香港“持续照顾”的老年福利政策及其借鉴意义

唐 咏 徐永德

(深圳大学法学院,广东深圳 518060;香港大学秀圃老年研究中心,中国香港)

香港“持续照顾”的老年福利政策及其借鉴意义

唐 咏 徐永德

(深圳大学法学院,广东深圳 518060;香港大学秀圃老年研究中心,中国香港)

香港老年福利服务体系由政府和民间组织组成,其老年服务政策建立于“持续照顾”理念基础之上,养老保障是关照老年人生命历程中不同方面需求的持续照顾体系,包括居家照顾体系、社区支援体系和院舍照顾体系。我国内地老年福利服务事业可借鉴其连续性和整合性的发展思路,大力发展第三部门中的非营利民间组织,并为此建立良好的评估机制。

香港;老年社会福利;非营利民间组织

据香港社会福利署2006统计数据,至2006年,香港65岁以上的老年人已达84万人,占全港人口的12.4%,预计到2033年,这一比例将会高达27%。人口高龄化使老人长期护理服务需求大幅增长,预计2010年会有20%的老年人有不同程度的功能性缺损,其中10%的老年人需要长期照顾。①丁华:《整合与综合化——香港养老服务体系改革的新趋势及其借鉴》,《西北人口》2007年第1期。香港老年人的养老保障既是关照老年人在生命历程不同方面需求的持续照顾服务体系,又是政府与非政府机构分工合作以及社会各种力量共同参与的保障体系,更是社区与院舍照顾相互承接的网络服务体系。②周永新:《社会福利的观念和制度》,中华书局1998年版,第87-90页。香港的老年服务政策是建立于“老有所属”和“持续照顾”的理念基础上的。笔者下面将重点探讨香港老年福利的“持续照顾”理念并讨论其对我国内地发展老年服务体系的借鉴意义。

一、香港老年福利政策的“持续照顾”理念

香港社会的老年服务体系由政府和民间组织的力量共同构建。其中由政府独自承担责任的社会保障事务,在运行中表现出鲜明的官设、官管和官办特色,主要包括综合援助制度与公务员保障制度,其中综合援助制度由香港社会福利署主管,其经费全部来源于政府财政拨款,是香港社会保障体系的支柱。而由慈善机构和社会团体提供的社会服务系统,在运行中表现出典型的民设、民办和官助特色,它们提供包括老年服务在内的各种社会服务。老人服务的综合化体现了显著的社区照顾的理念,目的在于整合社区内的各种资源,使其相互配合、相互衔接,并共同承担照顾老人的责任,使老人能在熟悉的环境中安享晚年。香港早在上世纪70年代就提出了福利服务综合化的问题,在1973年和1979年的两部社会福利白皮书中虽没有明确提出“福利服务综合化”概念,但是已经体现了福利服务必需相互配合以达到较好的服务效果的要求。而1991年第四部社会福利白皮书则明确提出福利服务综合化问题:“为不同服务对象提供的各项服务倘能集中由一个机构单独负责,对接受和提供的各项服务都会有好处。”综合化的措施可使有限的专业人手得到更充分的运用,而接受服务者也感到方便。笔者下面将分别从老人社区照顾和资源的充分利用角度阐述香港老年社会福利服务的综合化发展趋势。

二、香港老人福利的“连续性”、“综合化”发展趋势

服务的连续性需要在社区和院舍照顾之间有一个相互承接的机制。连续化的服务模式能把各项服务整合在同一体系中,使老人在此体系中随着情况的变化得到相应且持续的照顾。连续性和综合化服务涉及多个政府部门,为此,香港政府有效整合了居家照顾、社区支援和院舍照顾三种体系,为老人提供持续的服务。

(一)居家照顾体系。居家照顾是最具人道主义色彩的养老形式,只要服务提供者提供适当的服务,采取措施强化家庭护老的功能,协助家人将老年人留在家庭中生活或为独居的老年人提供适当的服务,使其留在原来的家庭和小区生活,有利于老年人有更多机会与社会保持接触及,继续参与社交活动,充分融入社区生活,以此维持个人的身份、角色和地位。香港老年社会工作的基本目标是:鼓励并协助市民照顾他们的年长家庭成员,并提供多元化服务,协助那些未能在家庭中获得照顾的长者安享晚年,同时鼓励长者继续参与社区活动,发挥所长,最终实现老有所养、老有所属和老有所为的理想。①香港政府:《关怀与分享——社会福利署40周年》,香港特别行政区政府印务局1998年版。香港的“居家照顾”服务大致上分为三类:第一类是老人急需的服务,包括老弱津贴、家务助理、膳食服务、社区护理、公共房屋、护理安老院、疗养院以及老人科病床。第二类是个别需求服务,包括廉价葬殓、探访以及接送服务、日间护理中心、医疗服务、交通以及康乐设计、适合老人的私人居住环境、老人宿舍等。第三类需求的迫切性不如前两类,包括辅导服务、就业服务、庇护工场服务、安老院以及一些为老人的特别需要而设立的服务。1972年,香港政府成立工作小组,专门研究老人的需求问题。1973年提交的报告指出:老人服务未来的发展方向是“居家照顾”。香港政府采纳了工作小组的建议。随后,“居家照顾”服务逐渐成为香港安老服务的发展主流,“居家照顾”的优点是避免老人过早地离开自己所属的社区而依赖社会提供给老人的安老院舍。1998年初,香港政府完成了“香港长者对社区支援和住宿照顾服务的需求调查”,根据需要增加了老人综合服务中心、老人日间护理中心和老人活动中心,建立由专业人员组成的老人服务队,深入社区为亟需照顾的老人提供服务,并试行2项义务工作者计划和8项老人义工计划,在社区为义务工作者和老人之间建立正式的照顾和支持网络。2002年推出了“重整长者社区支援服务”,目的是为长者以及护老者提供一站式的服务和所需支援,以协助长者尽量留在家中居住。为此,香港政府规定,2万人左右的社区都要设立一个老人社会服务机构,如老人综合服务中心、老人活动中心、日间护理中心等。②吴亦明:《香港的社会工作及其运行机制》,《社会学研究》2002年第11期。截至2007年1月,香港共组建了60个长者活动中心,40个长者地区中心,114个长者邻舍中心,40个长者志愿服务队。服务机构本着持续照顾的原则,在政府的资助下,利用各类社区资源,关怀和协助老人独立生活或者援助家庭成员照顾年长的家人。

(二)社区支援体系。社区支援服务包括长者综合服务中心、长者地区中心、长者活动中心、长者日间护理中心等。香港1973年社会福利白皮书中提出老人服务应采取“社区照顾”的原则,强调老人应尽量在熟悉的环境中安享晚年,为此政府为在社区里居住的老人发展出一系列服务和支援,这些支援性服务相互承接,成为老人福利服务体系的重要支柱之一。具体而言,香港自2000年11月起,实行了安老服务统一评估机制,以国际认可的“长者健康及家居护理评估”为标准,对老人身体状况、自理能力、行为及认知能力、情绪稳定状况和家庭状况等各方面进行评估,决定老人应接受何种类型的服务,确定老人对住宿和社区照顾服务的护理需求,如家务助理服务就是专为因体弱、患病或乏人照顾而引致日常生活起居需要协助的个人或家庭而设。这些服务收费只维持在成本水平,政府资助是其主要的资金来源。为进一步满足老人居家养老的需求,香港政府于2001年4月推行一种新的“改善家居及社区照顾服务”,这种服务的优点是为长者提供非住院及全面的护理服务,在这种新的服务模式下,长者获得一套符合个人需要的护理计划,内容包括家居照顾及24小时紧急支援,老人按需要还可获安排日间照顾服务和院舍暂托服务。这种服务提供给轻度弱老者以初步护理服务,防止老年人衰弱速度加快,延缓老年人对院舍照顾的需求,体现了长期护理的理念。另外,在介于家务助理服务和院舍照顾之间还有长者日间护理服务,这种服务是针对日间家中少人照顾且身体状况较为衰弱的老人。这种日间的护理服务可缓解老人家庭的日间照顾压力,同时也减缓了对院舍照顾的压力,在居家照顾和院舍照顾之间起到了承接作用,使老人能得到持续无间断的照顾。③梅陈玉婵、齐铱、徐永德:《老年社会工作》,上海人民出版社2009年版。

(三)院舍照顾体系。院舍照顾是香港老年人服务体系的另一支柱,分为非营利组织办的院舍服务和私营老人院两种。在非营利组织兴办的院舍服务中,根据是否接受政府资助又可以细分为:政府资助养老院和自负盈亏老人院。根据老年人的身体状况差异可以分为老人宿舍、安老院、护理安老院和护养院。老年人在提出申请后,由福利署通过统一评估决定老年人进入何种类型院舍,但通常需要轮候,一般老人通过评估后要等待一年左右的时间。安老院一般设有安老部和护理部,其中后者是需要简单护理和起居照顾的。护养院的老人则是身体状况最为衰弱,需要护理和医护照顾。在院舍的运作和管理方面,社会福利署每两三年对养老院舍进行牌照审核、评估。在院舍管理中,社会工作者扮演着重要的角色,负责审核福利员与老人及其家人共同讨论达成的照顾计划并监督实施,此外还要负责组织老人活动。在提供安老服务方面,传统的做法是非政府机构提供政府资助的服务,但自80年代开始出现私营安老院后,私营院舍的床位数字不断上升,现已超过政府资助的一倍,目前在香港大约50%的院舍照顾服务是由营利的养老院提供的。以往社会服务机构与私营安老服务机构的合作较少,随着安老服务以公开竞投的方式承办,私营机构与非政府机构的分野已不如以前明显。由于接受资助的院舍照顾提供的服务极其短缺、长期的平均等候时间和老年痴呆症的增加,对私营养老服务的需求大大增加。为扩大院舍照顾床位并通过资金的激励鼓励私营院舍提高服务标准, 1989年“买位”计划在彩票基金的赞助下首次试行(在1993年后由政府资助)。在这个计划下的私营养老院的服务标准在人均最低居住面积和职员数量方面要比那些仅有营业许可的养老院要高。“买位计划”和“改善买位计划”为私营安老院发展提供了很大的诱因,目前已有百家私营安老院参与这些计划。

三、香港老年福利政策对我国内地的借鉴意义

许多国家或地区的社会保障发展实践表明,由国家或企业包办或完全由个人负责的国民生活保障制度是注定会遭遇挫折,而香港利用发达的社团与市场,建立政府和民间组织相结合的保障方式,并注重兼顾公平与效率,既避免了政府包办的种种弊端,又解决了诸多需要解决的社会问题,代表了老年福利服务未来的发展趋势。①许飞琼:《香港:政府、社团与市场三结合》,《世界经济》2002年第7期。香港是华洋杂处的社会,传统观念仍根深蒂固,如具有很强的家庭伦理观、自力更生意识以及“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”等思想,决定了人们更注重由血缘关系、地缘关系和业缘关系联系在一起的非正式社会支持网络。②陈成文、胡彬彬:《香港弱势群体的社会支持政策实施》,《中国软科学》2008年第1期。这种强调家庭、朋友及其他初级群体社会责任的传统在很大程度上影响着香港政府的养老政策,政府在养老方面大力提倡“家庭养老”,使老年人能在自己熟悉的环境中安享晚年。

长期以来,我国内地几乎所有福利性、服务性和公益性的活动都是由政府负责组织,且资源都由政府提供,但近些年此局面有了很大改观。③黄黎若莲:《中国社会主义的社会福利》,中国社会科学出版社1995年版。目前,内地的老年服务体系依旧处于构建阶段,社区服务或院舍服务在扩大和发展之中,福利服务的整合程度仍需进一步加强。长期照料服务问题是人口老龄化过程中暴露较晚、解决难度较大的问题。长期护理服务是为患有慢性疾病、身体功能受疾病影响,逐渐失去在日常生活中独立运作能力而需要接受照顾的人所设立,长期照料服务可以由正规或者非正规的系统提供。基于中国人的传统养老观念,多数有必要接受护养服务的虚弱老人不愿意入住养老院,因为这会限制老人的自由感、自主感和选择感,令老人及他们的照顾者的生命质量都下降。多数老人及照顾者都希望留在家中接受社区提供的长期护理服务。但是,在家庭照料功能日趋弱化的情况下,仍然没有足够的社会支持系统出现,缺乏适合老年人日常照料所需要的社会资源供给,且社区服务即使在大城市也未占据太多的份额。因此,香港发展养老服务的经验值得我们借鉴。首先,政府应该在政策上给非营利机构以更多的支持,增加福利服务来满足老年人的需求。既要培育长期照料服务机构,建设长期照料服务设施,还要培养服务队伍。建立和完善各项管理监督机制,引导老年福利服务组织健康发展。其次,提高服务机构的工作水平和运行质量,为老年人提供舒适的护理服务。与香港的情况不同,内地的非营利机构尚处于起步阶段,各方面都处于相对弱势的地位,更需要建立良好的评估机制。第三,要结合国情建立持续照顾的服务体系。与经济社会发展水平相适应,把政策目标定位在保持社会稳定和发展居家服务上,充分体现公平性和福利性。最后,需要构建统一的管理机构。政府应当及早明确相应的机构及其职能,为构建符合国情的长期持续照顾服务体系提供组织保障。

随着中国整体国力的进一步增强,人民生活的改善,人们对老年服务的需求会不断提高。老年人的持续照顾服务和养老、医疗问题同样重要。有效应对收入风险、疾病风险和失能风险,是保障老年人正常生活的三个基本问题,需要从制度安排上予以解决。如果解决不好养老、医疗问题,在家庭照料服务功能日益弱化的情况下,失能老年人的生活将难以为继。面对人口老化的挑战,发展持续照顾服务尤为迫切,为此,政府应树立老年福利服务综合化与持续照顾理念,大力倡导发展老年持续照顾福利服务。

(责任编辑:周文升wszhou66@126.com)

C916

A

1003—4145[2010]11—0158—03

2010-04-23

唐 咏,深圳大学法学院社会学讲师,研究方向:社会政策与社会工作;

徐永德,香港大学社会工作系副教授、博士,香港大学秀圃老年研究中心总监,研究方向:老年社会政策研究。