医院建设实行代建制的思考与建议

2010-04-17李捷伟黎爱军

中国医院 2010年11期

■ 李捷伟黎爱军连斌

医院建设与管理在我国面临着新形势［1］。由于人民生活水平的不断提高，患者对医疗保健服务提出了更高、更新的要求，如何去满足这种要求已成为了医院建设管理者必须要面临的问题。随着医疗技术的不断进步和诊疗设备的不断完善，医院功能还将进一步增多，如何高效率低成本地建筑一所拥有一流硬件设施并以个性化和以人为本为建设理念的现代化医院，已成为各界普遍关注和探讨的话题。然而，作为项目建设的一种新型管理模式，代建制在多个领域包括医院在内的建设中逐步推行，获得了社会各界的认同［2］。

1 代建制的内涵

项目建设实施代建制管理在美国已有近百年的历史，并且代建方式随着市场的需求变化而不断发展演变。在国内，代建制也得到了社会的广泛关注，尤其在非经营性政府投资中普遍推行。所谓代建制，就是国际上早已普遍采用的工程项目委托管理制，即：通过招标等方式，经过规定的程序，选择专业化的项目管理单位代理投资人或建设单位负责项目建设的具体实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位［3］。

代建制的实质为：一是通过招标方式，委托专业项目管理单位作为项目建设期法人，全权负责项目"勘察、设计、施工、采购"等建设全过程的组织与管理；二是通过代建合同，明确代建人与业主的相互关系以及所承担的责任，促使业主对项目"投资、建设、管理、使用"的职能分离；三是通过运作实施，提高工程项目建设的管理水平，达到保证工程质量和提高投资效益的最终目的。

2 代建制与总承包的比较

目前，我国常用的工程项目建设管理模式可分为三种［4-5］：一是项目管理服务模式，即指工程项目管理单位接受业主委托，采用科学的管理思想、方法和手段，向业主提供咨询服务。包括设计-招标-建筑（DBB）模式、项目管理（PM）模式、代理型CM模式等。二是项目承包服务模式，是指工程项目管理单位按照合同约定，将工程承包下来，但项目管理单位往往只负责项目的全过程管理，而将施工、设计等分包出去。包括建造-运营-移交（BOT）模式、项目管理承包（PMC）模式、风险型CM模式等。三是总承包和代建制，是国际通行的工程建设项目组织实施方式，也是我国建筑业发展的趋向［6］。其中总承包又可分为设计-施工总承包（DB）和设计-采购-施工总承包（EPC）两种模式。不同工程项目管理模式的特点各不相同（见表1）。其中，代建制是指业主通过委托专业化的项目管理公司作为代建单位来割断建设单位与使用单位利益关系的项目管理方式。总承包是指总承包企业从业主手中承包工程的勘察、设计、施工、试运行等综合性任务的项目承包方式。这两种广泛运用的现代项目管理模式在许多方面还存在着差异。

表1 几种常见项目管理模式的比较分析

2.1 单位性质不同

代建单位承担工程建设阶段项目法人的地位，拥有法人的权利并承担相应的责任，属于项目管理企业或咨询企业的单位性质，提供工程顾问或咨询服务。工程总承包企业的单位性质是承包商，实行对工程全过程或若干阶段的承包，不具备项目法人地位，从而无法行使全部权利。

2.2 工作性质不同

代建制的工作性质为项目管理，是对建设费用的全程代管，其管理类型属于业主方的项目管理，主要负责项目的投资管理和建设的组织实施。总承包的工作性质为工程承包，是对工程造价的整体承包，其管理类型属于总承包方的项目管理，主要负责工程质量、工期和造价的实施。

2.3 单位要求不同

代建制对代建单位（管理方）的资金要求较低，但与总承包相比更偏重于对技术和管理的要求，同时还要求建设过程的资金运用对业主全部透明。总承包要求总承包商（实施方）的资金力量雄厚，且技术和协调能力强，与代建制相比工程建设实施对业主的透明度较小。

2.4 工作范围不同

代建单位主要履行建设项目的招标和验收、手续的办理和报批、资金使用的上报和监管等多项管理职责，并不承担任何工程实体的建设任务。总承包商的工作范围要比代建制大，除为满足业主要求和完成合同目标所产生的任何工作以外，还包括保证工程的完整、安全、可靠及有效运行所必需的全部工作。

2.5 责任风险不同

代建单位收取咨询费、代建管理费和投资节余提成，风险来源于收益与赔偿不均衡和制度风险两方面，不承担具体的工程风险。与代建单位相比，总承包商收取的是利润空间很大的工程款，但承担的风险也很大，除自然条件和不可抗力的风险由业主承担外，其余的风险全部由总承包商承担，且风险分配比较均衡。

3 代建制与医院建设的关系分析

3.1 代建制是医院建设的最佳选择之一

长期以来，我国卫生建设项目管理模式比较单一，普遍实行的是医院自建自用的分散管理模式，存在着投资超、工期拖、质量差等现象［7］。面对当今市场经济体制，该模式已经越来越不能适应激烈的竞争形势，必须对医院建设项目管理方式进行体制创新和流程再造。作为一种新型工程项目管理模式，代建制具有决策科学、节省经费、监控有力、遏制腐败等优势，克服了传统管理模式的种种不足，保证了工程的质量、工期、经费、安全，实现了管理队伍的专业化、建设过程的规范化。据统计，代建工程管理费用比自建项目一般可以降低5％。另外，上海等一些大中城市在政府部门指导下设立的专业建设代理机构通过在一些医院建设中试点推行取得了显著效果，值得在医院建设中推崇和应用。

3.2 医院建设是代建制的适应项目之一

目前，代建制在国内非经营性政府投资中逐步推行，比较适合于资金来源可靠、技术与管理要求高、业主参与程度低的公益性工程项目，主要应用在一些重大公共建筑设施和市政工程项目，如地铁、高速公路等，在医院建设中部分也实行了代建制。十五规划期间，上海市卫生系统批准实施代建制项目就达到25个。其原因在于：对于大多数医院而言，不了解工程建设的制度和程序，缺少专业技术人员和管理经验以及专业知识和技能。而且，医院建设具有自身的特点和要求，必须在建筑的总体规划和总体布局上反映病人的要求，展现自身的特色，并注重安全与节约，为病人营造舒适优美的环境。因此，我们必须积极探索代建制作为政府投资项目管理方式的改革，加快推进代建制在医院建设中的应用。

图1 代建管理组织结构体系

4 实行代建制应注意的几个问题

虽然一些大城市在卫生基建工作中进行了代建制的探索和试点，但医院建设在代建制建设领域仍处在探索发展阶段，自身有诸多不完善的地方，需要在总结经验的基础上不断完善，在出现的问题上给予正确引导，以下几个问题值得关注。

4.1 建立组织体系，确保建设目标的顺利实现

建立健全组织体系是项目管理目标得以实现的必要保证措施［7］。为更好地推进医院建设实行代建制，必须发展代建市场，以公开招标的方式从代建单位的资本、资质、信誉、经验以及专业水平等方面选择代建单位，与医院选派的基建管理人员一起组建项目管理组织体系，即筹建办，并根据分工不同可设置项目工程部、财务部、设计部、招投标部、综合办公室等部门，负责组织医院建设的全过程管理，确保医院各项目建设顺利实现。

4.2 划分职责权利，明确代建各方的主体地位

代建制在我国至今尚未建立一个统一完善的管理办法，各地代建制的管理职权划分也不尽相同。另外，代建单位的法律地位也没有得到认可，与使用单位之间的责、权、利还不够明确。因此，在医院建设过程中，为实现“投资、建设、管理、使用”职能分离的目标，我们必须合理划分投资人（政府部门）、代建人（代建单位）和使用人（医疗机构）的职责权利，从中明确代建各方的主体地位，发挥他们的积极性和主动性，保证工程质量和投资效益。在代建制中，各方的权责如下［8］：

4.2.1 政府部门。负责监督代建公司建设管理情况，检查建设规模、内容、标准是否符合合同约定的内容，核拨工程建设资金，负责工程审价、编制及上报工程竣工决算，组织或参与竣工验收。

4.2.2 代建单位。负责对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理，对项目的投资、质量、工期进行专业化控制与管理，并接受投资方和使用方的监管，确保项目建设按合同要求顺利实施。

4.2.3 医疗机构。负责在项目方案设计阶段提出有关建设工程的具体要求和具体指标的意见与建议，并监督代建单位的行为，组织参与工程验收和移交，负责建筑物的使用和维护。

4.3 完善规章制度，保证代建任务的正常实施

各项规章制度是完成代建任务的保障。但是，在代建制管理方式中，由于参与人员较多，工程建设复杂，代建各方的地位和职权在实际工作中难以完成落实，客观上也存在着许多不足和矛盾，完善规制已成当务之急。我们必须拥有一整套可供操作的规章制度，以保证医院建设规范有序地实施。代建项目可操作的主要规章制度有［7］：

4.3.1 招标管理制度。工程招标及设备材料招标制度是遵循公开、公平、公正的原则，选择最适合作单位，维护项目利益，保证项目质量的一项管理制度。

4.3.2 财务管理制度。财务管理制度是为了加强投资控制，使投资资金得以统筹安排，提高资金使用效益，合理使用支付管理费及其它费用的一项规章制度。

4.3.3 验收移交制度。竣工验收移交制度是规范医院基本建设工程项目竣工验收、移交工作，做好监督管理，确保验收质量、交付时限的操作规程。

4.3.4 廉政自律制度。廉政自律制度是为加强工程建设中的廉政建设，规范工程建设中的各项活动，防止管理人员腐败而制定的行为标准。

［1］于宗河.当前我国医院建设与管理面临的形势［J］.中国医院建设筑与装备，2007，（1）：8-11.

［2］刘小虎.医院建筑工程管理新模式［J］.中国医院建筑与装备，2007，（6）：8-13.

［3］姚蓁.“代建制”模式的实践和思考［J］.中国医院建筑与装备，2007，（8）：42-45.