农村城镇化进程中生态治理主体的利益异化分析

2010-04-13闫永斌

山东农业大学学报（社会科学版） 2010年4期

□闫永斌

□闫永斌

地方政府、乡镇企业和农民是农村城镇化进程中最重要的生态治理主体。他们在生态治理过程中有不同的利益表达：地方政府的自利行为统一于生态治理的公利行为中;乡镇企业的社区责任要求其承担起社区的环境责任;农民则要求实现生存权利和发展利益的统一。但是在农村城镇化进程中,这种利益表达出现了异化：地方政府的自利性的膨胀导致其生态治理公利行为的狭隘化;乡镇企业的社区环境责任逐渐淡化;而农民的发展困境则导致了农民对地方生态利益的短视。正是这些利益异化行为导致了生态问题的日益严重。

农村城镇化;生态治理;利益;异化

启蒙运动以来,人的思想得到空前解放,主体性地位得到前所未有的提升,人类开始了理性社会的征程。在这一征程中,科技随着思想的解放而不断进步,生产随着科技的进步而不断繁荣,人与自然的关系也随着生产的繁荣而不断疏远,生态环境问题由此而生。在我国,市场化的发展和城镇化的推进,极大地促进了地方经济社会的发展,培育了一批乡镇企业的成长,也极大地改善了农民的生活质量。但是,由于不注重发展的科学性和持续性,很多地方的发展也存在一些问题,其中之一就是城镇化地区生态环境的恶化。

不少学者从不同角度对农村城镇化进程中的生态环境问题进行了研究,如陆大道等(2007)论及了我国城镇化发展的自然环境基础以及两者的相互关系,并认为地方发展城镇化过程中的冒进趋势导致了小城镇规划建设中的资源浪费和生态环境问题;张雷等(2009)在系统分析论证中国城镇化发展过程中的资源环境基础和资源消费特征的基础上,对我国未来城镇化进程的资源消费趋势进行了判断并提出了相应的对策建议。笔者以为,相关利益主体利益诉求的异化是导致城镇化进程中生态问题的重要原因。农村城镇化是农村社会的变迁过程,这必将伴随着既定利益格局的分化,使不同的利益主体(地方政府、乡镇企业和农民等)产生不同的利益诉求和异化现象,随之而来的是各利益主体行为选择的扭曲和生态问题的愈演愈烈。

【作者单位】苏州大学政治与公共管理学院,江苏苏州,215123

一、农村城镇化进程中地方政府在生态治理中的利益表达及其异化

1.地方政府治理地方生态的公利行为有助于其自利性的实现

按照委托代理理论,地方政府一方面是中央政府在地方的代理人,代表中央政府管理地方公共事务,执行中央政府的决策,是国家利益在地方的代言人;另一方面,地方政府是地方公众的代理人,它接受地方公众的委托,提供地方性的公共产品和服务,是地方公共利益的代表,尤其是中央分权化改革之后,这种地方利益的代表性日益增强。这是地方政府公利性的体现。但是,地方政府还是自身利益的代理,“政府除了这种公利性、利他性以外,也无可置疑的存在着自身的利益,即政府除了为社会服务的公利性之外,还具有自利性”。

然而,政府的公利性是第一位的,是决定性的,而自利性从属于公利性的。也就是说,地方政府自利性的实现,是从属于地方政府的公利性行为的;只有在公利性约束下的自利行为才具有其合法性基础,才能够得到其委托人的认可。城镇化地区的地方政府作为国家在地方的代理人积极参与生态治理的过程,也是地方政府作为地方公共利益代表者向地方公众提供良好的公共环境产品的过程。这一方面完成了中央政府的任务,会得到中央政府对地方政府工作的认可,增加了地方政府官员的政治资本;另一方面也满足了地方公众对环境公共产品的需求,增加了地方公众的认同,增加地方政府执政的合法性资源。这样的结果必然会增加地方政府实现其自身利益的筹码。因此,地方政府在生态治理博弈中自利性的实现可以是在执行中央决策、完成地方公众委托这一公利行为的过程中实现的,这种自我利益及其实现方式也是得到认可和值得鼓励的。这种利益表达过程中,自利性是作为实现公利的副产品出现的。

2.现实制约下地方政府的自利性膨胀导致公利性的狭隘化

在城镇化地区的现实情况是,随着分权化改革的推进和市场经济的冲击,地方政府的公利性日益狭隘化为促进地方的经济发展的努力,同时自利性日渐膨胀,致使地方环境公共产品的提供严重不足。这种利益异化背后的逻辑是：公共利益衍化为狭隘的地方经济发展和地方政府自利的副产品。这种情况的出现与城镇化地区特殊的现实有很大的关系。

城镇化地区兼具农村地区的落后性、城镇地区的市场性以及由农村向城镇变迁的过渡性特征。首先,城镇化地区的落后性使地方政府亟需改变落后面貌,实现经济快速赶超,没有足够的资源也不愿将有限的资源投入到生态环境中去,而与城镇化结伴而来的市场经济正提供了改变落后状态的机会,使地方政府的逐利动机更加强烈。这种情况下,地方政府很容易将地方公共利益最大化狭隘化为地方经济利益最大化。此外,压力型体制下地方经济发展“一票否决制”的政绩考核体系,更强化了地方政府狭隘的追逐地方经济利益的动机。这种体制下,“如何实现GDP的高速增长和财政收入的相应提高是地方政府政策取向和行为取向的基本着力点,而生态环境却不在地方政府的考量之中,或仅占较小权重……特别是一些偏远落后地区,面对巨大的财政缺口,政府往往漠视甚至纵容一些企业的生态污染行为”。

其次,城镇化地区的过渡性特征体现为城镇化地区制度、政策的不稳定性,呈现出明显的转型期特征。一方面,这客观上增加了地方政府行为的自主权,缺少了法律和制度的约束,做出利于地方利益最大化的行为选择;另一方面,作为理性经济人的中央政府基于成本—收益考虑,更倾向于选择低成本的GDP导向的政绩考核作为监督手段,加之不稳定的政策制度环境,作为地方代理人的地方政府掌握着信息优势,“有足够的动力利用信息传递链条过长这一优势对中央政府隐蔽信息”并借此谋取私利。中央政府的弱监督必然会强化地方政府的自利动机,刺激地方政府的机会主义行为。另外,转型期的这种政策制度的不稳定也使地方政府的心理上存在一种“非稳定预期”,在这样的心理引导下,地方政府的自利行为更倾向于短期性和扩张性,具体表现为速度上求快、规模上求大和效果上的急功近利,而对生态环境治理这样的关涉地方经济社会的长远发展的领域置之不顾。

值得一提的是,地方政府这种公利性的狭隘化和自利性的膨胀与地方政府在整个权力体系中的层级高低有很大关系。一般来讲,层级越高的地方政府,如省级政府,由于要面对较低的被监督成本和较高的政治风险,因此其利益异化现象较为隐蔽;而层级越低的地方政府,如乡镇级、县级政府,这种利益异化特征表现的越是明显。然而在我国另一个现实是,越是基层的政府承担着越多的具体执行的职能。因此,城镇化地区愈是基层的地方政府,其利益异化特征愈是明显,愈是容易忽视地方生态问题。

二、农村城镇化进程中乡镇企业在生态治理中的利益表达及其异化

1.乡镇企业的社区属性要求其承担包括生态治理在内的社区责任

市场主体的一切经济活动都遵循利润最大化的铁律,乡镇企业当然也不例外。作为由计划经济向市场经济转型的过程中发育成长起来的经济组织,乡镇企业天然的受到市场规律的约束,必然的以利润最大化为企业发展的目标。在我国的城镇化进程中,乡镇企业对最大化经济利益的要求,是其适应自身发展和市场竞争需要的必然选择,是乡镇企业合理的利益诉求。

但是,从乡镇企业发展的历程来看,乡镇企业具有很强的社区性特征。具体体现在三个方面：一是在生产要素,不论是资金、土地还是作为生产经营主体的农民的获取和使用上,乡镇企业都要依附于乡村的地方性社区;二是乡镇企业创办和发展本身就包含着增加农民收入、安排社区就业、支持农业发展和改善社区福利等社区性目标;三是乡镇企业生产经营管理的社区性,其管理者大都是农民群体中的精英,他们比较熟悉地方的人际关系和乡土环境,在地方有较高的声望,因而又提高了经营管理效率。

这种社区属性必然使乡镇企业要对地方社区承担起一定的责任,这又必然分流一部分企业利润,用于支持地方性公共物品的提供。其原因有三：其一,乡镇企业作为农村社区的一分子,农村社区环境的改善不但可以改善乡镇企业自身的生产和发展环境,如改善农村社区的交通状况,还可以提高乡镇企业在乡村社区和乡村政府的形象,有助于乡镇企业自身的发展;其二,“公司本身拥有很多资源可供解决社会性问题之使用”,特别是在落后的农村地区,其他社会主体如农民和地方乡镇政府在提供地方性公共产品时面临很大的经济困境,相比而言,乡镇企业的经济资源则相对充足,尤其是农村税费改革以前,乡镇企业为地方公共产品的供给提供了重要财政支持;第三,受农村社会的乡土情结影响,乡镇企业的经营管理者“从小深受以家族和乡情为核心的乡土文化的浸润,对社区有较强的归属感……要‘为乡亲们办点好事’……会逐渐关心社区的威信和企业的社区声誉,积极参与促进本社区经济繁荣的活动”。

综上所述,乡镇企业在追逐自己利润的同时,也要兼顾乡村社区的公共利益,因而,乡镇企业参与地方生态治理也是其分内之事。如果乡镇企业能真正参与到生态治理过程中,其优势也是明显的。首先,乡镇企业既是生产污染的重要主体,也是控制污染的关键环节。因此,乡镇企业参与生态治理的积极性是非常重要的。其次,乡镇企业的一切经济活动都遵循利润最大化的铁律。因此,如果在生态治理过程中能给予乡镇企业足够的经济激励,就会提高乡镇企业参与生态治理的积极性,其生态治理效果也将会是最好的。再次,乡镇企业掌握着其经济活动对环境产生影响的重要信息,这些环境信息对政府的生态治理决策有重要的影响。

2.农村城镇化和乡企改制导致乡镇企业社区责任的缺失

市场经济的发展推动了乡镇企业利益表达的异化。一方面,乡镇企业日渐远离农村社区,乡镇企业的社区责任日渐淡化;另一方面,乡镇企业的经济人理性日渐觉醒,独立的追求利润最大化的经济人行为也日渐彰显。

首先,城镇化的发展使乡镇企业日渐脱离乡村社区环境,其社区属性日渐褪色。城镇化的发展客观上要求乡村经济资源的重新整合和优化配置,这就使得原来高度分散在乡村的乡镇企业日渐向小城镇聚集和产业结构的重新调整。2007年年初,全国已经有近3万个初具雏形的乡镇产业集群,其中经县级及其以上政府批准的乡镇工业园区8600个,以江苏省为例, 2002年到2005年间,乡镇园区个数由1068个下降到769个,园区内实际拥有的企业个数却从34995个上升到59380个。乡镇企业发展过程中聚集程度越来越高,相应的与乡村社区的距离也越来越远,这大大降低了乡镇企业对乡村生产要素的依赖性,因而对乡村社区责任承担的动力不足。

其次,乡镇企业改制使得乡镇企业成为独立经营、自负盈亏的市场主体,这在“降低了社区资源优势的同时,也强化了社区成员谋利的动机”,压抑已久的经济人理性复苏。从动机来讲,如果没有足够的经济激励,乡镇企业难以再为企业利润以外的社区公共物品承担责任;从能力来讲,乡镇企业的实力有限,本来就面临着资金、技术等资源约束,又要面对新的市场竞争,因此不得不把有限的资源投入到促进企业自身发展的努力上。尤其是在地方生态责任承担方面,虽然乡镇企业是地方生态问题的重要责任人,但是“在相关法律法规不健全和人类公益道德并不高度发达的社会中,经济活动中的人是有理性的人,企业和企业家追求自身利益最大化往往会存在忽视或者无视公共利益,而要求企业和企业家树立起追求生态文明的道德观念则往往是非常难的”。

乡镇企业的逐利行为还往往容易和地方政府的自利需要结合在一起。一方面,受城镇化地区经济的落后性、政策不稳定、农村市场发育不完善和社会文化环境落后等转型期特征的影响,“作为单个企业的交易费用是非常高的,以至于使它不能将其内部因产权清晰而带来的优势转化为市场利润”,要解决这个问题,只有借助地方政府的力量;另一方面,在当前的分税体制下,乡镇企业为地方政府尤其是乡镇政府财政收入的重要来源。乡镇企业是地方经济发展的重要动力,只有乡镇企业得到较好的发展,作为基层政府才有更多的财力用于地方性公共物品的供给,也才能更大程度地满足地方政府的自利需要。在这种情况下,地方政府很容易被乡镇企业“俘获”,“甚至演变成了追求政绩最大化的地方领导与追求利益最大化的强势资本力量的合谋”,从而与地方公共产品的提供尤其是生态环境治理渐行渐远。

三、农村城镇化进程中农民在生态治理中的利益表达及其异化

1.实现生存利益与发展利益的统一,是农民的理想诉求

城镇化发展对于农民来讲,牵涉到其最切身的两个基本利益诉求,即生存和发展。要较好的生存就要保护好地方生态环境,要较好的发展就要借助于城镇化,而城镇化又不可避免的会破坏地方生态。因此,生态治理和农村城镇化问题的实质是生存和发展的问题,我们不能用发展的权利剥夺生存的权利,但是也不能用生存的权利去剥夺发展的权利,因为农民不能永久停留在最低限度的生存基础上。说到底,发展是为了更好的生存,存在的价值则是为了更高程度的发展。

实际上,农村城镇化地区的农民长期挣扎在贫困线上,地方的生态环境是他们基本的生存资源,由于缺乏其它有效的发展资源,他们只能“靠山吃山,靠水吃水”,以消耗地方环境资源来维持基本的生存。在这种情况下,如果他们连眼前的生存都不能顾及,谈何以后的发展?在获得了发展城镇化的政策资源后,他们也只有利用本地区的生态环境作为发展的启动资源,无此则无以发展。如果以环境保护为由而否认他们发展的权利,那实质就是用发展的权利剥夺落后的城镇化地区的生存权利。“从目前的现实看,与环境保护名义进行的不平衡的利益分配,由于裹着合法(形式合法)的外衣,在一定范围内成了侵害弱势群体利益的帮凶(如基本生存权侵害的补偿缺位问题)”。这里面隐含着巨大的社会不公平：“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性,这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此,正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的……由正义所保障的权利绝不受制于政治交易或社会利益的权衡”。

因此,不能因为生态环境问题而止步于致力于发展农村城镇化的努力,也不能因为发展而置愈演愈烈的生态问题于不顾。在农村城镇化进程中的生态治理博弈中,作为局中人之一的农民实际上面对的生存利益与发展利益的权衡。对农民来讲,最理想的结果也莫过于能够将生存利益和发展利益统一起来,既保证当前的发展不致招致自我毁灭,又要保证生态环境能够负担城镇化长远的发展。

2.有限理性和发展困境导致农民对地方生态问题的短视

在农村城镇化地区,由于发展资源的有限性,农民的生存利益和发展利益如同鱼与熊掌,难以兼得。因此,在地方污染还没有威胁到当下的生存而且又能给自身带来短期的发展收益时,理性的农民会默许地方的生态污染和破坏行为。

很显然,这种理性是“有限的”,是在农村城镇化地区这个特殊背景下的“有限理性”。一者,受“人定胜天”观念的影响,农民对环境问题的认识能力有限,环境保护意识差;加上当前污染还没有酿成大的生态危机,没有引起农民对生态问题的警觉。二者在现行的制度安排下,农民对地方生态治理的参与十分有限。虽然法律上对公众环境权做了原则性规定,但是由于现实中缺乏相应的可操作性的制度安排,致使农民的环境权益得不到应有的保障。三者,农村城镇化地区面临的现实情况是,他们大多刚解决或还没有解决温饱问题,地方性的环境资源是他们最基础性生存资源,由于缺乏其它更有效的发展资源,他们只能“靠山吃山,靠水吃水”。为眼前生存问题所困扰的人们是永远都不会关心他们的生存努力如何破坏生态环境资源的,只有真正解决了现实的生存问题才会关注他们周围的生态环境以及后代子孙的发展前景这一更高层次的需要。“只有当人们的生活水平达到一定程度时,人们才会愿意为环境保护与生态治理支付更大的投入”。因此,在不改变城镇化地区的经济发展水平和提高地方公众的经济生活水准的前提下,苛求他们在保护环境上做出努力,不会有理想的效果。另外,作为受害者的农民在散沙状态下处于“无力”的状态,而作为其利益代表的村委会又存在“附属行政化”的顽疾,因此,即便有少数人认识到环境问题的严重性,在生态治理中也很难发出有力的声音。