跨国公司对国际经济立法的参与

赵红梅，金学凌

(中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430062)

跨国公司对国际经济立法的参与

赵红梅，金学凌

(中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430062)

跨国公司是当今国际经济交往中最活跃的力量之一。为使其利益在国际经济规则中得到体现，实现利益最大化，跨国公司积极通过各种途径参与和影响国际经济立法。这种参与在某种程度上丰富了国际经济法内容，但本质上有悖于国际经济立法民主，导致国际经济法的合法性危机。发展中国家要警惕这一动向，并采取措施维护自身利益。

跨国公司; 国际经济规则; 国际经济立法

为适应跨国公司全球扩张的“本能”，在美国倡导下，布雷顿森林会议创建了战后世界经济三大支柱(国际货币基金组织、世界银行及关贸总协定)，逐步扫清经济全球化的障碍，国际贸易和投资得以迅速发展，跨国公司一跃成为全球经济中最活跃的因素和最耀眼的明星。根据联合国统计，全球最大的100个经济体中，有超过半数的跨国公司，而非主权国家。这种力量对比的变化，是否会在国际经济法中有所体现?跨国公司是否会利用日渐上升的国际地位，谋求国际经济规则制定中更大利益?答案是肯定的!因为法律本是利益分配的工具，在国际社会的“无政府”状态下，国际经济法是各种力量博弈的结果，跨国公司也是参与博弈的一种重要力量。这一现象不容忽视。本文则将从理论和实证角度，探讨跨国公司影响当今国际经济立法的内外因、途径和后果等。

一、跨国公司参与国际经济立法的理论分析

跨国公司如何参与国际经济立法?在理论层面，这个问题需要从两个角度进行回答。首先，就跨国公司本身而言，是否有影响国际经济立法的动因和能力。其次，从国际经济立法的过程来看，现有的国际经济立法机制是否使得跨国公司有机可乘。简而言之，跨国公司需要具备内在动力和外在条件才有可能参与到国际经济规则的制定过程中。

作为一种以盈利为存在目的的组织形式，跨国公司的产生是为了顺应资本逐利性的要求。在自由竞争时代，跨国公司借助母国的坚船利炮，通过国际贸易实现了资本的原始积累。到资本主义发展到垄断阶段，跨国公司为实现其海外利益，不惜直接干预东道国内政，甚至出现了资助推翻东道国政府的极端案例。二战之后，国际格局发生重大变化，殖民地和半殖民地国家纷纷独立，要求建立国际经济新秩序，跨国公司赤裸裸的剥削已经行不通，转而采取间接手段。随着经济全球化发展，跨国公司实力不断强大，其在国际经济交往中的地位逐渐提高，跨国公司在国际交往中拥有越来越多的话语权，为满足其日益膨胀的野心，跨国公司开始着手将这种话语权转化为现实的经济利益。“跨国公司拥有资源、动因和能力去世界上寻求机会来保证获利的回报”［1］。毋庸置疑，影响和参与国际经济立法是其中“机会”之一。跨国公司实力的增强为其参与国际经济立法提供了物质上的可能性，全球化的世界经济进一步迫使跨国公司采取行动，因为随着跨国公司之间竞争的日趋激烈，为保持竞争优势，跨国公司必须积极追求其全球利益，为使其利益最大化，跨国公司有充分的理由参与到规则的制定中来，使其利益在规则中得到体现。跨国公司具备参与国际经济立法的实力，而这种参与使得跨国公司的利益能够在国际经济交往的规则中得以反映，这进一步提升了跨国公司的实力，对跨国公司而言，这是一个“良性循环”。这可以称作跨国公司参与国际经济立法的内因。

从国际经济法规范的生成来看，国际经济法属于现代“合作国际法”的范畴，不同于传统共存国际法，“而以国家和跨国公司等非国家行为体存在”复合相互依赖“关系为特征的经济全球化趋势的出现，使得当代国际经济法作为”合作国际法“的特征更加明显，从而进一步加大了以各国共同同意为基础创制国际经济法制度的难处”［2］，由于难以形成一致意见，使得国际经济法规范在诸多领域处于真空状态。而国际经济活动对规范的需求非但没有减少，反而不断增加，在国际经济发展中，越来越多的矛盾暴露出来，如环境问题，人权问题等，这些问题都需要立法来解决。作为公共产品，国际经济法规范的供给严重不足。另一方面，国际社会不存在统一的立法机构，无论公约还是惯例，其形成都需要漫长的过程，无法有效解决供给与需求之间的矛盾状况。但国际经济交往不可能在无序的状态下进行，因为无序会增加交往的成本，这注定国际经济规范的生成是多途径、多种力量博弈的结果。仅此并不足以解释跨国公司参与国际经济立法的动因，而只是为跨国公司参与国际经济立法提供了可能。这就需要结合国际经济法规范的非中性作进一步分析。所谓国际经济法规范的非中性，即“规则的制定者或主导者能从中获得巨大的额外收益。”［3］为纠正国际经济法规范供给不足的局面，要么需要由政府出面充当供给者，要么对(私人)供给者提供额外的收益，比如要克服新技术的供给不足，就必须通过专利保护法给予创新者以额外的收益。在一国之内，政府通常会发挥公共产品提供者的角色，然而在国际范围内却不存在一个世界政府。因此，“赋予国际公共产品提供者以额外的收益就成了一种必然选择。”［3］可见，提供国际经济规则能够给主体带来额外的收益。然而，国际经济交往的主体涵盖了国家、国际组织和私人(包括法人和自然人)，不同主体影响国际经济规则的能力是有很大差异的，市场经济的竞争法则，决定了国际经济规则的制定过程只能由少数实力雄厚的主体来主导，毫无疑问这其中主要是发达国家和主要以发达国家为母国的跨国公司。“以沃尔玛为代表的大型跨国公司是这种新型私主体立法模式的代表，产生这种状况的根源在于国际经济交往中国际规制机制的缺失。”［4］

跨国公司本身有参与国际经济立法的驱动力，即希望通过参与或影响规则制定使其利益在国际经济法中得以体现，而以外部性和非中性为基本特征的国际经济法规范本身又供给不足，这两个条件的共同存在解释了跨国公司为什么能够影响国际经济立法。虽然，从国际政治的民主化的角度来看，这可能是不合理和不公正的。

二、跨国公司参与国际经济立法的实践分析

商人参与国际经济规则制定历史已久，可以追溯到中世纪时期的商人习惯法(lex mectoria)。早期从事跨国商业活动的商人通过长期的实践，形成了在国际商事领域具有普遍效力的商事惯例，这些商事惯例一部分转化为国内法，一部分成为已缔结的国际公约的内容，以《联合国国际货物销售合同公约》为例，其中便汲取了商事惯例的内容，而相当部分的商事惯例以成文或不成文形态直接存在，如《跟单信用证统一惯例》和《国际贸易术语解释通则》，二者如今已是国际经济交往中不可或缺的规范。据统计，90%的国际贸易活动受这两个惯例规制。除这些已形成的惯例，现代社会大型企业以技术优势、市场垄断优势为基础为某一行业制定统一的技术、产品、服务、市场准入标准，如ISO 8000标准、由一批跨国公司合作起草的“沙利文全球原则”等已司空见惯。“至于像微软、英特尔公司这样依靠技术领先优势制定行业标准的现象就更为普遍。”［3］这些行业标准通常被称为“软法”，经过长期的实践，一部分已经转化为惯例。美国学者Larry Cate Backer通过对沃尔玛公司制定的生产守则的研究，认为“沃尔玛已经成为国际立法变革中的重要主体，这种变革是对传统主权国家垄断管理权的挑战，并将对全球习惯法的形成产生重大影响。”［4］可见，在国际商事惯例领域，实践证明跨国公司对国际经济立法的参与是普遍的且被广泛认可的。下文试从国际经济法渊源的另外两部分——国际条约和国内法的产生，探讨跨国公司的立法参与。为加强本文的说服力，将以国际经济法中的有关条约为对象，进行实证分析。

根据现有的国际法律实践，国际条约或公约的制定应当遵循1969年《维也纳条约法公约》第2条第1款a项的规定。根据这一规定，国际公约被定义为:国家之间缔结的以国际法为准的书面协议。国家是有权缔结国际条约的唯一主体，这排除了跨国公司直接参与国际条约制定的可能性。尽管如此，跨国公司并未放弃间接参与国际经济法规范制定的努力。归纳起来，跨国公司主要通过以下几种途径影响国际经济法规范的制定。

1.跨国公司与母国政府联合

当前，以美、日、欧为主的发达国家和地区主导着经济领域的“全球游戏规则”的制定。借助母国的特殊国际地位，跨国公司通过母国政府将其利益诉求在国际经济规范中体现出来。“任何人几乎不需要机构的帮助就能解释这样一个事实:经济实力最强的跨国交易者和政治经济力量最强的国家合作，可以制定出使他们都受益的全球规则。”［1］这种合作的方式包括:跨国公司联合起来，通过行业协会等中介向政府游说并表达自己的利益诉求，要求国家在制定对外政策时充分考虑他们的利益，并向国家传达这样一个信息，即如果维护这些利益不但不会成为国家的负担，相反他们能够帮助解决国家面临的某些困境。除了利用行业协会，在特定情况下，这些跨国公司甚至可以绕过行业协会等中介，通过向政府部门的直接渗透来表达自己的利益诉求，如为政府决策提供原始资料、信息。除此之外，跨国公司利用其经济和资源优势，扶持利益代言人参与竞选或入住政府的重要部门，作为他们利益的代言人，实现政府为私人利益服务。

以知识产权保护制度为例，由于各国知识产权法的地域性，难以满足跨国公司在对外扩张过程中维护垄断利益的需求，在乌拉圭回合谈判开始前，跨国公司强烈意识到为维护其利益，需要建立强有力的知识产权保护的国际制度。作为TRIPS协议主要倡导者的美国跨国公司为实现其利益采取了如下策略:第一步向政府证明其要求正当化。跨国公司及其行业协会游说美国政府，高标准的知识产权保护制度有利于技术革新、国际投资和全球经济发展。更重要的一点是，这将有利于美国保持国际竞争力。他们敏感的捕捉到美国政府对增长的贸易赤字和有效国际竞争能力的担心，他们使美国政府相信，他们拥有使美国保持国际竞争力的实力。第二步，跨国公司通过提供详细的资料，证明了跨国公司利益损失与知识产权保护不力的因果关系，坚定了美国政府在全球范围内提高知识产权保护标准的决心。第三步，为使知识产权问题能成功纳入GATT谈判，成功将知识产权问题界定为贸易问题，这些跨国公司提出知识产权保护不力是对贸易的巨大扭曲。因此知识产权问题顺利以“与贸易有关”(trade－related)的借口纳入乌拉圭回合的谈判。而跨国公司提出的知识产权保护的三大问题:(1)发展中国家缺乏相关知识产权保护制度，(2)现有制度缺乏有力的执行机制和争端解决制度，(3)国际保护标准太低，都通过TRIPS协议得到解决。“跨国公司及制造者协会对TRIPS协议制定的参与，以及它们和政府间的互动昭示了一个强有力的精英阶层已经加入到主权国家对全球经济的规制中了”［5］。

2.跨国公司之间跨国联合

跨国公司除与母国有共同利益，跨国公司彼此间也存在共同利益，全球化的世界，使不同国家的跨国公司能够联合起来，调动一切资源，分别游说各自的政府和国际组织，完成将跨国公司诉求上升为国际法规范的过程。根据联合国贸发会议《2007年世界投资报告》统计，2005年按国外资产排列的非金融跨国公司25强中除和记黄埔设立在香港，其他都设立在欧洲、美国和日本等发达国家。母国的集中性为跨国公司的联合提供了便利，利益的共同性又为联合提供了可能，而经济优势又为联合提供了物质上的保障。跨国公司意识到，跨国联合将有助于其目标的实现。仍以乌拉圭回合中TRIPS协议的起草为例，跨国公司在国内开展游说的同时，另一方面也积极寻求其他国家的支持者。其具体的操作是由美国IPC(知识产权委员会)牵头，它会晤了英国工业联合会、德国工业联合会、法国雇主同业会、日本经济团体联合会。“IPC成功地与日本和欧洲的产业同行取得了合意，它们同意参与并宣称将它们的观点及时提交给各自的政府来启动乌拉圭回合”［1］。正是运用这一策略，使欧洲、日本和美国在知识产权保护问题上达成了基本一致。“少数美国公司是知识游戏的主角，他们攫取了确定美国贸易议程的方法，并与欧洲和日本的跨国公司合作，起草了知识产权的原则，这些原则成为TRIPS协议的蓝图。然后通过贸易强权压制发展中国家反抗”［6］，取得了谈判的最后成功。而在乌拉圭回合的谈判的另一领域——与贸易有关的投资措施协议中，跨国公司也采取了类似的行动。西雅图会议之后，欧洲工业联席会议和国际商会的成员召开了欧洲商业会议，欧洲最大的50多家跨国公司，例如菲亚特、戴姆斯－奔驰等都参加了会议，“会议的目的是试图在投资事项上建立欧洲商业利益的协商和合作机制，从而进一步确定欧洲大型跨国公司在WTO投资协议中享有优惠待遇”［7］。可见，跨国公司虽然在商业领域存在激烈竞争，但是它们之间也存在一致利益，如知识产权保护、更高程度的贸易、投资自由化等，它们是共同受益者，因此它们之间的联合就不足为奇了。

3.跨国公司与东道国政府合作与博弈

根据国家主权原则，东道国政府对跨国公司有属人管辖权和属地管辖权，跨国公司在东道国的所有经营活动必须遵守东道国的现行法律。由于大多数跨国公司来源于发达国家，他们因为母国的先进法律制度而受益，转而在东道国寻求相同的规范体系，一旦作为公共产品的法律规范难以满足其需求时，他们往往会主动参与政治过程，改变规则现状。一方面他们积极为东道国“出谋划策”，对于那些处于转型阶段的发展中国家来说，由于民主制度和法律规范的缺失以及跨国公司在社会生活中的主导地位，立法者对于跨国公司的需求常常会加以考虑，跨国公司更是不惜通过政治佣金接近公共政策的制定者，扶植垄断代理人以获得有利的制度。近年来，跨国公司在东道国的贿赂活动频繁曝光。若此路不通，跨国公司则直接利用发展中国家之间吸引投资的竞争压力，以转移或撤回投资相威胁，迫使东道国就范。为实现其目的，跨国公司经常联合母国政府，共同向东道国施加压力，要求东道国颁布对跨国公司有利的国内法。

三、跨国公司参与国际经济立法的影响分析

跨国公司对国际经济立法的参与，在某种程度上丰富了国际经济法的内容，对国际经济法的发展有一定的促进作用，但是其负面影响是不容忽视的。

首先在形式上，这种参与有悖于国际经济立法的民主性，从而导致了国际经济法的合法性危机。一方面，跨国公司与其母国联合，排除广大发展中国家对立法的参与。如在OECD的MAI谈判是在29个发达国家之间秘密进行的，广大发展中国家根本没有机会参与。臭名昭著的WTO绿屋会议，以排他、不透明和不民主而“闻名”。另一方面，由于跨国公司本身不具备直接参与国际经济立法的资格，为实现其目的，通常采用“暗箱操作”的手段，通过扶植代理人等方法使其利益在国际经济规则的制定过程中体现。跨国公司的上述行为从根本上违背了国际经济法所追求的公平互利的价值观，是以所谓的“程序正义”替代“实质正义”!

其次在内容上，这种参与加剧了国际经济法的不平衡性。任何法律都应当以维护利益平衡为目标，国际经济法目标是建立公正的国际经济秩序，保证国际经济交往各方的公平利益。如前文所述，国际经济立法本身的欠缺，使其在利益的保护方面有失偏颇。二战结束后，为解决这一问题，发展中国家推动了轰轰烈烈的建立国际经济新秩序的运动，但是这些运动取得的成果并未以法律的形式固定下来，旧有的国际经济秩序未从根本上得到纠正。而跨国公司积极通过各种手段，参与和影响国际经济立法，使其利益在现行国际经济规范中得到较多体现。以WTO乌拉圭回合谈判结果为例，TRIPS协议主要保护知识产权所有人的私权，TRIMS协议主要保护投资者利益，这两个协议中鲜有要求知识产权人或投资者承担义务的具体内容。有学者在评价TRIPS协议时指出“从谈判过程及协议内容来看，尽管协议中提及要维护权利与义务的平衡，但实质上是一份不平衡协议”［8］。

四、结语

跨国公司虽无立法权，却无时不刻影响国际经济法规范的形成。近年颇为流行的“新自由主义”和“全球治理”理论为跨国公司的行为提供了“正当性”支持，跨国公司之间的跨国合作及其与母国的利益联合，是实现其目标的有力途径。广大发展中国家需要重视当今国际经济立法的这一重大变化，并从以下几个方面采取措施:第一，发展中国家要致力于国内政治制度和经济制度改革，提高经济实力。第二，利用各种机会揭露国际经济立法中的不民主现象，呼吁国家间立法民主化和透明化。第三，发展中国家要加强南南合作，争取各种机会参与到国际经济规范的制定中，尽量防范和避免在国际经济立法中被“边缘化”的命运。第四，建立国际经济立法的监督机制，借助日渐强大的国际市民社会，如各类公益性的NGO，对国际经济立法进行监督，以保证国际经济法在未来的发展中实现发达国家与发展中国家利益、个人利益与社会利益的适度平衡。

［1］苏珊·K．塞尔．私权、公法——知识产权的全球化［M］．董 刚，周 超，译．北京:人民大学出版社，2008:19．

［2］徐崇利．经济全球化与跨国经济立法模式［J］．华东政法学院学报，2006(2)．

［3］李向阳．国际经济规则的形成机制［J］．世界经济与政治，2006(9)．

［4］Larry Cate Backer．Economic Globalization And The Rise Of Efficient Systems Of Global Private Law Making:Wal－Mart As Global Legislator［J］．Connecticut Law Review，May，2007．

［5］Mohamed Omar Gad．Impact Of Multinational Enterprises On Multinational Rule Making:The Pharmaceutical Industry And The Trips Uruguay Round Negotiations［J］．Law And Business Review Of The Americas，Fall，2003．

［6］彼得·达沃豪斯，约翰·布雷斯韦特．信息封建主义［M］．刘雪涛，译．北京:知识产权出版社，2005:12．

［7］张瑞萍．WTO规则下跨国公司行为规制方式分析［J］．现代法学，2005(5)．

［8］杜新年，舒先林．对《与贸易有关的知识产权协议》的理性评述［J］．科技进步与对策，2003(8)．

D 996

A

1672－6219(2010)06－0058－04

2010－09－07

湖北大学青年教师研究项目资助(060－090276)。

赵红梅(1976－)，女，湖北襄樊人，湖北大学政法与公共管理学院讲师，中南财经政法大学博士生，主要从事国际经济法研究。

［责任编辑:马建平］