政单位设置与省直管县改革要求不相适应性。县级行政单位既要执行省级行政单位交办的组织任务，又要领导本区域内经济社会发展的工作，其工作负担过重已经成为当前县级行政单位面临的突出问题，尤其是在经济比较发达的地方更是如此。

二、推进省直管县改革需要解决的重要问题研究

省直管县改革已成为我国地方行政改革的一项重要内容。改革成败的关键，一是要争取广泛的改革共识；二是要设计一个照顾多方利益的好方案；三是要使相关领域的改革及时跟进。

（一）当前推进省直管县改革必须把握好的几个方面

省直管县改革的改革共识问题。省（区）主要领导一般都对省直管县改革比较支持，而省（区）里的厅局级领导则大多表现出向县里投放过多权力的担心。地市一级表现为整体的沉默，改革的阻力主要来自这一层级。大部分县级对推行省直管县持欢迎的态度。

省直管县改革下一步怎么走的问题。当前，民众要求改革的呼声越来越高，可是从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多。这种改革与以往的改革不同，需要有更新的路线图，需要中央从顶层进行设计。在省直管县改革问题上，地方能自己探索的领域已所剩无几，目前迫切需要强化总体性的设计，需要有更多的通盘考虑。

省直管县改革与城市化发展的关系问题。即将到来的“十二五”时期及以后一段时间，是我国加快城市化发展的重要时期，同时也是省直管县改革应当取得重大突破的时期，在内容及时间上两者具有高度的关联性，省直管县改革应与城市化发展趋势和特征相适应。

推行省直管县行政体制要做好对县级行政权力的有效监督问题。省直管县改革，一方面将在相当程度上扩大县级政府的自主权，另一方面又解除了原先对县级政府监督能起到一定作用的地市级对县的领导关系，而省级政府对管理幅度的成倍扩大还需要有一个适应过程，短期难以借助法律、政策、经济手段建立起对县级政府的有效监督机制。在这种情况下，省直管县改革面临的最大的政治挑战，就是如何有效地监督和约束自主权不断扩大、行为自主性不断提升的县级权力的行使。

（二）省直管县行政管理制度的确立必须依法解决的几个重要问题

应依法明确省、地级市、县的职责权限问题。实行省直管县领导体制，必须依法明确省、地级市、县的职责权限。到目前为止，我国对省、地级市、县的职责权限的划分并不是很明确。只有科学合理地划清各级政府的职责，才有可能精简管理层次、扩大管理幅度。

应依法调整行政区划，促进地方政府层级向三级转化问题。近些年来，无论理论研究，还是实践探索，对推行省直管县改革必须调整行政区划这一提法已达成了共识。调整的方向是逐步调整省、县规模，把大省缩小，把小县扩大。

从法律的角度明确市县平等、实行市县分治问题。我们应从法律的角度明确市县的平等地位，都由省管辖，完善市县组织法，进一步确定市县性质、法律地位和相应职权，建立市县关系的司法调控体系等。在职能方面恢复市的本来意义和面貌，以城立市，实行城乡分治。

调动干部积极性，实行县级分等制度问题。实行省直接领导市县的体制后，干部晋升少了一个大的出口，对县域经济的发展特别是对干部的积极性会有一定的影响。为解决这个问题，特别是为了更进一步调动市县发展的积极性，应该将市县分成几个等级，各等级间的党政干部可以竞争交流。

（三）省直管县改革对我国经济社会发展具有重要影响的几个相关课题

地级市在省直管县条件下发展的问题。实行省直管县改革后，地级市发展如何定位？是否意味着地级市的城市地位削弱了呢？理论界有不同的认识，不同层级的官员也有不同的争论。省直管县体制改革的核心是“市县分治”，根据城乡分治的原则，对市县的功能进行重新定位，实行分类管理，在此基础上建立省与市县，以及市与县之间的职责权限分工体系。地级市的中心城市功能不仅不能削弱，反而会得到加强，继续发挥其在我国工业化、城市化中的重要作用不会改变。

“十二五”时期市制的改革问题。我国从1997年冻结“县改市”的审批后，许多县纷纷通过县改区的方式实行行政区划调整，用以扩大中心城市的范围，提升改区部分城市化建设水平。随着强县扩权，特别是财政上省直管县的深度推进，县域内城市化发展的要求越来越迫切。

省直管县改革对县城城市化的作用问题。县城是县域工业化和城镇化发展最有潜力的区位，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要战略支点。由于省直管县改革的推进，省对县扩权、地级市向县放权，县里对于城镇发展规划有了很大的自主权，这为县域经济发展创造了良好的外部空间。

县辖“镇级市”的问题。我国许多经济发达地区的强镇，已经具备了较强的经济实力，无论是在人口数量、工业化程度方面，还是在环境等方面不亚于中小城市。但在发展的过程中却面临“人大衣小”、“脚大鞋小”责权不对等的体制约束问题。这种现状亟需改变。

作者：国家行政学院经济学部副主任、教授

（责编/朱艳秋）