试论英国财政部和外交部在远东政策上的分歧及影响

陈淑荣

（石家庄学院历史文化系，河北石家庄050035）

试论英国财政部和外交部在远东政策上的分歧及影响

陈淑荣

（石家庄学院历史文化系，河北石家庄050035）

1933年到1936年间，远东局势由于日本对中国的扩大侵略而发生了深刻的变化，远东地区的国际关系也随之变得更加错综复杂，尤其是英国与日本之间的矛盾日益突出，双方之间的关系逐渐走向紧张。但是在英国国力已经衰落的背景下，在德国也向英国发起挑战的威胁下，如何处理好英日之间的关系以及英中关系，如何处理好更加尖锐的日中关系，并最终达到维护英国在远东的政治地位和经济利益的目的，英国外交部和财政部在决策制定上产生了诸多矛盾和严重分歧，而这种矛盾和分歧深刻影响了英国政府的对外政策，造成了这一时期的英国远东政策带有突出的犹豫不决和摇摆不定的特点，它们直接导致了李滋罗斯代表团在远东活动的失败，并更加刺激了日本政府的疯狂侵略，还使远东地区的局势进一步恶化。

英国；财政部；外交部；远东形势；政策分歧

20世纪30年代，随着日本侵略中国而导致的远东局势的变化，英国外交政策面临着新的考验，也决定了英国财政部必定会更多涉足外交政策的制定，这样英国外交部与财政部之间关于远东政策的分歧就难以避免了。

一、远东形势的变化与外交部、财政部对策

（一）外交部对远东形势的认识

1932年3月日本扶植的伪满洲国成立，随后日本将侵略矛头指向中国内地。1933年5月胁迫中国政府签订了《塘沽协定》，整个华北门户洞开，为日军进一步侵略提供了方便，这严重威胁到了英国在华利益。

英国外交部必须重估严峻的远东形势，并对当时的中日、英日和中英关系进行梳理。其中，摆在面前的急迫问题是如何处理棘手的英日关系。英日关系早在1922年就随着英日同盟的瓦解而恶化了。九一八事变后，英国政府在国联谴责日本对中国的侵略，使英日关系进一步恶化。“一二·八”事变后日本的南下又严重威胁到了英国的利益。

外交部多数官员认为英国在华利益的保障有赖于一个繁荣、和平和独立的中国，日本侵华不仅是对中国独立和领土完整的侵略，也是对《九国公约》的践踏，更是对英国利益的威胁。但在一战和经济危机的双重打击下，英国国力日衰，根本无力与日本开战，所以外交部希望通过某些安排转移来自日本的威胁和损害。

（二）财政部对远东形势的认识

财政部长尼维尔·张伯伦看到了财政部在远东政策制定上的重要作用。

在财政部心中，中国很重要。因为英国在华主要是商业利益，财政部不断表示有必要保护好自身在中国的商业利益，不断提醒可以通过商业委员会和在华经商人士发展商业联系。因此，财政部最关心的是保护和扩大英国在华商业利益。

日本在财政部的心中也占有重要地位。特别是随着1932年英国放弃“十年无大战”计划后，国内外形势却日益恶化，在东西两个方向上同时出现了敌人，日本在东方、德意在西方向英国发起了挑战，而这是羸弱的英国不能承受的。

张伯伦虽然认为财政部的责任是保卫英国的商业经济利益，但正如他在1933年4月6日国防委员会会议上所说，“虽然财政部感受到的金融形势可能比来自日本侵略方面的压力更多一些，但我印象更深刻的是需要减少侵略”[1]。可以看出：如果双重威胁不能避免，如果来自德国的威胁比来自日本的威胁更严重，财政部是会对日妥协的。他还多次重申这样的观点。如在1933年10月26日的内阁会议上，他表达了对自英日同盟解散以来两国关系被削弱的遗憾。“我们最终没有因为解散同盟而得到什么补偿，我们在远东的地位处于更大威胁之中”[1]。他还请外交部考虑做些什么来改善英日关系。11月9日，张伯伦又指出，应该把保卫远东利益放在首要位置，认为结束英日同盟是一个错误。张伯伦在一封信中还表达了对外交部的抱怨，说它在远东问题上不可能做出决定，也不可能采取什么行动[1]。

（三）双方认识上的差异

实际上，张伯伦的批评和指责是不公正的。英日关系没有被外交部放于最末位置。外交部认为达成英日之间某种妥协的可能一直存在，一些官员对此还持较乐观态度。如远东事务局一官员说，目前是不应错过的与日本改善关系的黄金时机。英驻日大使说希望英日关系得到改善，并一直担心美国反对英日之间关系的改善。

张伯伦和外交大臣西蒙对英日关系的认识也有相近处。如张伯伦1934年3月14日提议与日本签订一个互不侵犯条约，这样英国才能集中关注自己家门口的严重局势[2]187-188。西蒙认为，英国不应该由于九一八事变反对日本，英国在“满洲”的利益相对不太重要。他说与日本签订互不侵犯条约对英国有利，还说英国从来没有想过进攻日本。英国的愿望是日本也不应该进攻英国。西蒙表示应对张伯伦提议高度关注[2]187-188。

1934年7月3日，日本外交大臣宣布日本根本无侵略计划，准备与英美签订互不侵犯条约。英国财政部对此赞赏有加，他们急切想改善英日关系。张伯伦说英国正面临着一个极好的机会，还说他特别不想失去这个机会[1]。随后他向外交部建议由两部门协调政策。

但与财政部的乐观不同，外交部除了西蒙之外的许多官员都不赞成缔结英日互不侵犯条约这种走得过远的主张。他们认为，英国如果想保持在远东的地位、利益，就必须与中国友好，中国的重要性不是靠金钱来衡量的，而是以英国国家荣誉和权威等这样不可估量的东西体现的。英国如果要保持在远东的地位，就必须与中国友好，这也是英国未来整个远东政策的关键。他们主张继续保持与中国的友好，以避免来自日本的危险，并建议寻找一种国际合作的办法使日本不能独霸外国对中国的技术援助并成为唯一的获利者[3]，即英国在远东的政策还要与美国等国家协调一致。

所以，尽管10月16日双方制定了《关于英日关系前途》联合备忘录，虽然双方都承认英日关系改善对英国有巨大好处，但两部门对远东局势认识上的分歧仍然存在。

二、援华问题上外交部和财政部的政策分歧

（一）中国经济形势的恶化和向英国求助

1934年夏，中国经济金融形势急剧恶化，起因是日本的侵略。首先是从1931年到1934年，中国外贸收入从3.6亿元减少到2.5亿元，中国关税收入也减少了1/3[4]。其次是美国的白银收购政策，使中国的白银储备严重下降，也加剧了中国经济形势的恶化。

面对糟糕的经济形势，中国政府自觉无力挽救。考虑到英国在华有重大经济利益，日本的侵略也是对其利益的威胁，所以中国政府寄希望于英国，从1934年下半年起多次提出要求希望英国能伸手援助。10月，中国政府通过海关总税务司英国人梅乐和向英国政府转告，中国希望借款1亿英镑，但是遭到英方拒绝。12月，宋子文又向英国汇丰银行经理亨奇曼提出由英国银行贷款2000万英镑，用于偿还中国内外债，以保持汇率和币值的稳定。亨奇曼和汇丰银行总裁都认为英方应认真考虑宋子文的提议。怡和洋行、英格兰银行也建议英国政府抓住目前中国急需援助的机会，支持中国币制改革，与蒋介石、孔祥熙等中国实力派人士保持密切接触和合作……否则英国将会被日本逐出中国[5]94。

（二）英国政府内部关于援华问题的分歧

中国的经济形势确实令英国十分担忧，英方不能坐视。12月12日，张伯伦建议成立中国白银委员会，专门对解决中国白银问题提出建议。1935年1月，中国白银委员会对宋子文提出的2000万英镑贷款要求，曾召开四次会议予以讨论。

2月，英国政府又建议召开相关国家参加的国际金融会议讨论援华问题，为此向日美提议联合召开国际金融会议，但遭到日美的反对。3月，英国财政部再次向日美提出派联合专家团赴华，调查中国经济形势，但仍然遭到两国拒绝。两次被拒，在英国政府内部产生了深刻影响，特别是财政部和外交部围绕着援华问题、围绕着英国能否得到日美的谅解与合作，出现了严重分歧。

财政部深知中国经济形势与英国利益密切相联，也直接关系到英国国内就业问题。如果英国消极应对，坐视中国经济进一步恶化乃至崩溃，那么英国的商业经济利益也可能不保。因此，财政部主张应继续与日美法等国家联系，共同协商援助中国事宜。而外交部担心日本会继续反对并使英日关系恶化，“日本肯定会占领香港、上海英租界等，英国公民将会被日本从中国驱逐出去，我们在中国的投资利益将会不复存在，那时的我们是没有什么力量来反击日本的”[6]。因此，外交部主张在没有弄清日本的真实意图前，不能贸然援华。

虽然最终目的都是为了维护英国在华地位和利益，但双方意见相左，并各有自己的充足理由。为慎重起见，英国政府决定派遣弗里德利克·李滋罗斯爵士到中日两国进行经济形势调查，主要是帮助中国实行币值改革，稳定币值和经济。6月6日，英外交部将这一决定通知了中方。

（三）李滋罗斯方案

这个决定表明英国政府对中国和远东局势的高度关注。李滋罗斯是财政金融问题专家，曾担任过英国财政部顾问和国联经济委员会副主席，长期任职于英国国内和国际经济金融界，有丰富的处理财政金融和经济问题的经验。他在接受派遣后，与国内各界进行了充分接触和商议，准备在与日本达成谅解基础上，由英日等国向中国联合贷款，支持中国币值改革，以稳定中国币值和经济，同时达到控制中国财政金融的目的。而中国政府获得联合贷款的前提是承认“满洲国”独立。换言之，这笔援助贷款是对中国失去东北地区领土的补偿。李滋罗斯等认为这样可以使几年来一直悬而未决的“满洲国”问题得到解决，可以使紧张的日中关系得到缓和，也有利于英日关系的趋暖，并可以把日本在中国的势力限制在长江以北，以保护英国在中国南方地区的利益[2]106。

李滋罗斯将提议汇报给财政部。财政部官员尤其是张伯伦一向认为英国在远东的任务不单是与日本签订一个互不侵犯条约，而是为了英国在那里的利益，找到一种非暴力方式，既能压制日本的野心，又能保护英国的利益，必要的话，可以让中国做出一些牺牲。现在他们看到李滋罗斯方案就可以如其所愿：可以缓和远东局势，可以改善英日关系，使日本重返国联等；而远东问题解决后，就可以使英国集中力量处理与德国的关系[2]108。

7月16日，张伯伦拿着提议来到外交部，新任外交大臣贺尔主张在远东问题上采取务实态度。因此，他赞同“满洲国”方式，“我们应接受日本对中国北方的占领这一事实，我们要在南方加强我们的地位和影响”[1]。但是以常务次官范西塔特为首的外交部官员反对，他们认为中日两国都不会接受解决“满洲”问题的贷款方案[5]570。中国政府必然会反对任何英日之间的妥协，英日互不侵犯条约不会被他们接受，更别说丧失“满洲国”的方案了，胆敢在协议书上签字的官员应该是没有的[1]。他们还担心即使英国这样牺牲中国利益，也可能会引起日本不满，可能会使英日之间关系更加紧张。

外交部和财政部不同的观点，在李滋罗斯代表团访华期间仍然存在。

三、李滋罗斯代表团访华期间外交部和财政部的分歧

（一）李滋罗斯方案的失败

1935年9月初李滋罗斯到达日本后与对方多次会谈，汇报了他的解决日中关系问题的两个方案。一是关于帮助中国进行币值改革，挽救中国经济的方案，主要措施有：利用外国资金建立外汇储备；使中国脱离银本位制度，发行与英镑相联的纸币；振兴中国中央银行；中国中央银行聘请英人为顾问等。二是“满洲式”援助方案，由“满洲国”支付中国政府约1000万英镑以还中国所欠债务，日本尊重“满洲国”以外中国领土完整。

出乎李滋罗斯等人的预料，如此温和的方案竟被日本拒绝。首先日本不同意由英人担任中国中央银行顾问，其次日本明确表示它不会为中国提供贷款承诺，更不会联合对华贷款。会谈中，日方一如既往强调“满洲国”问题纯粹是中日之间的问题，应该在中日之间直接交涉，其他国家不好介入[2]113。

李滋罗斯方案遭到日本拒绝，说明英国政府对日本政治军事情势观察失当，判断错误。其实早在1934年4月，日本外务省就发表《天羽声明》，声称：日本决心完成东亚和平和秩序使命，如果中国采取依靠他国反对日本的政策将遭到日本的反对，如果他国对中国进行经济或技术上的援助，必将遭到日本的反对。显然，《天羽声明》实为亚洲版《门罗宣言》，是日本独占中国意图的体现。《天羽声明》后，日本开始了对中国华北地区肆意的经济侵略和政治渗透。因此，在日本国内弥漫着全面侵华的叫嚣中，任何援助中国、增强中国实力、妨碍日本侵华的主张必将遭到日本的反对。

李滋罗斯方案也遭到了中方的严厉拒绝。9月21日代表团抵达中国后与汪精卫、孔祥熙、宋子文等政府官员进行了会谈。

当时，中日矛盾进一步激化，中国政府的对日政策从妥协开始走向抵抗，因此就连亲日的汪精卫都拒绝李滋罗斯方案[2]603，孔祥熙和宋子文等更认为承认伪满洲国是历史的倒退，是从国联处理中国东北领土问题主张上的倒退，这是中国政府不能接受的。因为这会使中国国际地位及声誉受损，甚至会在国内引发革命并导致政府垮台[2]613。

“满洲国”方案在中国的失败结局，最根本原因是它严重损害中国领土完整和主权独立，中国政府和人民是绝不会接受的。对于这些，英驻华公使贾德干比李滋罗斯等人认识得更清楚和深刻。贾德干认为“满洲国”方案是在根本不了解中国情况下制定的，一旦实施必定会严重损害英中之间的关系，也会损害英国与其他关心远东局势国家之间的关系。

正如贾德干担忧的，该方案引起了中国舆论的关注和中国政府的疑虑，也引起了法国、苏联等国家的警惕。特别是中国政府担心英日已秘密结成同盟，恐惧英进一步牺牲中国利益。

出于担心和恐惧，10月5日驻英使馆代办代表中国政府提出：李滋罗斯竟然建议中国政府承认“满洲国”，那么英国政府是否已经批准这样的方案?中国代办还正告英方，蒋介石和其他政府官员是根本不可能承认“满洲国”的，因为中国的社会舆论不容忍，即使现在被迫承认，也必会被未来新政府所否决[2]613。因此，中方明确表达了不会承认“满洲国”，不会以东北地区领土来换取外国贷款援助的立场。

其实，英国外交部始终反对财政部提出的“满洲国”方案。他们认为这可能会使远东局势更加严峻，更加难以掌控和收拾。他们觉得在此时刻，外交部必须要明确表态，特别是要让中国放心。所以，10月3日贺尔致电贾德干并要他转告李滋罗斯：“考虑到目前的欧洲局势和可能的后果，我们应避免公开迫使中国承认满洲国。重要的是，李滋罗斯……应该记住这一重要原则。”[2]606

李滋罗斯此后专注处理中国的财政金融问题，并与宋子文、孔祥熙等进行多次会谈。10月12日和24日，两次致电催促政府迅速做出单独对华贷款的决定。但英外交部认为单独对华贷款定会激化英日矛盾，导致英日直接对峙，同时也担心美国反对。而这时，财政部态度也发生了变化，不赞成单独对华贷款，主张应尽可能争取日方合作。因此，李滋罗斯之前与中方达成的协议彻底丧失了实施的可能。

无奈，中国决定单独进行币制改革。11月1日，宋子文将这一决定告诉李滋罗斯，并希望英国政府予以配合。同日，李滋罗斯急电英国政府，并紧急会见驻华金融界和实业界代表，希望他们配合中国的币制改革。

（二）李滋罗斯方案失败原因

中国单独进行币制改革宣布了李滋罗斯方案的失败。李滋罗斯方案失败的原因错综复杂，但英财政部和外交部对远东局势审视上的失当和对华政策上存在的重大分歧是主要原因。双方的失误不尽相同：外交部虽然较清楚地看到了中日之间和英日之间存在着不可调和的矛盾，但却回避矛盾，消极作为；财政部希望遏制日本无限扩张，但却始终幻想通过牺牲中国与日本达成妥协。

外交部和财政部的失误和决策上的分歧，导致李滋罗斯方案一开始就遭到日本的反对和中国的拒绝。尽管后来，李滋罗斯根据局势变化调整了方案，如从顾忌日本的态度到决定撇开日本，从主张联合对华贷款到主张英单独对华贷款等。可是，英财政部和外交部之间的矛盾以及它们各自对远东局势的判断，决定了调整后的方案必然会遭到外交部反对，也必定会遭到财政部的否定。正像后来外交部官员普拉特在总结李滋罗斯事件时说：财政部认为他们比我们能更好地执行远东政策。财政部认为他们是正确的，是在实行一种改正我们错误的方法，他们认为我们的错误会带来灾难性后果。那种英国在中国竟然有两个大使的做法，是致命的。……我们已极力满足财政部的观点以避免部门冲突，但是现在已经到了我们该公开地说远东的政治行动是英国大使的工作，而不是李滋罗斯工作的时候了[2]567。

虽然方案失败了，但是李滋罗斯在中国期间耳闻目睹日本对华北地区的渗透和扩张，因此他仍关注中国局势发展，关注华北事态发展。11月到12月，他考察京津，与宋子文等进行会谈，并对日本策动的华北自治发表看法，认为“华北地区的地方领袖们不喜欢南京政府，但他们可能更不喜欢也更害怕日本人。……中国人肯定会反对分裂”[5]692。他建议英国政府迅速采取措施，“英美烟草公司正处于大力发展之际，但是因为害怕自治政权，已经决定不向中国内地作进一步发展了。……开滦矿务局也认为，自治政权会干扰他们的特许权并课征新税。……英国政府完全有理由采取一切可能的措施阻止华北各省的分裂，分裂显然会严重损害英国的重要商业利益”[2]126-127。

对李滋罗斯的担忧，贺尔只是简单地表示“关心”和“焦虑”，并没有表示采取反击措施[5]122。实际上外交部不满李滋罗斯的言论，抱怨他越权擅自发表政治事务方面言论，干涉一些非财政的重大问题，与其身份很不适合。贾德干抱怨：“为什么政府授权于我，但随后又派来某人砍我脚后跟呢?”[1]外交部副次官威斯利反问“难道有两个驻华大使?”[2]689

1936年6月23日李滋罗斯黯然离去，其远东之行到此结束。

综观1933-1936年间，无论是对日还是对华政策的制定和实施等很多方面，外交部和财政部都存在着分歧矛盾。它们分属国家不同的管理部门，出于部门利益的考虑，对外交政策的制定和实施产生了深刻的影响。这两个重要权力部门的分歧和矛盾，使得英国远东政策摇摆不定、犹豫不决，更严重的是，使日本看清了英国政府的软弱和无力，从而更加紧了在远东的侵略扩张，这为日后远东形势的恶化埋下了祸根，最终也使英国在远东的利益受到日本侵略的沉重打击。

[1]Gill Bennett.British Policy in the Far East1933-1936[J].Modern Asian Studies，1992（3）.

[2]Rohan Burler，M.A.and J.P.T.Bury，M.A.Documents on British Foreign Policy 1919-1939 Second Series：Volume.20 [M].London：Her Majesty’s Stationery Office，1984.

[3]徐蓝.英国与中日战争[M].北京：北京师范学院出版社，1991：60.

[4]Irving S.Friedman.British Relations with China：1931-1939[M].New York：International Secretariat Institute of Pacific Relations，1940：52.

[5]Stephen Lyon Endicott.Diplomacy and Enterprise，British China Policy 1933-1937[M].London：The University of British Columbia，1975.

[6]Kenneth Bourne D.Cameron Watt and Michael Partridge.British Documents on Foreign Affairs：Reports and Papers From the Foreign Office Confidential Print.PartⅡ，Series E，Asia：Volume 42[M].New York：University Publications of Ameri- ca，1997：272-276.

Differences on Far Eastern Policy of British Treasury and Foreign Office and Their’s Influence

CHEN Shu-rong
（Shijiazhuang University，Shijiazhuang 050035，China）

From 1933 to 1936，as the expansion of the Japan’s invasion against China，the Far Eastern situations changed profoundly，international relations were becoming more complex，particularly the conflict between Britain and Japan had become increasingly prominent and gradually had a kind of tense relationship.However，because of the decline of British’s national power，Germany also challenged to the U K in the west，how to deal with the relationship between Britain and Japan and Sino-British relations，how to handle the more acute the Anglo-Japanese relations as well as ultimately to maintain the political status of the British and protect the British’s economic interests，the British Treasury and Foreign Office generated a lot of contradictions and serious different opinions in the decision making，which caused British Far Eastern policy had a period of characteristics such as hesitation and swing，which directly led the end of the Leith-Ross Mission，stimulated the crazy in- vasion of the Japan and further deteriorated the situation in the Far East.

British；British Treasury；Foreign Office；Far Eastern situation；different policy

K561.45

A

1000-2359（2010）04-201792-05

陈淑荣（1968-），女，河北石家庄人，石家庄学院历史文化系副教授，历史学博士，主要研究方向为欧美近现代史。

[责任编辑 孙景峰]

2010－05－16