我国财政风险预警研究综述与展望

李 昊 迟国泰 路军伟

2008年,随着中央政府推行由财政部代行地方政府公开发行债券,我国地方政府债务及其可能引发的财政风险再次进入人们的视野,并得到空前关注。上世纪90年代末,我国政府财政风险预警问题就得到财政学界的关注,并形成一些有益研究成果。总体来看,财政风险预警的基本思路是测度财政风险值的大小,并据此确定是否需要采取必要的控制措施。围绕这一思路,我国财政风险预警研究主要涉及三个方面:一是对财政风险基本概念的界定和分类;二是财政风险预警指标体系的构建;三是财政风险预警方法的选择和应用。

一、财政风险概念的界定和分类

(一)关于“财政风险”的基本概念

对财政风险概念的界定是正确选择预警指标的前提。通常来说,风险有两种定义:一种定义强调了风险表现为不确定性;而另一种定义则强调风险表现为损失的不确定性。不难看出,风险的本意首先是可能性或不确定性,其次是指“坏结果”的不确定性。财政风险是风险在财政领域的特殊表现,因此,我国学者对财政风险概念的界定也通常由“风险”的基本含义切入,如,邢俊英①邢俊英:《化解财政风险的举措》,《辽宁财税》2000年第4期。指出,财政风险是财政不能提供足够的财力,致使政府无法实现其职能的可能性。尽管如此,不同学者对“坏结果”本身的理解并不一致。在现有研究中,“坏结果”通常被不同学者认为是“财政困难”、“损失”、“不能提供必要的财力”、“财政目标难以实现”等;此外,对于导致财政风险可能原因的认识也千差万别,如“各种不确定因素的综合影响”,“财政制度、手段本身的缺陷”等。因此,尽管大家都认可财政风险是一种可能性,但是由于对“坏结果”含义理解的不同,可以说对财政风险基本内涵的认识也是存在差异的。国外理论界和实务界普遍认为,财政风险就是指发生财政危机的可能性,由此,我国还有许多学者从“财政危机”、“财政困难”的角度界定财政风险的概念。例如,杨小军①杨小军:《关注财政风险》,《资本市场》1999年第 7期。认为,所谓财政风险,是指存在爆发财政危机的隐患。这一界定的实质是默认了可能出现的“坏结果”是“财政困难”和“财政危机”。从这个角度定义财政风险,通常会对“坏结果”进行更加深入和详细的描述,这一“坏结果”可被分为两类:广义的财政危机和狭义的财政危机,前者是指包括国家财政、银行信用和货币流通的混乱和动荡;后者是指国家财政收支的危机。然而,这种界定存在这样一个问题,即,严格来说,什么是“财政危机”②美国政府间关系咨询委员会认为,财政危机通常是下列类型的一种:(1)破产:要想申请破产,政府必须宣布其没有偿付能力。(2)政府债券、票据、支票的不兑付:无力支付到期的利息或本金。(3)无法履行其他义务,如工资、供货商和养老金的支付等。然而,这三点显然都不完全满足我国的制度背景。或称为“财政危机”的表现是什么?

(二)关于“财政风险”的基本分类

对财政风险类型的划分是建立在财政风险概念界定的基础之上,类型的划分利于有针对性的风险控制和风险预警。从现有研究来看,划分财政风险类型的方法多种多样。

首先,按照财政风险在预算体制各级次上的表现划分,财政风险可分为中央财政风险和地方财政风险③高志立:《财政风险及其构成内容的理论分析》,《财政研究》2001年第 2期。。而地方财政风险根据我国政府级次还可细分为省财政风险、市(地级)财政风险、县财政风险和乡、镇财政风险。很显然,由于各级政府的财权和事权都各有不同,面临的各种不确定因素也不尽相同,因此,财政风险在各级政府,尤其在中央政府和地方政府之间的成因以及表现是不同的,财政风险预警系统应因政府层级的不同而有所不同。

其次,按照财政风险在财政运行各个环节的具体表现来划分,财政风险可划分为财政收入风险、财政支出风险、财政赤字风险和债务风险。我国许多财政学者在研究财政风险预警时都坚持这一划分。但这一划分显然存在不少重叠的部分,财政赤字风险、债务风险与收入风险、支出风险互有交叉。比如,赤字是收入和支出对比的结果,所以赤字风险是收入风险和支出风险的综合反应,而债务风险则会进一步加剧赤字风险。在按照这一划分构建风险预警模型时,如何剔除重复考虑的部分值得研究。

再次,按照风险的诱发因素,财政风险被划分为内生风险和外生风险。内生风险是指财政系统内部因素造成的财政风险,外生风险是指由财政系统外部因素造成的财政风险,一般是在经济和社会运行机制不健全时,由不确定性因素引起的需要财政“兜底”的风险,如自然风险、政治风险和战争风险等。有很多学者也根据诱发因素将财政风险划分为主观财政风险与客观财政风险。主观性财政风险是指由主观因素引起,客观性风险则主要由客观因素引起;技术风险、体制风险、决策风险、管理风险和政治风险带有很大的主观性,而自然风险和经济运行风险则主要由客观因素引起④丛树海:《财政风险扩张与控制》,北京:商务印书馆,2005年,第 42-136页。。相对而言,客观财政风险既难以预警也难以控制,因此财政风险预警的重点应放在内生风险和主观风险。

最后,根据“财政风险矩阵”理论,财政风险被划分为直接显性财政风险、直接隐性财政风险、或有显性财政风险和或有隐性财政风险。世界银行高级经济学家 Hana Polackova⑤Hana,Polackova,Brixi.Contingent government liabilities:A hidden risk for fiscal stability.PolicyResearchWorking Paper,WorldBank,Washington D C,1998.提出了著名的“财政风险矩阵”理论,将政府债务划分为四种类型:直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。我国一些学者将这四种债务对应不同类型的财政风险。实际上,这种划分方法也是根据诱发风险的因素来划分的,只不过首先将诱发因素默认为政府的债务,然后将债务按照风险矩阵进一步进行分类。

如果从财政风险概念界定来看,对财政风险类型的划分除从政府层级角度以外,均是从导致财政风险的各种因素角度来划分的,这些无疑会对预警指标体系的构建起到重要作用。但这些研究在中央财政风险和地方财政风险的对比,以及我国财政风险和国外财政风险的对比上有哪些更为具体的特点方面关注的较少。

二、财政风险预警指标体系的构建

指标是用来反映财政风险的,因此,指标选取的科学与否直接决定了财政风险预警系统的科学性和准确性。对于预警指标的选择,我国学者通常会从以下几个角度。

基于财政风险产生和发展机理角度。顾海兵、徐刚①顾海兵、徐刚:《我国财政预警系统初探》,《宏观经济研究》1993年第 3期。遵循自然现象的预警逻辑“确定警情—寻找警源—分析警兆—预报警度”,根据“财政是否有警主要反应在财政收支的平衡状况上”这一观点,将“财政支出补偿系数”作为财政预警的警情指标;然后通过实证分析和理论分析寻找警源;再根据警源,通过经验和统计两种方法,确立了景气警兆和动向警兆两类指标;最后,根据财政警兆的警度预报财政警情。这种先根据理论分析确定警兆指标范围,然后运用统计方法,根据历史数据来确定警兆指标的做法具有较强的说服力,然而作者是以 1993年之前的数据作为研究资料,是在我国财税体制大变革之前,研究方法具有借鉴意义,但指标借鉴意义不大。我国不少学者借鉴了这一思路设计风险预警指标体系。

基于公共资源与公共债务和支出责任相对比的角度。刘尚希②刘尚希:《财政风险:一个分析框架》,《经济研究》2003年第 5期。在理性批判“财政风险矩阵”基础上,提出了三个层次风险评估基本框架③第一层次,公共债务与公共资源存量的对比分析,可发现财政风险是扩散,还是收敛;第二个层次,公共债务与公共资源流量的对比分析,可发现财政风险扩散的程度;第三个层次,公共债务与经济总规模的对比分析,可发现财政风险是否处于可控的范围之内。,这一框架是基于“公共资源”与“公共债务”是否相互平衡的观念之上,从存量和流量两个方面并结合了经济发展因素。相对财政风险矩阵,这个评估框架对风险预警指标的构建更有意义。张国生④张国生:《政府财务境况和财政风险:一个分析框架》,《公共管理学报》2006年第 1期。也指出,评估财政风险应从两个方面入手:一是政府所拥有或可获得的公共资源,二是政府应承担的公共支出责任和义务。但他对这两个方面进行了更加细致的论述。这些研究虽没有给出具体的指标体系,却为设计预警指标设计提供了良好思路。

基于财政风险类型划分的视角。丛树海、李生详⑤丛树海、李生祥:《我国财政风险指数预警方法的研究》,《财贸经济》2004年第 6期。根据“内生风险和外生风险”的分类选取了 40个财政内部风险指标、30个财政外部风险指标以及 8个财政抵御风险能力指标;马恩涛⑥马恩涛:《我国直接显性财政风险预警系统研究》,《广东商学院学报》2007年第 1期。根据财政风险在财政运行各环节的具体表现,将预警指标划分为5个方面:宏观经济风险、财政体制风险、财政收支风险、财政赤字风险和财政债务风险。何达之⑦何达之:《中国财政风险预警系统的构建与应用》,硕士学位论文,湖南大学,2007年,第 15页。根据“财政风险矩阵”将预警指标分为 4个方面:直接显性风险;或有显性风险;直接隐性风险;或有隐性风险。

基于主观经验提出指标选取原则的视角。如裴育、欧阳华生⑧裴育、欧阳华生:《地方债务风险预警程序与指标体系的构建》,《当代财经》2006年第 3期。提出,建立一套高效灵敏的地方债务风险监测预警指标体系,应遵循规范性、重要性、综合性、灵敏性、互补性、可操作性、特殊性等原则,并构建了包括短期偿债能力和长期偿债能力的指标体系。从现有指标体系来看,无论是指标选择和指标体系的构建理念,还是在具体指标的选择上,都存在很大的差异,这表明,现有研究在预警指标选取上存在较大主观随意性,缺乏统一和有效的理论基础。

三、风险预警方法的选择与应用

先导指标法。这类研究主要利用个别先导指标来判断财政风险大小。例如刘迎秋⑨刘迎秋:《论中国现阶段的赤字率和债务率及其警戒线》,《经济研究》2001年第 8期。,通过实证分析,论证和揭示了与中国现阶段国民经济发展相适应的赤字率和债务率及其警戒线,并将赤字率和债务率作为先导指标。这种方法简单易行,但先导指标如何得到,以及是否具有代表性,决定了预警是否具有科学性和准确性。

指数合成法。合成指数的方法是根据历史资料对每个指标设置预警区间,然后根据预警区间确定指数,再对各指标的指数进行简单算术相加,分别得到内部合成指数、外部合成指数,最后得到全部财政风险的预警指数。丛树海、李生祥①丛树海、李生祥:《我国财政风险指数预警方法的研究》,《财贸经济》2004年第 6期。首先选取财政内部风险指标 40个、财政外部风险指标 30个和财政抵御风险能力指标 8个构成预警指标体系。然后,又根据财政内部风险和外部风险各指标对风险的影响程度,分别选取 8个和 12个核心指标编制成衡量和预警财政风险的内部合成指数和外部合成指数,形成全部财政风险的预警指数。王亚芬、梁云芳②王亚芬、梁云芳:《我国财政风险预警系统的建立与应用研究》,《财政研究》2004年第 11期。利用了同样的预警方法,但是在指标权重的确定方法上并没有明确。马恩涛③马恩涛:《我国直接显性财政风险预警系统研究》,《广东商学院学报》2007年第 1期。也使用了该种方法,但指标筛选的方法和指标合成中权重的确定比较主观和简单。

其他统计方法。刘谊、刘星等④刘谊、刘星、马千真、陈园春:《地方财政风险监控体系的建立及实证分析》,《中央财经大学学报》2004年第 7期。在指标的得分上,采取统计值法计算出各指标在空间纬度和时间纬度上的平均值和标准差(据近三年来各地区相关数据),再结合专家的意见,确定上限和下限。在指标权重的确定上,建立不同层次因素重要性专家调查表,运用层次分析法得到判断矩阵,经过一致性检验,得到监控指标的组合权重⑤在此基础上,作者又借助熵值法给指标客观赋权的方式,通过数据本身的信息对层次分析法确立的权重进行了修正。。作者还对财政债务风险与财政综合风险各要素进行了实证回归分析,这种研究方法对于寻找和发现导致财政债务风险的原因具有重要作用。胡晓敏⑥胡晓敏:《地方政府财政或有负债评估及预警系统构建——基于浙江省地方政府的实证研究》,硕士学位论文,浙江大学,2006年,第 45 -58页。分别建立了综合危机指数和若干个警兆指标,然后通过聚类分析方法对样本进行分类;再利用因子分析法,对警兆指标进行因子提取,提取出 5个因子(主成分),再分别利用判别函数和 Logistic建立了预警模型。然而,该作者对以综合危机指数的提出和计算并不能十分令人信服。何达之⑦何达之:《中国财政风险预警系统的构建与应用》,硕士学位论文,湖南大学,2007年,第 18-30页。在指标权重的确定上采用了 AHP方法,在指标风险区间的确定上,采用以警戒线为基础的评定法来划分,同时给各个指标确定风险状态并赋值,此外还通过建立时间序列模型来对各类财政风险进行了预测。

四、存在的主要问题与未来展望

总的来说,我国对财政风险预警的研究取得了比较多的成果,基本思路比较清晰,但是也仍然存在概念界定不够严谨、指标体系设置过于主观、预警方法简单、研究视角僵化,概念、分类和指标设计相互脱节等问题,笔者试图对这些问题进行剖析并提出未来展望。

首先,对财政风险概念的界定还不够严谨。尽管我国学者在界定财政风险时都坚持了“风险”的基本内涵,但观点仍有差异。笔者认为,在界定财政风险时,除从“风险”基本含义切入,还需要坚持以下两点:一是政府的财政风险区别于企业的财务风险。在市场经济条件下,政府除了像“企业”一样,是一个市场主体,承担市场主体所应承担的各种责任和义务以外,它还是一个公共主体,这意味着政府还应对其他各种社会风险承担“兜底”责任。政府双重主体属性意味着财政风险也应包括广义和狭义两种。这一点已被学者关注,如施青军⑧施青军:《我国当前财政风险分析》,《财政研究》2000年第 8期。认为,从广义上理解的财政风险包括来自经济波动、利率变动、债务扩张等经济方面的风险和来自自然灾害、政治、社会不稳定等非经济方面的风险;而狭义财政风险是指财政的债务风险。丛树海⑨丛树海:《财政风险扩张与控制》,北京:商务印书馆,2005年,第 42-136页。也指出广义的财政风险就是公共风险,即来自经济、自然、社会和政治等方方面面的不利因素致使国家财政、银行信用和货币流通出现混乱和动荡的可能性;而狭义的财政风险,指爆发财政危机的可能性,即政府财政入不敷出、预算赤字巨大、国家债务剧增、全部或部分国家债券停止兑付的可能性。显然,狭义财政风险类似企业财务风险,而广义财政风险则远远超越“财政”或“财务”范畴,变为国家的风险。二是我国政府的财政风险应区别于国外政府的财政风险。我国在政治制度、财税体制等方面都有别于西方国家,这必然导致财政风险的生成机理以及“财政危机”的表现形式等将有别于西方国家。

其次,财政风险预警的基本理念和理论容易被忽视,致使风险预警指标体系的构建太主观。预警理念是整个预警系统的核心,不可或缺。现有预警研究要么避开理念不谈,要么盲目推崇“财政风险矩阵”,这都是十分不可取的,脱离基本预警理念提出一些空洞的原则也无法体现预警系统的科学性和合理性。笔者认为,财政风险预警的基本理念应与财政风险的基本概念联系在一起,如果将财政风险定义为财政危机或困难出现的可能性,那么造成财政危机或财政困难的最终原因是什么?如果将风险预警建立在这一最终原因之上,那么预警就是科学的。“财政风险矩阵”只是从单方面——债务方面阐述了财政风险,但是财政危机的发生必然是“公共资源 +财政收入”小于“支出责任 +公共债务”的结果 (反过来并不一定成立),因此,笔者认为,将刘尚希教授提出的观点作为财政风险预警的基本理论应是可行的。但是,需要将公共资源、公共债务、财政收入、支出责任等几个方面的内容结合政府的特点以及我国各级政府的特色,进一步深入划分。预警指标体系是对财政风险的反映,它必须建立在财政风险概念的界定和明确风险预警理念和依据的基础之上,否则指标体系的选择就难以摆脱主观性,风险预警也就难以科学。

如果将财政风险概念界定与预警指标体系构建结合起来看,它们之间也存在相互脱节的情况;现有的财政风险概念界定多出现在世纪之交对“财政风险”的大讨论时期。这一时期的讨论出现百家争鸣的局面,但并没有将概念界定限定和收敛于“预警”层面,因此难以对预警指标设计及预警工作开展提供更为具体的指导。

再次,目前的各种预警的方法过于简单,有待商榷和进一步完善。现有财政风险预警的最终目的是建立财政风险“值”的评估系统,并通过预先设置的预警区间来确定警度,并决定是否应该采取控制方案和措施。然而,不同指标权重的分配确定过于主观,往往根据个人的判断进行赋权,不同的主观赋权对风险计量和评价影响甚大;尽管有些学者通过了AHP等相对科学的赋权方法,但是,这些做法也都是基于各指标与财政风险值之间呈线性相关关系的假设基础之上。然而,财政风险的形成和发展机理极其复杂,简单的线性关系往往难以奏效。笔者认为,在风险值的度量上,我们还可以引入一些非线性的评价方法,比如神经网络法,来对风险进行评价和预警。

最后,现行的预警研究均是基于历史资料的静态风险预警,难以满足基于未来的财政风险控制。这种预警方法和思路均是站在“即时”立场,基于历史数据的静态视角,仅能对当前财政风险情况给予评估和预警。然而,由于政府的公共主体特征,政府的财政风险所面临的不确定因素远远多于企业的财务风险,基于当前的静态研究无法预测政府未来债务风险情况,必须将研究视角进一步朝未来延伸,建立在动态的基础之上,风险预警才能更加具有“控制”意义。因此,动态和面向未来的风险预警系统更具重要意义,这需要尝试更新的预警方法,如仿真研究等。