论我国政府流程再造主要模式、影响因素及对策

吕维霞 庞 磊



论我国政府流程再造主要模式、影响因素及对策

吕维霞 庞 磊

政府流程再造是我国政府实现管理模式由管理型向服务型转变的主要改革方向与管理方式创新的重要举措。从政府流程再造的目标来看，它专注于通过对于新型理念的运用来改造和重组现存流程，达到提高政府组织绩效、革除基于官僚制基础上建立的政府管理模式种种弊端的目的，同时兼顾到政府组织流程的整体。目前我国政府流程再造的主要模式为，虚拟式再造模式和实体渐进式优化模式。地方政府流程再造模式为，将流程再造与行政审批制度改革相结合的模式和将流程再造与地方政府组织再造相结合的模式。基于再造的层次可以分为组织内部的再造和跨部门的再造。

政府流程再造； 管理模式； 政府效率； 绩效评估

一、引 言

政府流程再造是20世纪70、80年代以来西方各国“政府再造”主要内容之一，就是将开始于企业管理中的流程再造思想和管理方法应用于“政府再造”之中。实施政府流程再造是进一步优化服务流程、简化办事程序、促进内部协调、提高公共服务质量的战略选择，也是我国政府实现管理模式由管理型向服务型转变的主要改革方向。业务流程再造(简称BPR)起初是用于企业提高工作效率的一项创新性改革，它对企业提高竞争力具有重要作用，其基本原理与思想在实践中得到了不断地丰富和完善。随着新公共管理运动的开展，企业流程再造的思想和管理方法被应用到了政府部门中，以改进政府的工作效率和提高公共服务质量。从当前我国政府流程再造的目标来看，它不但能够改造和重组现存流程，达到提高政府绩效的目的，同时能够推动我国公共服务改革和政府职能改革的不断深化。①金竹青：《政府流程再造的动力机制及目标价值分析》，《江苏行政学院学报》2009年第6期。

近年来我国地方政府在探索服务型政府建设的进程中也开始尝试政府流程再造，并取得了初步的成绩。截至2005年底，据全国政务公开领导小组办公室统计，全国已建立各类行政服务中心13919个，其中综合行政服务中心2035个，各类专业行政服务中心11884个。②高小平：《服务型政府建设下一步怎么走》，《理论参考》2006年第6期。在电子政务建设方面，各级各地政府都进行了一定的投资和建设。大部制的改革中，伴随着流程再造性的工作也在试点地区稳步地向前推进。虽然我国地方政府的流程再造取得了一些成功的经验和有益的实践探索，简化了原有行政流程，压缩了政务办理手续，使各个平行职能部门协同合作，实现跨部门的联动效应，提高了政府效率，提升了公共服务品质。但是，政府流程再造工程在我国目前尚属于起步阶段，无论是理论发展还是具体的实施设计，都还有很多问题需要解决。

二、当前我国地方政府流程再造的主要模式

为了提升地方政府的服务质量和服务效率，不同地区的政府基于自身资源和行政管理特点探索适合自身的流程再造模式。学者们对于各地政府流程再造模式进行了总结。李庆钧提出中国政府流程再造主要有两种模式：一是突破性再造；二是渐进性优化。*李庆钧：《政府流程再造的原则与模式分析》，《行政论坛》2008年第6期。李庆钧认为中国政府应该采用渐进性优化模式。吕乾坤提出可以基于虚拟运作对政府进行流程再造。认为通过网络信息技术，在部门内部、部门之间和部门与公众之间进行流程再造。*吕乾坤：《基于虚拟运作的政府流程再造》，《甘肃政法成人教育学院学报》2007年第8期。本研究者认为可以基于政府流程再造的手段和内容将目前我国地方政府流程再造的模式进行如下划分。

基于再造的手段和形式来划分，目前我国政府流程再造主要有两种模式，一是虚拟式再造模式；二是实体渐进式优化模式。首先，虚拟式模式主要是为了解决某一特定问题而设置的临时组织或团体，组织成员可以来自政府内部，也来自社会，就某一问题而相互合作，随着问题的解决而自动解散的组织。虚拟性流程再造模式是对科层制的根本性冲击，是对官僚制反应迟钝、合作中的扯皮和推诿等弊病的克服。中国12个部门曾联合参与组建“中国电子口岸”，将海关、外贸、税务、银行、出入境检验检疫、工商、公安、交通等部门分别管理的进出口业务信息流、资金流、货物流等数据集中存放到公共数据中心，在统一、安全、高效的信息平台上实现数据共享和数据交换，这些管理部门可根据执法和管理需要进行跨部门、跨行业的联网数据核查。*吕乾坤：《基于虚拟运作的政府流程再造》，《甘肃政法成人教育学院学报》2007年第8期。虚拟式再造模式主要是以电子信息技术为基础和平台，来协调与整合不同部门之间的功能和实现联合办公，方便公众，提高办事效率。其次，实体渐进性优化模式是指组织在政府内部通过政务超市或其他形式的流程改造，将组织的功能不断优化，以顾客和结果为导向，不断提高组织的灵活性与适应性，拥有比原来绩效高的流程再造模式。

基于目前我国政府流程再造的内容，将地方政府流程再造分为两种模式。一种是将流程再造与行政审批制度的改革相结合的模式；另外一种模式是将流程再造与地方政府组织再造相结合的模式。我国地方政府在流程再造的过程中往往采取第一种模式。将行政服务中心建设与行政审批制度改革紧密联系起来，提高了工作质量和审批效率。温州市将行政管理流程再造与审批制度改革结合起来。在乐清市的实践中，政府部门对除法律法规明确规定的有关工程质量、安全等审批事项外，其他能够实行授权委托审批的事项均由局长授权委托窗口、办事员直接审批，并开通了行政审批“绿色通道”，使本级各环节审批时间比承诺时限又缩短了30%左右。政府工作流程的创新和改造必须以组织结合的变化为基础，如果在既有的组织结构状态下进行流程创新，不仅效果很差，甚至可能会将流程创新的成果毁于一旦。因此，要结合组织再造进行流程再造。地方政府目前进行的机构职能的优化、重组以及组织层级的扁平化和弹性化等改革措施，都是第二种模式的表现，这种模式的实施将有利于流程再造效果的提升，克服由于职能不清、职能重合以及职能缺位等组织因素对流程再造形成障碍。

基于再造的层次可以分为组织内部的再造和跨部门的再造。政府内部的流程再造分为两类：一类是在政府职能部门和机构内部运作的内部流程；另一类是若干个政府部门共同提供某项公共服务所产生的跨越政府部门间接的跨部门流程，它是由多个内部流程相互衔接构成的。当前，我国的政府流程再造正由内部流程再造转向跨部门的流程再造。*金竹青：《公共服务流程再造：中国政府流程再造的新趋势》，《国家行政管理学院学报》2008年第5期。当前，我国政府推动的大部制改革就属于跨部门的流程再造的一项重要举措，是通过将同级关联密切的部门职能集中归为一个大的部门统一行使。大部门制改革的主要目的是改变政府职能机构众多而职能交叉等现象，促进部门间的协调和沟通，提高工作效率。

当然，在各级地方政府流程再造的实际运作过程中，几种模式是可以结合在一起进行的。

三、当前我国地方政府流程再造的主要影响因素

(一)技术支持不足

陈振明指出，政府流程再造的主要特点：一是在信息技术的支持下，以流程为中心，大幅度地改善管理流程；二是放弃陈旧的管理理念和程序；三是评估管理流程的所有要素对于核心任务是否重要，专注于流传和结果，不注重组织功能。*陈振明：《竞争型政府：市场机制与工商管理技术在公共部门管理中的应用》，北京：中国人民大学出版社，2006年，第363页。流程再造需要电子政务作为技术基础和有力保障，通过电子政务变革原有的操作流程，实现政府流程的组合优化，从而将流程再造转化为一个完整的系统整体。目前中国的政务信息化却不容乐观，政府的信息及时处理能力比较薄弱，各级地方政府网络技术利用的效率较低，政务在线处理技术未广泛运用。根据埃森哲的研究报告，中国政府电子政务的总体成熟度为23%，尚处于正在建设平台的阶段，在24个研究对象中，落后于其他19个被调查者。*董新宇、苏竣：《电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理》，《公共管理学报》2004年第4期。我国各级地方政府对流程再造工程财政投入的差异以及各级地方政府流程再造中信息技术应用的不均衡，造成地方政府电子政务建设和流程再造的技术支持不足。各级政府部门需要加快电子政务建设的步伐，将电子政务建设与政府的流程再造结合起来，提高政府的行政效率和服务质量。

(二)职能与结构重组和再造困难

到19世纪70年代，随着政府科层制的建立，组织内部的分工越来越细，组织之间的分工、合作、沟通与协调问题成为影响服务质量的主要因素。

由于我国政府机构庞大，系统复杂，机构设置仍然偏多，分设过细，力量分散，分工与合作问题是流程再造的关键问题。分工合作指机关内部职能部门之间、公务员之间的分工与合作。分工是指工作职责的界定；合作是指相关工作任务之间的衔接、沟通、协调。对于公众来说，对自己被分割到不同的部门中感到迷惑，对于办事过程中的复杂与烦琐感到劳累，不方便，因为政府部门之间有时会相互推诿、扯皮，给来办事的单位和个人造成很大的困难。部门打架，各自为政，推责诿过，行政不作为是目前存在的不法行政的表现之一。*何修良：《依法行政能力》，北京：人民出版社，2005年，第10页。李靖华指出部门合作是影响行政服务中心流程绩效和结果绩效的主要因素。*李靖华：《行政服务中心流程再造的影响因素：浙江实证》，《管理科学》2008年第2期。造成部门分工与合作存在问题的原因有很多。第一，政策法律法规造成的部门分工与合作问题。政策在制定的过程中是不同部门意见的结合体，在执行政策的时候，往往会牵涉到不同的部门去执行。而政策在使用范围的界定方面是难以清晰，所以，各个行政执行部门在执行的时候，加上自己的类似立法权的作用，又对其进行重新的界定，这样就会形成偏差。在这样的情形下，责任的划分就不会很清晰。政策的不健全、执行的偏差就是形成政府责任划分不明确、顾客不满意的主要原因之一。第二，分工、合作和协调的缺位造成部门扯皮推诿。詹姆斯·费斯特认为，组织之所以经常会出现冲突、协调等问题，原因在于活动相关联的组织单位之间的结构基础不相容，管理范围不清晰，自发的水平合作乏力，垂直的等级制协调有限。*[美]詹姆斯·W·费斯勒、唐纳德·F·凯特尔：《行政过程的政治——公共行政学新论》(第二版)，陈振明等译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第114页。水平的合作更需要按照程序和依靠信息来进行。但是目前水平的单位之间缺乏沟通、缺乏法定的程序，流程设计不是很清晰，这是推诿产生的主要原因。而由于官僚制的向上负责制，因此，垂直部门之间的协调工作好做一些。如何解决政府部门合作分工问题，成为学者们努力探讨的重要问题。由于我国政府机构庞大、系统复杂，机构设置仍然偏多，分设过细，力量分散，管理范围不清晰，本应当由一个部门管理的事由几个部门分管，造成组织重叠，职能交叉，条块分割甚至“空位”现象，即无人管理的空隙部分。这样的组织结构容易出现责任不清楚，互相推诿扯皮的现象，再造中对流程的梳理工作困难重重。

在流程再造的过程中也存在着由于流程再造过程中部分职能部门抵触现象。由于职能的明确必将会涉及到很多部门的既得利益，舍不得放下很多实权；同时还使很多部门承担了以前没有承担过的责任，这也会造成这些部门的一些抵触情绪。如果各级政府部门不能切实地履行好自己的职责，承担起自己的责任，那么政府流程再造就将难以实现。

(三)缺乏基于流程的绩效评估制度的保障

完善的绩效评估制度是引导和指示组织行为的标尺。但是，目前传统政府部门的绩效考评制度仍然以职能为单位进行评估。评估重点是各部门和部门内各岗位，没有人专职对具体的流程进行评估，而是把流程人为地割裂，使流程成为片断式的任务流，忽视结果与成本，整个绩效评估体系处于既不科学也不规范的尴尬状态，在复杂多变的环境中变得力不从心，捉襟见肘。*叶勇：《我国政府流程再造现实困境与发展策略》，《中南大学学报》2007年第4期。张创新和叶勇提出了基于流程的公共部门绩效评估问题。基于流程的绩效评估是保障流程再造成果和提高行政效率的重要制度。有利于打破部门的壁垒，减少管理层次和提高适应环境的能力，及时发现流程中存在的问题和不足。*张创新、叶勇：《基于流程的公共部门绩效评估机理研究》，《社会科学战线》2008年第12期。因此，要建立基于流程的政府绩效评估制度，将任务、顾客满意、结果、流程等要素统一考虑，不断进行对于流程的量化研究，将评估工作建立在科学、准确的基础之上。

四、我国地方政府行政流程再造的对策

(一)科学设计流程，完善基于流程的绩效评估制度

泰勒是对于流程进行绩效考核研究的推动者，在20世纪初期，泰勒在《科学管理原理》中对时间、动作和差别工资制的研究堪称典范。今天的政府流程再造也首先要基于对政府各个流程的特点、工作量、环节之间的衔接等工作进行科学的量化研究。这是流程梳理和再造的基础性工作。同时要充分调研公众的需求，以提高效率和服务质量、节省公众办事时间的目标来设计服务流程。

科学充分的量化研究既是流程再造的基础工作，也是绩效评估工作的主要依据。将量化研究成果与科学的绩效评估工作连接起来，不仅使得流程再造工作能顺利持续的开展下去，也能充分调动各部门和相关人员的工作积极性。

(二)发展电子政务，为流程再造提供技术支持

(三)优化政府组织结构，加强政府部门间的分工合作

政府再造是一个系统工程，不断要有信息技术的应用，还需要从组织结构上给与保证才能顺利进行。组织再造成为流程再造的重要组成部分，它为流程再造提供组织保障。

首先，基于顾客需求围绕流程改造的需要来优化组织结构。所有的工作都是围绕“订单”来展开的，订单将政府的上下流程和岗位之间的关系由原来的单纯的行政关系变成平等的客户关系、服务关系和契约关系。*成敏：《我国政府流程再造的对策探讨》，《中共山西省委党校学报》2006年第6期。优化跨越多个部门边界的行政业务流程，打破部门边界，衔接好各个环节和岗位。其次，要加强部门之间的分工合作。由于作为流程主体的政府其鲜明的政治性和公共性,跨部门流程再造表现出彼此利益冲突、职能划分不清、多头管理等问题。跨部门流程中各相关职能部门为共同解决问题走到一起,但依然将各自的职能和责任置于首位,兼之部门利益的考虑,它们在合作中所持有的具体目标和期待则亦有差异,有时甚至是冲突的。但是，横向部门间的协调合作对地方政府流程再造的成功又起着至关重要的作用。如果横向部门之间的合作关系融洽，则不但可以分享各部门的信息，从而保证信息的实效性；而且每个部门作为整个流程再造链条上的一环，如果同其他环节部门相互沟通与协调合作，那么将会以各自力量聚合成为整体的力量而发挥出事半功倍的效果。张锐昕指出，西方国家努力打破行政职能壁垒，通过“选择性争论的解决”、“协商制定规则”以及必要的政治领导，建立跨政府部门的电子政务系统，加强组织间的横向沟通与协作。*张锐昕、杨国栋：《网络时代西方国家政府职能转变：动因、对策及启示》，《兰州大学学报》2007年第3期。西方国家采取的另一重要措施是构建政府机构间网站，通过社会中间组织理解企业与公民的需求，并以此为依据，通过网络整合政府机构信息及规章，加强政府机构间基于用户需求的沟通与协作。

[责任编辑：牟进]

TheModeandFactorsofandMeasuresforGovernmentProcessReengineering

LV Wei-xia PANG Lei

(Public Administration School, University of International Business and Economics, Beijing 100029, P.R.China;Beijing Pharmaceutical Group Co., Ltd., Beijing 100020, P.R.China)

government process reengineering; management model; government efficiency; performance evaluation

教育部社科规划基金资助项目(07JA630009)。

吕维霞，对外经济贸易大学公共管理学院副教授，管理学博士(北京 100029)；庞磊，北京医药集团有限责任公司(北京 100020)。