吏员制度与两汉政治

赵光怀

（临沂师范学院传媒学院，临沂山东276005）

吏员制度与两汉政治

赵光怀

（临沂师范学院传媒学院，临沂山东276005）

两汉时期吏与官相通，吏员可通过各种途径升迁为国家正式官员，使汉代官员具有丰富的基层工作经验与较强施政的能力，确保了官员的高素质；吏员在汉代行政信息系统中扮演着重要的角色，是行政信息网络的重要组成部分，是汉代实现社会控制的重要保障。汉代吏员由各级行政长官自行辟除，分曹治事，使各级政府组成一个较为严密的行政运作系统，对汉代地方政治产生了重要影响。

吏员；汉；政治

吏员指由各级行政长官自行聘用的行政人员，汉代一般称掾属、掾史、掾吏等，隋唐以后则通称胥吏。吏员是汉代官僚机构的基本组成人员，在秦汉政治、行政制度中占有重要的地位。秦汉时期的吏员与隋唐以后的胥吏有很多不同之处，其社会地位与社会影响亦不可同日而语。在秦汉政治舞台上吏员占有举足轻重的地位，对汉帝国的政治产生了重要影响。

一

两汉是我国专制主义官僚体制的确立与初步发展时期，其各项制度都与其后的社会发展阶段表现出不同的特点。就吏员制度而言，两汉时期表现出的最大特点就是吏与官相通，为吏者可通过各种途径升迁，从而成为国家正式官员，甚至成为公卿名臣，此即学界所谓的“吏道”。而汉代以后，“吏道”渐窄，士人由“吏道”升迁的机会愈来愈少，直至隋唐以后，“吏道”逐渐退出历史舞台（元朝是个例外）。秦汉这种吏与官相通的制度，对秦汉政治产生了极其重要的影响。

首先，吏与官相通，对于大多数士人而言，为吏几乎成为为官入仕的必要途径，无论其才华、声誉如何高，必须从基层吏员干起，东汉以后甚至还规定地方举荐、中央铨选的人才，必须有一定期限的吏员资历。这样，就有效地保证了地方上和基层的人才需求，他们不仅能有效地佐助地方官员进行治理，还往往能以身作则，造福一方，教化一方。与后世相比，汉代地方吏员队伍，确实是人才辈出，其中出现的大批循“吏”即充分证明了这一点。后世吏与官隔绝，有才能之人几乎完全被科举之途所吸纳，极少有充胥吏者，导致地方政府中人才匮乏。清人钱大昕看到了这一点，对此已有论述：“汉之三老、啬夫，志行犹著者，可累擢至大官，故贤才恒出其中，郡县掾吏亦然。今虽欲重其选，而若辈本无出身之路，地方官又数凌辱之，其愿充者不过奸猾无耻之徒而已，安能佐县令之治哉。”[1]284在钱大昕看来，后世地方吏员素质之低下及人才之匮乏，关键原因就在于为吏者无升迁之希望。

其次，两汉时期，吏员只要勤于职守，才能出众，就有许多“擢至大官”的机会。因此，无论是物质利益的驱动（在官僚社会中，官位与物质利益往往是成正比的），还是个人价值的追求（在士人心目中，人生价值的实现也常以官位为尺度），都要求士人在吏员职位上认真工作，恪尽职守，这或许就是汉世多良“吏”的内在原因吧。隋唐以后，官、吏之位如自天隔，吏员“无出身之路”，社会地位极低，几乎完全丧失了汉代吏员那样的人生抱负与自尊自爱。属于胥吏流品者，无论如何有才德，仍还是胥吏，个人努力已没有任何意义，他们常极力追逐私利，吏往往与“利”联系在一起，沦为为士人所不齿、为社会所诟病的一个阶层。其地位愈低，意志愈消沉，人生价值愈是扭曲，自甘堕落，形成恶性循环，以致胥吏之害成为社会的一大痼疾。后世的这种胥吏之病主要是由仕进制度造成的，与个人品行并无多大关联，正如钱穆所说：“此乃法病，非人病。”[2]汉代虽然也有胥吏之害，但问题还不是很严重，而且，多与个人品行相关，并不完全是制度性的问题。而后世胥吏之害则主要为制度性的问题，将二者完全比附是不恰当的。

复次，将吏员资历作为任官择人的一个重要标准，使多数官员都具备了处理行政事务的实践经验与基层工作经历，官员们熟知国家政令、行政规程与社会状况，对其仕宦与施政具有十分重要的作用，无疑也是提高官员队伍的素质的一种重要方法。生于经学极盛时代的王充也不得不承认“文吏”以事长的现实，晋时甚至出现了“徒三十年看儒书，不如一诣习主簿”[1]859之谚语，说明时人已认识到了实践经验对行政官员的重要性。

从总体情况看，汉代官员的素质之高在中国历史上是绝无仅有的，这与这种吏与官相通的人事制度是密不可分的。中国历代学者对汉制多极力推崇，其中一个重要的方面就是汉代的选举与人事制度。隋唐以后，科举制成为人才选拔的基本方式。相对汉代选官和人事制度而言，科举制最大的优势在其制度化、客观性与相对的公平性等方面，科举制的出现无疑是历史进步的表现，但科举制与汉代选官制相比也有其局限性的一面，其最大的弊端就是科举出身的官员实践经验不足，不懂行政技术，缺乏处理复杂行政事务的能力。尤其是明清八股取士后，官员因严重脱离社会现实而极其缺乏实际从政能力，以致不得不将行政事务交由幕僚与胥吏处理，造成吏与幕僚共天下的局面。顾炎武对此曾作过精辟的论述，兹录于下：

是汉时县令多取郡吏之尤异者，是以习其事而无不胜之患。今则一以畀之初释褐之书生，其通晓吏事者十不一二，而软弱无能者且居其八九矣。又不择其人之材，而以探筹投钩为选用之法，是以百里之命付之阘葺不材之人，既以害民，而卒至于自害。于是烦剧之区遂为官人之陷阱，而年年更代，其弊益深而不可振矣。然汉时之吏多通儒术，故张敞得而举之，宣帝得而用之。今天下之儒非儒，吏非吏，则吾又不识用之何从也。[1]296-297

二

两汉时期的吏员在汉代行政信息系统中一直扮演着重要的角色，是行政信息网络的重要组成部分。信息在行政运作中占有十分重要的地位，是行政决策的基础，也是上级控制下级、实现社会控制的重要依据。信息系统的畅通与否，在一定程度上决定了政治的兴衰成败。汉代尽管还没有现代信息的概念，然而却有很强的信息观念。刘邦的军队初入咸阳，诸将皆争走金帛财务之府以分之，而独萧何先收秦丞相御史府律令图书藏之。其实，萧何所做的工作就是亡秦信息搜集和保存的工作，为刘邦赢得楚汉战争的胜利及汉初的有效统治提供了宝贵的信息资源，发挥了十分关键性的作用。司马迁在《史记·萧相国世家》中对萧何的这一举动给予很高的评价：“汉王所以具知天下户口多少，强弱之处，民所疾苦者，以何具得秦图书也。”《淮南子·主术训》讲得更明确：“人主深居隐处，帏幕之外，目不能十里之前，耳不能闻百步之外，天下之物，无不通者。其灌输之者，大而斟酌之者，众也。”

汉帝国建立以后，在当时技术手段十分落后的前提下，要实现对社会的有效控制，要达到对天下事“无不通”的状态，制定切合时宜的统治方针、政策，保持信息渠道的畅通十分必要。汉代建立了较为健全的多渠道、多方位的信息系统，其行政信息主要来自各级官员的奏疏以及郡国上计吏、刺史州牧、使者及民间上书者，共同构成信息系统。在这个系统中，各级吏员、基层乡官部吏是整个信息系统的基础和主要信息源，他们直接与社会接触，往往能得到大量的第一手材料，信息更可靠，因此在整个信息系统中占有十分重要的地位。此外，由于汉代政治机构尚简，政府正式官员较少，许多具体的信息搜集、整理和汇报传达工作只能交由吏员来负责。

上计制度是汉代最基本的信息传递方式之一，通过上计吏，全国各地的耕地、户口、垦田、社会治安等状况综合汇集到中央。汉制规定：县道上计于郡国，郡国上计于中央。《续汉书·百官五》本注曰：“（县道）秋冬集课，上计于所属郡国。”胡广注曰：“秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集簿。”凡帝国所能控制的地方，均须上计，计吏的本职工作主要是向朝廷汇报地方治理状况的籍簿表册，但上计吏员亦可将在地方获得的其他信息及时向朝廷传输。上计吏员来自全国各地，因此其信息从地域上讲是全部汉帝国。另外，这些吏员来自地方，身份较低，对社会状况、民间疾苦、地方治绩等，掌握第一手材料。朝廷对上计吏员所带来的信息也比较重视，皇帝常亲自召见计吏，如宣帝尝“召使丞相御史问郡国上计长吏守丞以政令得失”[3]3627。《汉旧仪》载，哀帝元寿二年（公元前1年），“郡国守长史上计事毕，遣公（大司徒）出庭，上亲问百姓疾苦”[4]3561。建武中，光武帝尝召见诸郡计吏，“问其风土及前后守令能否”。

信息系统的完备不仅是中央政府获取基层信息及施政的依据，对地方各级政府与各级行政官员同样具有十分重要的意义。汉代官员为流官，且已实行了较严格的回避制，长吏多非本地人，不熟悉当地风土人情，在信息方面自然有很大的局限性。汉代吏员与行政长官又兼有师友、智囊的关系，所有吏员均是长吏的信息来源。长吏到任后，往往先通过吏员了解当地风土民情等各种社会状况。成帝时，孙宝为京兆尹数月，即敕东部督邮：“今日鹰隼始集，当顺天会取奸恶，以成严霜之诛，掾部渠有其人乎?”[3]3259长吏通过吏员或亲自巡行而掌握有关辖区内的各种信息，是一项必需的工作。吏员是否能向长吏及时准确地提供信息，对长吏，尤其是那些即任时间较短的长吏，具有十分重要的意义。谢承《后汉书》记载，史弼为郡功曹时，“承前太守宋沂秽浊之后，悉条诸生聚敛奸吏百余人，皆白太守，扫迹还县”[4]2108。史弼所提供的这些信息对新太守与当地行政无疑具有关键性的意义。

各级吏员除其本职工作外，往往还是长吏耳目，向长吏提供各种信息。魏相为丞相时，“敕掾史案事郡国及休告从家还至府，辄白四方异闻，或有逆贼风雨灾变，郡不上，（魏）相则奏言之”[3]3141。可见，魏相是十分注意利用吏员收集四方信息的。陈宠为司徒掾时，“勤心物务，数为（司徒鲍）昱陈当世便宜”[4]1548。所谓“勤心物务”者，显然包括信息的收集、汇报。地方官员也很注意利用吏员收集信息。严延年为太守时，厚遇掾属如骨肉，因此“治下无隐情”，即信息渠道完全畅通，严延年遂以能称[3]3669。

吏员以外，以三老为首的乡官部吏也是地方政府信息系统的重要组成部分。乡官部吏处于整个官僚队伍的最下层，生活于民众之中，对社会的了解和信息的掌握是最直接的，可以看做整个信息系统的末梢。乡官之下，又有里正、什长、伍长。《续汉书·百官五》曰：“乡置有秩、三老、游徼，郡所署，秩百石，掌一乡。其乡小者，县置啬夫一人。皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。三老掌教化……游徼掌徼循，禁司奸盗。”[4]3624所谓“知民善恶，为役先后，知人贫富，为赋多少”等，其实都是关于乡里社会的信息收集、整理工作。可见，汉代乡官虽有分工，但都负有信息收集的职能。封建国家对地方进行控制、治理的基本依据，都是来自地方各级行政组织逐级汇报的信息资料。

为了保持信息渠道的畅通与信息系统的正常运行，汉代对蔽匿信息、歪曲信息的行为有严厉的处罚措施。宣帝在黄龙元年（公元前49年）的诏书中，针对地方上计簿不实的情况，诏令“御史察计簿，疑非实者，按之，使真伪勿相乱”[3]273。景帝时，晁错为御史大夫，认为袁盎受吴金钱，为其蔽匿，言其不反，欲治袁盎[3]2273。显然，蔽匿信息是有罪的。安帝时，陈忠曾上奏：“自今强盗为上官若它郡所乱觉，一发，部吏皆正法，尉贬秩一等，令长三月奉（俸）赎罪。”[4]1559这显然也是针对各级官吏隐匿盗贼、信息的欺谩行为而议定的处罚措施。

三

吏员在秦汉地方政治、行政制度中占有重要的地位，对地方政治产生了极为重要的影响，与汉代地方政治之关系至为重要。

首先，汉代各级地方政府中，吏员分曹治事，职责分明，各司其责，组成一个较为严密的行政运作系统。同时，因为吏员有明确的分工和职责，长吏便可以因材授职，有利于提高地方政府的行政效率。关于汉代地方政府中吏员分曹情况，前人已有较为详细的论述，本文不再重复。这种分工精细明确的诸曹是汉代地方政府的主要职能部门，在地方政治中发挥着重要的作用。严耕望在评价汉代地方政治时说：

而郡府县廷之内部组织则极为严密。内置诸曹，分职极细；外置诸尉，星罗弈布。而重刑罚，每置狱丞；重教育，则有学官；至于农林畜牧工矿诸务，各置专署，为之董理。又纲以道路，节以亭侯，务交通以便军政，因亭吏（应为乡亭之吏）而治里落。秦汉时代，中国始归一统，其组织之严密已臻此境，居今思惜不得不深服先民之精思密划。[5]4

严耕望对秦汉地方行政组织给予极高的评价，在其诸理由中，也率推地方政府分曹治事之制。严耕望的观点难免有夸大失实之嫌，这也是中国历代史家在研究秦汉史时常陷入的一个误区，不过，就秦汉时期的地方组织而言，其精密程度与合理化程度确实达到了当时条件下所能达到的最高水平，在现实中也显示出其不凡的社会功效。当然，其乡官部吏也是整个地方组织系统中不可分割的一部分，是地方政府在基层的延伸，共同构成一个较为严密的行政网络与社会控制系统。

其次，汉代吏员制度有利于发挥地方政府的积极性和能动性。郡是汉代最重要的一级地方政府，郡守全面负责一郡之行政、司法、军事等各项事务，郡丞虽为朝廷命官，而实际并没有什么职权，在政府中的地位甚至还不如吏员重要。强汝询在其《汉州郡县吏制考》卷上中对此有精辟的论述，并结论曰：“然则太守所不任者盖徒署文书，权任反不如功曹、主簿，故两汉为郡丞而有闻者甚少。”郡尉则主要负责军事方面的事务，较少参与地方之政事，虽偶有强梁者，终不多见。因此，汉代郡守职责极广，权力极大，为一郡之元首，以至时人常视郡为邦国[6]。这也是汉代地方施政的一个基本原则，难怪宣帝曾感叹，“与我共此（天下）者，其唯良二千石乎”。令长职权虽不如郡守，但亦无异于一县之元首。可以说，汉代推行的是以郡守、县令为首长的地方行政长官负责制，这实际上是中央与地方的一种权力分配模式。汉代这种权力分配是比较科学的，在保证中央集权的条件下，最大限度地发挥了地方的积极性和能动性，这也是历代史家对汉制备加推崇的一个主要原因。严耕望在评论汉代政治时也首推此点：“然全国百郡，大小得中，财力足以自给，军力足维治安，其权之重，其力之强，推行郡务固有余，谋叛中央则不足；故郡守得专制一方，而中央无强藩之惧。”[5]3-4

汉代的这种地方行政制度颇与其吏员制度有关。严耕望说：“汉世各级地方政府，唯长官除自中央；故监官长吏得谙习物情，因地敷治，责绩下吏，垂拱总成；以中央集权之形式，宏地方自治之实效。”[5]358严先生地方自治之说，笔者虽未敢苟同，但他的这些论断无疑还是有很大启发意义的。汉代地方各级政府之吏员由行政长官自行辟除，而且，无论是从现实中还是从社会舆论上，都要求吏员要绝对服从、忠实于其辟主，长吏对吏员有绝对的驾驭能力与控制权。这样，地方行政长官在治理郡县时较少受钳制，避免了地方权力的分割。地方行政长官往往以吏员为腹心，吏员不仅是行政长官施政的执行者与爪牙，还是行政长官的基本参议人员，这也是汉代郡县长官重用吏员而排斥丞、尉的主要原因。因此，汉代地方政府实际上是以守令为元首、吏员为基本人员的行政组织模式，这种类型的地方政府在汉代确实发挥了积极的作用。

当然，基于行政长官与吏员的这种关系而构建起来的地方政府，也有其潜在的弊端。吏员对长官的绝对忠诚和长官对吏员的绝对控制，对君主和中央政权来说，显然是一种离心力量。当社会政治发生动荡，或中央失控时，这种类型的地方政府极易形成地方割据势力，东汉末年的大动荡及东汉的灭亡，已充分印证了这一点。

[1]顾炎武.日知录集释[M].长沙：岳麓书社，1994.

[2]钱穆.中国历代政治得失[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2001：36.

[3]班固.汉书[M].北京：中华书局，1962.

[4]范晔.后汉书[M].北京：中华书局，1965.

[5]严耕望.中国地方行政制度史：甲部上卷[M].台北：“中央研究院”历史语言所，1990.

[6]杨鸿年.汉魏制度丛考[M].武汉：武汉大学出版社，1985：275-275.

The Relation between the System of Clerk and Politics in H an Dynasty

ZHAO Guang-huai
（Linyi Teachers’University，Linyi 276005，China）

The clerks can be promoted to officials in some ways，and the officials usually went down to the grass-roots unit and had high ability.The clerks played an important role in the system of administrative information that ensured the gov- ernment dominating the whole country.The clerks were selected by the officials themselves and worked in several departments， so the local government had an administrative operation system that deeply affected the local administration.

clerk；Han Dynasty；politics [责任编辑 许 昌]

K234

A

1000-2359（2010）05-201442-04

赵光怀（1971-），男，山东济宁人，临沂师范学院传媒学院教授，历史学博士，主要从事先秦秦汉史研究。

2010－06－17