正确认识教育需求与投入的四个基础性问题

葛传勇，徐燕鹏，陈 鸣

（1.河南师范大学财务处，河南新乡453007；2.河南省教育厅财务处，河南郑州450001）

正确认识教育需求与投入的四个基础性问题

葛传勇1，徐燕鹏1，陈 鸣2

（1.河南师范大学财务处，河南新乡453007；2.河南省教育厅财务处，河南郑州450001）

教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育发展的基础。我国目前存在四个亟待解决的教育投入与需求方面的基础性问题：教育财政投入需求理论研究存在缺失，财政实际供给能力不足；教育投入落实的责任不明确；对高等教育债务的认识不到位，缺少可操作的高等教育债务化解政策与方案；对教育资金总需求模糊不清，科学的生均教育成本、高等院校年经费开支标准难以出台。科学的发展观要求正确认识、深刻反思教育投入与需求的基础性问题，加大财政教育投入力度，尽快化解高校债务问题，支撑教育强国的战略。

高等教育；教育需求；教育投入；财政供给；教育债务

教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育发展的基础。1993年国家《教育发展纲要》就指出，要“逐步提高国家财政性教育经费支出（包括各级财政对教育经费的拨款，城乡教育附加，企业用于举办中小学的经费，校办产业部分）占国民生产总支出的比例，本世纪末达到百分之四，达到发展中国家的平均水平。计划、财政、税务等部门要制定相应的政策和措施，认真加以落实”。1999年中共中央国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》又指出：“调整现有教育体系结构，扩大高中阶段的规模、拓宽人才成长的道路，减缓升学压力，通过多种形式积极发展高等教育，到2010年我国同龄人口的高等教育入学率要从现在的百分之九提高到百分之十五左右。”经过跨世纪的大发展，我国教育事业完成了两大历史性任务，一是全面普及了九年义务教育，二是发展成为世界高等教育的大国。然而，教育投入4％却仍然是本次《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（公开征求意见稿）中2012年要求达到的目标。

回顾十多年来教育发展与投入的实践，可以总结出四个基础性教育投入问题，需要我们正确认识与深刻反思。

一、教育需求与财政供给能力的匹配问题

（一）教育投入4％只是一个标志性的国际比较指标，并不能代表教育实际需求及财政供给能力

国际上一般用公共教育支出占 GDP的比例来衡量和评价政府教育支出水平。早在上世纪80年代，由经济学家厉以宁等组成的课题组探讨了公共教育经费支出的国际水平，得出结论：当 GDP达到大约1000美元时，公共教育支出的国际水平为4.24％。此后，该学术成果成为我国教育公共投入应达到GDP的4％目标的基础。上世纪末以来，由于我们对教育投入4％的期待值过高，缺少对财政实际供给能力不足的预案，结果4％没有按计划实现，教育投入不足成为制约教育发展的瓶颈。其实，教育投入4％只是一个标志性的国际比较指标，在我国教育与经济均快速发展，且教育与经济发展不同步的情况下，4％既不能反映教育的实际需求，也不代表财政教育投入的实际供给能力。

（二）我国教育发展超越了经济发展的速度

从1998年开始，我国教育（尤其是高等教育）进入大发展时期。1998年全国普及九年义务教育的人口覆盖率达到73％，“普九”验收的县（市、区）总数达到2242个，在校研究生198885人，普通高校本专科在校生340.87万人。2002全国高等教育毛入学率已到达15％，进入大众化阶段。2005年全国普通高校招生人数是1998年的4.7倍，毛入学率超过21％，在校生是1998年的3.6倍，我国高等教育的规模已跃居世界第一。2008年全国各类高等教育总规模达到 2907万人，高等教育毛入学率达到23.2％，2009年高等教育毛入学率已达24％。以2008年为例，普通高校本专科在校生为2021.02万人，是1998年的5.92倍，在校研究生128.3万人，是1998年的6.45倍。而2008年的国内生产总值为300670亿元，是1998年79553亿元的3.78倍。事实证明，我国教育的发展已经超越了经济发展速度。

教育优先发展是我国的基本国策，教育部《面向二十一世纪教育振兴计划》明确指出：“高等院校要跟踪国际学术发展前沿，成为知识创新和高层次创造人才培养的基地。”随着我国教育的大发展，教育对财政投入水平要求越来越高。

（三）财政教育投入的供给能力不足

我国财政教育投资的实际供应能力低于我们要求的财政教育投资应达到的国际平均水平。2010年2月28日，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，财政部副部长丁学东说道：“从 2004年到2008年，我国公共财政教育支出从4000多亿元增加到9700多亿元。教育支出占总支出的比重从14.9％提高到16.3％，这一比重已经高于世界大多数国家。目前，教育支出在我国财政支出当中，按比重算，它是第一大项。”“我们对实现4％的目标信心很大，同时感到压力不小。从2004年到2008年，我国财政性教育经费年平均增长23.7％，占 GDP的比重从2.79％提高到3.48％，年平均提高0.17个百分点。这一比重逐年有所提高，有助于我们增强实现4％目标的信心。但另一方面，我们也要看到实现这一目标难度不小，因为财政性教育经费占GDP的比重取决于财政性教育经费占财政支出的比重，这就是反映一个政府对教育投入的努力程度，同时它也取决于财政收入占 GDP的比重。我国2009年财政收入占 GDP的比重是20.4％，低于各国平均水平10百分点，这也制约了我国财政性教育经费占GDP比重的进一步提高。”

实际上，高校扩招以来，全国高等教育财政投入在绝对数上虽然有所增加，但国家财政性经费占高校经费总量的比例却逐年下降，生均预算内事业费支出与公用经费支出也逐步下降。从2000年到2008年财政预算内教育经费一直在3％左右徘徊，最低年度2006年是2.81％，最高年度2008年是3.48％。这些都说明，目前我国财政教育投入的供给能力是不足的。

（四）我国各地财政教育投入水平差异大

除中央直属院校外，我国财政教育投入主要由地方财政负担。我国是一个大国，各地经济发展水平差异决定了各地对教育投入水平的差异。例如， 2008年国家财政性教育经费占 GDP 3.24％，全国高等教育预算内生均公用经费3235.89元，北京市为15418.40元，湖北省则为1031.00元，北京市约为湖北省的15倍。《2008年全国教育经费执行情况统计公告》显示，“2008年政府教育投入总量继续增加，国家财政性教育经费占GDP的比例以及预算内教育经费占财政性支出比例均比上年有所增加，然而从全国情况看，有15个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降”。

在全国各地教育财政投入水平差异较大的情况下，即使全国财政教育投资水平高于4％，经济落后地区的财政教育投入仍然会严重不足。因此，不能笼统地用全国的财政教育投入比例来衡量教育投入，财政教育投入应重点保障经济发展落后地区的教育发展需求。

（五）财政供给能力与教育发展需求的矛盾与统一

资源是有限的，需求是无限的，2012年我国实现教育投入4％的目标还有很大难度，教育需求与财政供给能力突出的矛盾将会在今后相当长的时期内存在，我们必须正视财政教育投入供给能力不足的现实。

巧妇难为无米之炊，在中央、地方财政供给能力有限的情况下，应积极通过其他途径来弥补财政教育投入的不足。鉴于目前学费标准不宜调高，应主要考虑通过政府债务的方式将财政教育远期支付能力前移为现实的支付能力；通过调整税收政策鼓励社会对教育捐赠等方式来拓宽教育投入的途径，积极筹措教育经费，减缓财政压力，支撑教育发展。

二、教育投入落实的责任问题

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（征求意见稿）规定了国务院与地方各级政府对义务教育投入要共同分担，明确了由省、自治区、直辖市人民政府统筹落实的责任。但对非义务教育投入落实的责任问题却仍没有明确。

教育投入落实的责任问题不明确是长期困扰教育投入的制度性障碍。虽然非义务教育实行以政府投入为主、多渠道筹措教育经费的投入体制，但还应明确对教育投入落实问题的责任，我国高等教育投入的实践证明了明确落实教育投入责任问题的重要性。

政府是公办高等教育的举办者，是投入主体，公办高等院校的收入来源主要依靠财政拨款及学费收入。而现在国家财政性经费占高校经费总量的比例逐年下降，生均预算内事业费支出与公用经费支出也逐步下降；国家严格控制学费标准，高等院校无法继续通过增加学费收入筹措资金；企业对教育的捐助不能在税前扣除的政策限制，使高等院校能得到的社会捐助微乎其微。在这种情况下，政府本应统筹解决高等院校政策性扩张带来的资金困难，但在2008年以前很少有公开资料显示中央或地方政府对解决高等院校资金需求问题的努力。在无可奈何的情况下，高等院校主动出击、想方设法克服政策与制度的障碍，依靠自己的努力艰难地筹集到了5000多亿元的银行贷款，使高等教育能够负重前行。高等院校成了债务的主体，投资主体错位，政府却静待其变，当社会各界对高校债务的质疑声四起时，各级政府始终保持低调。

教育的总体需求是多少?学校能够筹集到多少学费及社会捐赠?财政对教育的供给能力有多大?教育投入需求还有多大缺口?通过什么手段来弥补教育投入缺口?教育、计划、财政、税务如何有效地协调一致?对于这些教育需求与财政供供给能力必须衔接的重要问题缺少应有的答案，这是政府管理职责的缺位，需要认真反思。

如果不明确政府对高等教育投入的统筹责任，地方政府就会因等待中央财政的支持或因热衷于功利性的投资而对高等教育投资消极作为。因此，不仅要明确政府教育投入落实的责任，而且要把它作为对地方绩效考核的主要标准，只有这样，才能迫使地方政府加大教育投入力度，多途径筹措教育经费，将教育投入落实到实处。

三、教育债务的化解问题

（一）教育债务实际上是政府公共教育投资债务职责不到位造成的

假设2000年就已实现了1993年中共中央国务院《教育发展纲要》的教育投入4％的目标，并且在2000年以后的年度财政教育投入保持4％的比例不变（暂不考虑物价因素、高等教育成倍增长等因素），那么通过简单计算可知，2000年至2008年，因教育投入不足4％而导致财政教育累计少投入13000多亿元。这一数字是5000多亿元高等教育债务的2倍以上。另外假设高等教育债务的年平均余额为2500亿元，年融资成本为6％，按单利计算，那么2000年至2008年仅融资利息就足以造成1350万元的高等教育债务问题。

（二）高等教育债务化解的原则与方法

解决高等教育债务是解决教育债务的关键。由于高等教育债务额度大，如果仅依靠逐年增加投入的办法，可能会造成债务性投入拨款与本来就应该增长的正常拨款相互挤占，使高校债务问题久而不决。因此不宜比照“普九”义务教育办法解决高等教育债务。

化解高等教育债务应采用宜早不宜迟、区别对待、责任分担、分级投入、粗细适度、公平合理的原则。

由于大部分高校的年融资成本平均超过6％，假设保持目前5000亿元（实际上还要大）债务额度存量及利率水平，那么在大约15年的时间内，债务利息将相当于目前的债务存量。因此，及早化解教育债务，有利于学校卸下债务负担，节约教育资源，将有限的教育经费用于最需要的办学质量上。鉴于义务教育债务已基本化解，因此可以考虑自2011年起用5年左右的时间化解高等教育的债务问题。从2008年开始，一些经济发达地区的地方政府已开始启动对地方高校的债务化解工作。

应该肯定的是，高等教育负债对实现我国高等教育的跨越式、超常规发展具有支撑作用，对奠定国家繁荣昌盛的深厚人才根基，为促进中华民族伟大复兴作出了重大贡献。但如果政府全部为教育债务买单，既可能掩盖一些实际存在的问题，又会造成对部分贷款少的学校的不公平。因此可采用政府直接买单与间接专项补贴的方式，解决高校债务问题。

1.政府对各高等院校债务额度的50％～60％直接买单。从理论上讲，政府在承担高校债务之前必须对高校债务进行审计，由于高校债务时间跨度长，情况复杂，极容易陷入繁琐的审计程序及纠缠不清的各种问题中。如果政府只对债务额度的50％～60％直接买单，不仅超不过高校用于基础设施建设的投入，而且简单易行，既体现了政府的责任，又使贷款的学校有所担当。

2.政府对各高校（无论有没有债务）进行连续几年的教育发展专项补贴，以部分弥补以往的教育投入不足。专项教育发展补贴既可以用于偿还债务，又可以用于学校的内涵式发展，对所有的学校来讲是公平的。

考虑到各地经济发展水平与财政承受能力的差异，可作以下考虑：部属院校的教育债务由中央财政承担；经济发达地区的教育债务由当地政政府负责统筹解决；中西部地区的教育债务，可采取地方政府负责统筹、中央和地方分级投入的方式。省属高校的债务可由中央与省级财政各承担一半。市（地）属院校的债务可按照中央、省、市（地）各承担三分之一的原则，由地方政府统筹解决。

对于一些校区搬迁的高校，可首先考虑用土地置换收入偿还贷款，如果土地置换收入不足以解决贷款问题，再纳入统筹解决的范围。

四、对教育需求的测算问题

1998年《中华人民共和国高等教育法》第七章第六十一条规定：“国务院教育行政部门会同国务院其他有关部门根据在校学生年人均教育成本，规定高等学校年经费开支标准和筹措的基本原则；省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门会同有关部门制定本行政区域内高等学校年经费开支标准和筹措办法，作为举办者和高等学校筹措办学经费的基本依据。”从《高等教育法》颁布到现在，年生均教育成本的测算一直是个教育财政难题。这一时期正是高等教育跨越式发展时期，如果按照各高校的实际教育支出来确定生均教育成本，势必会使其成本过高，而各地方财政每年对高等教育生均预算拨款标准又太低，所以出现了政府按自己的标准给高校拨款，高等院校根据自己的需要向银行融资举债，双方各自为政的局面。政府教育主管部门、财政部门对教育资金总需求模糊不清，至今没有制定出权威性的生均教育成本标准，这有悖于科学发展观的要求。

年生均教育成本是筹措办学经费的基本依据，本次《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出：“各地根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，制定并逐步提高区域内各级学校生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准。”制定学校生均经费基本标准，首先要解决对教育资金需求测算的技术问题，建立通用的教育资金测算模型。我国已进入高等教育大众化、普及九年制义务教育及职业教育大发展的新时期，对公共教育中长期投入水平的制定应建立在对高等教育、义务教育、职业教育等各自需求的详细的实际测算的基础之上，而国内的理论研究恰在教育资金需求测算方面存在缺失。教育学会等部门虽然曾组织了不同形式的对生均教育成本的测算，但由于没有有效地将正常成本与扩招成本进行分离，所以测算出来的成本无法反映正常状态下的实际，难以成为公认的参考标准。

教育资金需求模型的建立要站到历史的高度、用发展的眼光，按照从特殊到一般，再从一般到特殊的研究思路，首先排除个别学校、个别教育特殊发展时期的特殊性对研究的干扰，将各具特点的各学校资金需求抽象成各学校、各发展时期共同面临的普遍性问题，从中找到解决问题的核心，再进一步将特殊问题还原，使得资金测算模型既具有普遍的代表意义，又能兼顾到各学校的特殊情况。例如，对高等院校教学用房基本资金需求的测算，应首先撇开学校实际建筑面积、历史建造成本，将教育部本科教学评估对生均教室面积的合格要求假定为目前的实有生均教室占有面积，将当年本地区新建教室的每平方米平均造价（参考招标价）假定为每平方米实际建造成本，然后以房屋年维护费率、年更新费率、年资金成本率、年正常增加率之和乘以每平方米建造成本即得出当年教室建造资金生均需求数量。年教室生均资金需求数量乘以学生数量即为当年教室建造资金需求量。

生均教育成本的制定是一个复杂的系统工程，各省级教育主管部门要成立专门的研究所，组织不同类别学校的第一线的财务、管理、教学、科研人员参加。标准的制定要有一定的弹性，要留有发展空间，还需要在实践中不断修订。

总之，要明确各级政府对教育投入落实的责任，科学地测算教育投入需求，计划、财政、税务等部门要协调一致，加大财政教育投入力度，将财政供给能力以外的教育投入缺口纳入政府统筹范围，尽快化解高校债务问题，支持教育强国的战略。

[责任编辑 迪 尔]

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1000-2359（2010）05-202452-04

葛传勇（1964-），男，河南师范大学财务处高级会计师，主要从事高等院校政府采购、资产管理、基建财务、贷款融资等实务与研究工作；徐燕鹏（1958-），女，高级会计师，河南师范大学财务处处长，主要从事高等教育财务管理及研究；陈鸣（1958-），女，高级会计师，河南省教育厅财务处处长，主要从事教育经济研究。

2009年河南省政府决策研究招标课题“深化政府教育投融资体制改革研究”（B248）；2009年河南省教育厅重大委托研究项目“高等教育风险的成因、性质与对策”（0092WT2001）

2010－04－21