居民委员会的法律性质与社区自治组织的未来走向

黄 娟

（河南师范大学法学院，河南新乡453007）

居民委员会的法律性质与社区自治组织的未来走向

黄 娟

（河南师范大学法学院，河南新乡453007）

20世纪90年代以来，我国关于社区自治的相关规定与实践都把居委会作为重要的甚至是唯一的社区自治组织。居委会的法律性质和社区自治的发展方向关系到我国社区自治发展的方向与和谐社区建设的成败。目前法律规定的以及现实中存在的居委会作为一种强制性、全能型的居民组织，必将逐步边缘化，城市社区自治的发展方向应是鼓励发展不同性质与种类的民间社团。

居民委员会；社区自治；群众性自治；社团

20世纪90年代以来，社区建设和社区自治成为我国城市发展的热点。2000年颁布的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》强调，加强社区自治组织建设，居民委员会被作为唯一的社区自治组织重点发展，各地也纷纷开始以民主选举、直接选举等方式，试图加强居民委员会的群众基础和居民的认同感。然而喧嚣过后，一切又归于沉寂，看似热闹的选举并没有激起人们的认同感，社区居委会选举陷入了尴尬境地。社区发展必须探求新的路径。

一、“群众性自治”应该“治”什么

我国《宪法》第111条规定，居民委员会是基层群众性自治组织，这种“自治”究竟是公法上的自治（地方自治）?还是私法意义上的自治（居民自治）?

群众性自治组织规定在《宪法》第3章第5节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”之中，那么它们是不是一级地方政府呢?《中华人民共和国宪法》第95条规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。说明在我国城市中，地方政府共三级，市辖区政府是最基层的政府机构，在我国农村地方政府分四级，乡、民族乡政府是最基层的政府，且我国宪法明确规定国务院和地方各级人民政府分别是最高国家权力机关和地方各级国家权力机关的执行机关，居民委员会和村民委员会没有同级的国家权力机关相对应，很显然它们不是一级地方政府。

现代宪政观念认为，政府“没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公共福利”[1]。政府是社会中的人们为了生活得更美好而签订契约，让渡自己的一部分权利组建而成的。当社会契约签订后，社会中的每个人都被强制性地让渡自己的一部分私人权利即“单独行使的惩罚的权力”。除此之外，人们享有并自由地行使手中的权利。在城市中，市辖区政府是最基层的地方政府，“这就意味着在更小的区域内人民没有主权者，人民没有把私人权利让渡给一个统治者的强制性义务”[2]。因此，生活在社区当中的人们没有义务将私人权利让渡给居民委员会，也没有义务必须参加到居民委员会的选举当中。

社区中的人们既然没有将私人权力让渡给居民委员会的强制性义务，其“治（理）”的并非一级地方政府应当管理的公共事务，如地方经济发展、文化建设、医疗卫生事业等。那么居民委员会是否有权处理社区内的“公共事务”呢，比如决定社区内不准养狗、不准燃放烟花爆竹（在没有禁止燃放烟花爆竹的城市或地区）?实际上，“居委会就算是经过社区居民选举产生，居委会在涉及这位居民私人利益的一切社区事务上，除非当事人本人同意，否则也并没有合法的权力。除非本人同意，这位居民的私法利益也绝不可能被代表，选举不能带来这种‘代表’的合法性。因为居委会对这位居民而言，其公法身份也就是另一个个人（社团）而已”[2]。

因此究其实质，居委会不过是社团的一种，它与社区内的居民之间是平等关系，而不是任何公法上的管理与被管理的关系。按照国家与社会的“二分法”，这种群众性自治组织属于政治国家之外的“市民社会”的范畴。而市民社会是“社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域”[3]。“在中国市民社会中，每个成员都不是在被胁迫或强迫的情况下，而是根据自己的意愿或自我判断而参与或加入某个群体或集团的。自愿原则应是中国市民社会的重要特征之一，它是以高度尊重个人的选择自由为前提的”[3]。

二、我国法律与实践中的居民委员会

按照我国现行《宪法》以及《居民委员会组织法》的规定，居委会是各个社区必须建立的组织，居民们无论自愿与否都必须参与居委会的活动，因为《居民委员会组织法》第6条规定：“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定。”其中丝毫未体现居民自愿的原则。第2条规定，“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。假如某个社区不设立居委会，由谁协助街道办事处的工作呢?也就是说根据这一条的规定，居委会本身就是“政府的腿”，没有“腿”，政府的工作将陷入困难，因此政府不可能不组建自己的“腿”。第8条规定：“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。”根据这些规定，每一个有选举权的居民都必须参与到居委会的选举活动中。而且在我们现实生活中，居委会也的确是这样运作的。1951年上海首先出现居民委员会，各地相继建立了各种名目的居民组织。1954年 12月全国人大常委会制定通过了《城市居民委员会条例》，第一次以法律的形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。1954年到1958年居委会在全国范围内逐步建立，所有工厂、商店、机关、学校以外的街道居民被组织起来。1958年以后，居委会的行政化倾向愈加突出，自治功能逐渐萎缩。1980年，全国人大常委会重新颁布了《城市居民委员会组织条例》，1982年宪法第一次以根本法的形式明确了居委会自治组织性质。1989年全国人大常委会又颁布了《中华人民共和国居民委员会组织法》。

改革开放以后，中国社会发生了深刻的变化，随着社会主义市场经济的发展，各种资源包括人力资源可以自由流动，同时社会福利、社会保障、社会服务和社会管理体制改革不断深入。为应对这种变化，20世纪90年代中后期以来，我国城市社区建设全面展开，居民自治作为社区建设的一个重要方面被提上议事日程。但遗憾的是，由于传统的社会管理观念尚未得到认真清理，国家权力总是不愿轻易地退出它已经掌控的领域，因此加强居委会的建设被错误地当成了社区自治的主要战略部署，成为一个现成的发展方向，颇有“盘活存量资产”的意味。实践中各地都把居委会的民主选举或直接选举作为加强居委会建设或增强居民认同感的主要方法。

三、社区自治组织的未来走向

目前法律规定的和实践中存在的居民委员会不符合现代社会的特点，根本无法引起人们参与的兴趣和热情，被边缘化是不可避免的。

第一，目前的居民委员会作为一种强制人们参加的有形的组织形式，成立之初的目的是将社会上的闲散人员组织起来，在20世纪90年代以来仍然延续了这一思维惯性，这与现代社会的特点是完全冲突的。

传统的中国社会处于专制皇权的统治之下，专制皇权所依托的是庞大的行政官僚系统，国家权力希望对社会进行严密的控制，所以中国古代的法即以刑法、官僚机构的组织法、行政执行法以及附属的刑罚为特征[4]。但由于通信、交通的不便与行政资源的匮乏等原因，公权力的触角无法延伸到社会的最基层，中国传统社会中的宗族制度正好弥补了这一空白，“汉文化独特的格局和传统，自有复杂的生成机制，而其中关键之一，是氏族解体不充分，血缘纽带在几千年的古史（乃至近代史）中一直纠缠不休，社会制度和组织发生过种种变迁。但由氏族社会遗留下来的，以父权家长为中心、以嫡长子继承制为基本原则的宗法制的家庭、家族却延续数千年之久，构成社会的基础单位”[5]。钱穆先生认为，中国传统社会应称为“宗法社会、氏族社会，或四民社会”[6]。实际上“国”和“家”这两种有形的形式将人们组织起来，构成了中国传统社会的组织形态。

近代以来，中国社会发生了巨大变迁，新中国建立后，在高度集权的经济体制下，“单位制”逐渐形成，几乎所有的人都依附于某个“单位”，而没有单位的人，就由居委会来加以组织，居委会最初的功能就是将游离于“单位”之外的居民组织起来。居委会的存在使政权有效地延伸到社会最基层。所以居委会一定程度上履行了群众性自治组织的功能，但它更是政府控制街道居民的一种工具。

20世纪80年代以来，随着经济体制改革的进行，单位制度逐渐解体，社会成员可以自由流动，人们固定地从属于一个有形组织的体制已被打破。现代社会不同于传统社会的一个典型特点就是，人们不再从属于某个固定组织。在这种情况下，把居委会作为社区唯一的自治组织，通过立法迫使人们参与居委会的选举和运作，试图把人们固定在一种有形的组织体制中，是违背现代社会规律的，也是不切合实际的。“以事件为核心来临时组织人类的活动，是现代社会的重要特征，这种特性与依托固定的人际关系结构来组织社会生活的传统社会特性是完全不同的”[7]。

在单位制解体后，人员流动性加快，社会治安管理难度增大，居民的扶老、育幼需求增加，加强社区建设的决策符合现代社会发展规律。但目前我国的社区自治组织建设沿袭了传统社会的思维惯性，试图通过加强居委会的建设，主要是通过居委会的直选，来加强它的合法性和组织性，将人们继续固定在有形的组织内。这种传统思维方式及做法和现代社会的矛盾是造成目前居委会日益边缘化的一个重要原因。

第二，我国目前的城市社区规模较大，大部分社区中居民没有共同的地权，人们之间缺乏紧密的联系和共同利益，居委会的运作无法引起人们的兴趣。

我国的城市社区的规模大致相当于此前的数个居委会辖区，现在的社区正是在居委会辖区的基础之上合并而成，多数社区中居民们没有共同的地权，因而其联系并不紧密，共同利益也不明显。“根据《布莱克维尔政治学百科全书》的解释，欧洲历史上形成的城市‘社区’，首先是一个基于对土地、因而也对地方事务拥有平等权利的居民共同体，社区和地权密不可分”[10]。一个城市市民与同城市中的百万人具有共同利益，但他和自己社区中的几万人并没有什么特殊的共同利益。

既然一个市民与同社区中的其他人没有什么共同的利益，他为什么去参与社区居委会的选举和运作呢?这样的居委会自然无法吸引居民的参与，即使是直接选举，也不能挽救居委会衰落的趋势。而共同地权与共同利益的分析也说明了为什么农村村委会和城市小区中的业主委员会能够引起村民和业主的极大热情。

第三，居委会作为一种全能型、强制性的自治组织，无法引起人们参与的热情。

居民自治并非地方自治，参与社区自治并非居民的强制性义务，居民自治的含义是社区居民对于社区内居民共同关心的事务由自己加以处理。不同的人由于年龄、性别、职业、地位的不同，他们关心的内容也不尽相同，诸如宗教、种族、职业、学术、环境卫生、治安、育幼、慈善等。既然社区自治并非法律强制性义务，人们就可以根据自己所关心的内容组成社团来进行自治。但居委会“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”，是一个全能型的自治组织，其功能涵盖了社区内所有事务，没有任何侧重或方向。实际上，一个社区之中不会有任何两个居民关心的事务完全相同，怎么能让所有的居民都通过一个组织来处理所有的问题?人们应当可以根据自愿原则按照自己的兴趣和偏好去建立相应的社团。例如小区业主们基于管理共同物业的要求成立业主大会和业主委员会，具有善心的居民可以组成慈善协会，有助老、抚幼需要的以及爱心人士可以组成社区帮助协会等。

因此把居委会作为唯一的全能型的居民自治组织强迫人们参与，不仅过于理想化，而且与现代社会严重脱节。

综上所述，群众性自治的本质是私法意义上的自治而不是公法意义上的自治，居民委员会的法律性质是普通的社团，属于市民社会的范畴，应当由居民按照他们之间的共同利益，根据自愿的原则来决定是否建立。目前法律规定和实践中存在的居民委员会都是一种强制性、全能型的组织，这样的组织既违背了市民社会的自愿原则，又与现代社会的特征相冲突。因此这样的居民委员会必然被社区内的人们漠视。政府着力所推行的居民委员会民主选举和直接选举也无法挽救它的没落，它将最终作为一种强制性的组织退出历史舞台（这里指的是作为强制性组织将退出历史舞台，但如果某个社区的居民在自愿的基础上通过选举产生居民委员会来处理社区中的事务，是完全可能的，也是符合市民社会的自愿原则，属于公民结社自由的范畴）。以业主委员会为代表的自愿性、单一功能的社团才能够发现、粘合和延伸社区共同利益，体现了未来社区自治发展的方向。

因此政府推进社区建设以及作为其内容之一的社区自治，其方向不应是加强现有的居民委员会建设，而是大力倡导和鼓励各种自愿性的社区社团（NGO）的建立。目前在各地的社区建设实践中，人们已经看到了这种自愿性社区社团的重要作用。如深圳宝安桃源居社区的服务型自治模式获得成功， 2009年11月28日，由中共中央党校报刊社主办的“健全社区管理体制与社区群众自治机制”研讨会在中央党校召开，研究推广桃源居社区自治模式。桃源居的一个重要经验就是坚持培育和壮大自愿性社团组织（NGO），以NGO为重要媒介，在拓展社区服务的同时带动社区自治。由居民中参与家园共建的4800多名积极分子自愿加入而组成的“桃源人家”，已经成为社区服务和自治的重要力量。桃源居的社区的民非组织、公益组织，已经成为政府公共服务的有效补充。

最后，需要指出的是，重视民间自愿性社团的作用，并非要取代政府的职能。政府在社区自治过程中应扮演重要的角色，因为居民的参与是社区自治的基础，但完全靠社区居民自发的行动也很难形成有组织的自治。中国社区自治需要政府的力量介入，政府需要增设相关的人员加强对社区自治的引导和支持。中国的社区自治需要政府的财力支持、政策支持、协调指导，以引导居民发现共同利益、激发社区认同和参与热情。国外许多社区中都有专门组织和各类专业人员，他们能帮助社区居民将社区建设起来。我国的社区建设中也需要有这样一批专门组织和专业人员。所以政府在社区建设方面的职能不是削减，而是应当加强，增加培育、引导和发展社区社团的功能。

四、结语

随着城乡一体化进程的加快，城市尤其是社区，成为人们新的家园，而各种社会问题和社会矛盾也日趋集中在社区，这就迫切需要建立一种新型管理体制，培育居民对社区的认同感、归属感、自治意识和参与意识，使社区成为居民真正的生活共同体。社区的发展必须走出以居委会为唯一社区组织的误区，大力发展各种自愿性社团（NGO），通过社区服务达成社区自治，只有这样，才能实现“管理有序、服务完善、文明祥和”的最终目标。

[1]洛克.政府论：下[M].北京：商务印书馆，1964：80.

[2]王怡.从辖区到社区——地权、社团和赋税[N].南方都市报，2003208216.

[3]邓正来，景跃进.构建中国的市民社会[G]//邓正来.国家与社会：中国市民社会研究.北京：北京大学出版社，2008：8-9.

[4]滋贺秀三.中国法文化的考察[G]//滋贺秀三，等.明清时期的民事审判与民间契约.王亚新，等，译.北京：法律出版社， 1998：2.

[5]冯天瑜.中国文化史断想[M].武汉：华中理工大学出版社，1989：34.

[6]钱穆.现代中国学术论衡[M].长沙：岳麓书社，1986：211.

[7]顾骏.社区居委会向何处去——顾骏教授谈转型中的居委会[J].社区，2005（2，上）.

Legal Nature of Residents Committee and Developing Direction of Community Self-management Society

HUANG Juan
（Henan Normal University，Xinxiang 453007，China）

Since 1990s，Residents committee is the most important or only community organization of self-management.Then what，indeed，is the legal nature of the Residents committee?And where the community self-management is going?The answers of these questions concern both the direction of urban community self-management developing and success of harmony community building.The residents committees in our laws and in the practice will be abandoned by the urban residents.The developing direction of urban community self-management shall be encouraging the establishment of all kinds of Non-govern- mental Organization（NGO）.

residents committee；community self-management；mass self-management；society

D921.8

A

1000-2359（2010）05-201342-04

[责任编辑 孙景峰]

2010－03－16