转型期中国政府制度创新的困境与消解

曹连众，周延志

（1.大连理工大学，辽宁大连116024；2.国家行政学院，北京100031）

转型期中国政府制度创新的困境与消解

曹连众1，周延志2

（1.大连理工大学，辽宁大连116024；2.国家行政学院，北京100031）

在中国社会转型期，制度疲劳成为制约政府制度创新的重要瓶颈。本文以“法制社会的制度供给缺失”这一困扰政府制度创新的主要问题为研究切入点，论述了制度缺失的四对矛盾：竞争社会快速到来与传统管理并存的矛盾、显规则供给不足与潜规则泛滥的矛盾、制度供给与经济社会发展不同步的矛盾、契约社会与熟人社会并存的矛盾，并从管理学与经济学的视角对制度内涵、功能进行了理论阐析，从以完善和发展约束性制度为创新前提、以合理利用激励制度为创新原动力、以约束性制度与激励制度相融合为创新必由之路三个方面提出了转型期中国政府制度创新困境的消解路径。

转型期；政府制度；创新；困境；消解

审视我国的政府制度，不难发现，制度的短缺和社会转型的市场化创造了一个政治和经济上都相当强势的游说群体，这使得政府必须面对一个问题：如何建立一个能够促进市场发育的完善制度体系，以保证社会的良性、可持续发展。要解决这一问题，中国政府制度创新是关键，它是建设廉洁、高效新型政府的需要，更是促进社会和谐、稳定的需要，其必然要在中国的市场化制度变迁中发挥重要作用。

一、转型期中国制度创新的困境节点：法制社会的制度供给短缺

中国的长远发展目标是社会的现代化，不仅要实现经济现代化，而且还要实现制度现代化。经过改革开放，当代中国的社会转型已经不是单一的而是整体性的、不是某个具体领域而是全面性的，在经济体制、社会结构、利益格局和思想观念等方面都进入了一个更为深刻、复杂的剧烈变化的新阶段，中国的社会转型已经进入全面加速期。此时，转型速度大大加快，广度前所未有，深度史无前例，向度十分明确。如果说从20世纪70年代末到90年代完成了中国新时期中心工作的第一次转型，开辟了改革开放的新时期，那么，此时的第二次转型则开辟了一个“制度创新时代”。当代中国社会继经济建设时代之后，正在经历的第二个发展阶段。

在中国社会转型期，从传统向现代的演进是全方位的，既受社会经济发展的制约，更受传统文化、历史的影响。以这样系统的观点来剖析中国的政府制度，我们可以发现以下四对矛盾。

（一）竞争社会快速到来与传统管理并存的矛盾

社会主义市场经济新秩序的建立，使得竞争社会快速到来，竞争充斥着社会的每个角落，在放开市场准入的同时，如何发展公平竞争成为人们关注的重点，公平的竞争制度成为公众的期盼。而传统的管理制度受我国儒家文化的影响，很多时候以道德代替法制，以繁琐的礼仪代替数字管理，这是中国传统政治管理的特色。一方面，现今的中国制度中或多或少还存在着传统政治管理的痕迹，存在着与竞争社会不相适应的制度问题；另一方面，我国原有的计划经济体制下的政府制度还没有实现与市场经济新秩序充分的接轨，使得竞争社会与传统管理并存的矛盾凸显。

（二）显规则供给不足与潜规则泛滥的矛盾

在当今的中国社会中，人们无不感受到潜规则的压力。潜规则的泛滥和常态化并非偶然，它以中国社会转型期为背景，是利益博弈的产物，是权力腐败的滋生物，其产生的直接原因就是显规则供给的不足，主要体现在两个方面：一是显规则不彰，约束力不强；二是严密、规范、更具约束力和震慑力的制度短缺，使得既得利益者和利益集团有机可乘，有隙可寻。遏制潜规则，必须有一种让社会可以信赖的制度作为最后的依靠。

（三）制度供给与经济社会发展不同步的矛盾

处于转型加速期的中国社会，在各方面的变革是前所未有的，在这样一个跨越式演进发展的过程中，经济、社会快速发展，随之而来的还有大量的更加复杂和严峻的社会问题，许多问题甚至是突发性的，没有经验可借鉴，这种背景下，充分的制度供给就显得尤为重要。然而，事实上原有的旧制度已经全部或部分不能适应社会的变迁，新制度的创新还不能满足社会发展的需要，这就在客观上造成了制度供给与经济社会发展不同步的矛盾。

（四）契约社会与熟人社会并存的矛盾

一方面，处于转型期的中国社会需要社会成员都自觉地遵守各种契约，维护各种契约，在保护自己利益的同时也保护其他社会成员的利益；另一方面，五千年的封建思想还使得礼俗和关系的作用约束着人们的思想和行为，实际上，熟人与契约并存于当今社会之中。熟人社会的过分发育，依赖于法制社会的制度缺失，健全的制度是排斥人情纠葛和人情垄断、摒弃拉关系和走后门等繁琐环节的关键所在。

上述四对矛盾每一个矛盾产生的直接原因都围绕一点——法制社会的制度供给短缺，它是转型期中国政府制度创新困境的节点。中国政府比以往任何时候都需要完善的政府制度。政府制度完善是法制社会的前提，只有建立系统、完善的政府制度体系，才能解决好竞争的现代社会与传统管理的矛盾，解决好计划经济转向市场经济转轨时期政府管理制度的滞后所带来的一系列问题，消除潜规则的泛滥给政府造成的极坏影响，实现社会快速发展与人们对政府管理规范期望的协调统一。法制社会的制度供给短缺已成为制约政府制度创新的重要瓶颈，法制社会呼唤细致、完善且与社会发展相适应的政府制度。

二、政府制度的功能分析

（一）经济学与管理学视角的制度内涵

1.经济学视角的制度内涵

以经济学的理论来研究制度，可以将制度内涵解析为：以交易成本为分析工具，解释市场经济中各种组织产生的原理；以产权理论为核心，解释如何通过产权制度的安排解决外部的经济问题；研究代理制与交易成本的关系，降低代理成本，提高组织效率；以诺斯维代表的对国家制度演变的研究，解释国家兴衰的原因。

市场的运行是有成本的，交易成本的大小将影响交易效率，并最终影响整体经济绩效。如果市场没有交易成本，政府也就没有存在的必要。正因为市场交易存在较高的交易成本，才需要政府来降低市场交易成本。市场经济中的政府，其重要的职能就是降低经济社会的交易成本。政府作为一项制度安排，其产生和存在的理由，就是为了节约交易成本。这是经济学视角政府制度重要性的集中体现。

2.管理学视角的制度内涵

以管理学视角来研究制度，制度内涵主要体现在以下两个方面：一是交易费用的发生是制度产生的原因之一，制度可以具有降低交易费用的功能，市场管理、组织管理需要制度安排；二是交易费用是制度的成本，它为制度设计和评价制度提供了度量的标准。制度理论本身不仅仅具有解释功能，而且还是现代社会最有效的管理工具，制度的建立和完善是提高政府工作效率的前提和保证。这是管理学视角政府制度重要性的集中体现。

（二）政府制度的管理功能分析

1.有效的制度可以降低交易费用，提高系统效能和组织效率

交易费用是一种关系费用、外部费用。交易费用是区别于生产成本的一个概念，它是由事前签订契约和事后监督实施的各种费用组成，通俗讲就是办事的费用。交易费用包括：交易规则或有组织的交易费用，如果大家按照统一程序、统一标标准付费，就能节省谈判时间、节省谈判的人力、节省搜索信息时间。没有交易规则的交易费用，没有统一的程序和标准，不确定性大，随机程度高，各项费用也高。交易规则的制定和实施需要有效的制度，降低交易费用本身是提高系统效能和组织效率的重要方面。

2.制度可以扩大规模，增加规模收益，延长管理半径

上下限理论认为，一个社会的知识与技术的存量决定该社会生产率和总产出的上限，即技术生产的边界。技术和知识则决定规模量变化，决定规模结构变化的是制度创新。分工链理论认为，分工链越长，交易成本越高，降低交易成本出路是组织变革和制度变迁。管理半径理论认为，在没有制度变迁的前提下，直接管理半径是有限的，突破半径的出路是制度创新。由此可见，制度不仅可以扩大规模，增加规模收益，更能延长管理半径，提高管理效率。

3.制度可以提供稳定的预期，形成长效激励或约束效应

意识形态、文化属于外在、柔性的、短期的激励和约束，制度才可以提供内在的、长期的、刚性激励和约束。刚性的制度激励与约束是柔性的激励与约束的前提。制度本身提供了稳定的预期，在一定程度上能对组织和成员形成长效的激励或约束效应，这是其他手段所不能具备的。

4.制度能够产生乘数效应，实现“四两拨千斤”的作用

制度不是对个体行为的约束或激励，而是对群体的约束和激励。一项制度覆盖的范围越大，产生的乘数效应越大。制度具有可重复性，制度的学习成本远低于创新成本。一个好的制度，在一个组织系统中不断被克隆，会产生连锁的乘数效应，从而达到“四两拨千斤”的作用。

5.制度可以内化外部效应，防止交易中的机会主义

公共选择理论认为，政府官员不是传统理论所假定的公正无私的“道德人”，他们也是追求自身利益最大化的理性“经济人”。政府规模过大，对经济干预过多，对政府官员又缺乏有效的约束，极易导致普遍的寻租，增加社会的交易成本。有效的政府制度设计，利用制度具有的约束功能，根据人性的假定，可以建立抑制机会主义的补偿机制，这样不仅可以降低交易成本，更是防止腐败滋生的重要保证。

四、转型期中国政府制度创新困境的消解对策

法制社会的制度供给短缺是中国制度创新的困境节点。而制度创新实质上是在旧制度老化和新制度空白的情况下寻求新制度的过程，以转型期的中国社会为背景，如何选择成本小、收效快的制度创新组合路径来摆脱困境，成为转型期中国政府迫切需要解决的一个现实问题。

（一）转型期中国政府制度创新的前提——约束性制度的完善和发展

所谓约束性制度，就是要在严格限定的条件下，避免寻租、搭便车等干扰制度目标、增加制度交易成本做法，以最低制度成本实现预定的目标。保证制度所控制资源的完整性和安全性、有效性是约束性制度的目标。制度的短缺，特别是约束性制度的短缺，是政府制度创新的重要瓶颈。在政府中，如果权力缺少制衡，缺少风险防范预警体系，滥用权力、以权谋私就会成为普遍。政府要提高效能，就必须进行制度创新，制度创新依赖于约束性制度的完善和发展。

1.加强权力制衡，从机制上约束权力滥用

通过国家政务管理和社会事务管理、中央和地方管理的分权与分工的制度设计，实现决策权、执行权、监督权的制衡，把无限的权力变成有限权力，增加寻租的成本；通过分权与分工使全能管理变成专业化管理，降低学习的成本；通过分权与分工使自我监督变成循环式的自动监督，降低监督的成本。只有这样，才能从机制上保证对权力滥用的约束力。

2.实现政府管理的程序化、模块化，从量上约束、规范自由裁量权

如果政府管理实现程序化、模块化，将人为的裁量变成客观、可考察、可评价的程序和量的标准，必将大大降低管理成本和监督成本，增加投机的代价和对投机的约束。

3.建立风险预警防范体系，实现补偿机制的创新

根据权力资源在不同岗位配置的权重不同，赋予其不同的责任和权力，再给予不同的报酬。与此同时，也要根据权力失范的风险，建立与此相对的惩罚制度。当制度安排的惩罚代价小于投机收益时，制度预警的防范就会失效。这是一种制度风险的补偿，建立风险预警防范体系，可以约束政府权力的滥用和无限扩张。

（二）转型期政府制度创新的原动力——激励制度的合理运用

所谓激励性制度，是指在资源缺乏、条件不充分的前提下，最大限度激发人的创造性，实现预期的目标。约束性制度主要是防范资源外流，而激励性制度的安排则主要是激发人的能动性，实现资源的最有效利用。以约束性制度为基础，在政府管理实现程序化、模块化，以及规范自由裁量权的同时，要在以人为本理念的指导下，充分运用激励性制度。要从政府序列中最基元的组织——县或乡充分授权开始，在管理活动中引入弹性管理机制，通过结果导向的制度安排，激发当事人的创造性和积极性，使政府制度创新成为组织成员的自发愿望，让激励制度成为制度创新的原动力。

1.通过充分授权激活组织系统中的基元组织

在组织类型上，一种是在外力作用下形成的他组织，一种是在内在驱动下形成的自组织。他组织有利于集中资源解决确定性任务，而自组织有利于解决不确定性问题。在一个组织中要使基元组织具有自组织的功能，就必须对基元组织充分授权，让基元组织像细胞一样活起来。授权是具有风险的，授权不到位，基元组织活不起来，授权过了，基元组织也会畸形发展。有效率的组织需要在制度上做出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。目前中国行政管理体制的制度安排上的最大弊端就是构成中国政府序列中最基元的组织——县或乡镇授权不足，造成了终端管理的实效。

2.政府制度创新要引入优胜劣汰的制度设计理念，让竞争成为激励的原动力

竞争性制度设计的最根本的原则，就是让组织中造成的低效率的费用让个人来承担，而不是由组织来承担。同时如果组织中出现了高收益，要对责任人给予等价的补偿。组织对责任人的贡献，也要付出相应的代价来购买，尊重贡献的产权。为使结果的交易公平，必须有起点的公平。这是竞争制度设计的另一个原则，规避竞争中的机会主义和资源垄断。

3.积极实行有效的弹性管理，为试错留下一定空间，让随机成为机遇

理想约束性制度安排是无缝隙管理，而激励性制度则需要一定的弹性空间。容许试错是通过将责任人创新的成本或风险由组织来承担，形成对探索的激励。弹性空间也具有给责任人一定的自由选择的权利，使他们能够自主地来处理遇到的不确定性问题。激励的原则是授权，则约束的原则是分权。

4.要实现有效的全系统激励，充分重视结果导向的作用

结果导向的制度安排，将管理过程风险和不确定性由当事人来承担，降低了组织本身承担的风险，充分调动了责任人的积极性。激励制度设计上要注意三个关键环节：如何确定考核的内容，如何对结果进行评价考核，如何对结果进行奖励或惩罚。奖励高于或低于责任人的预期收益，都会产生制度激励的失效。

（三）政府制度创新的必由之路——约束性制度与激励性制度的融合

约束与激励两种类型的制度相互交织在一起共同存在于政府组织系统中。激励中有约束，约束中有激励。一个有效制度就是根据资源配置和解决问题的需要，使两种制度的机制实现结合。一般讲公共管理需要约束主导的制度，市场则属于激励性制度；决策属于激励性制度，而执行则属于约束性制度；创新需要激励性制度，而学习则需要约束性制度。约束性制度与激励性制度的融合是政府制度创新的必由之路。

Distress and Dispels of Chinese Government Institution Innovation in the Course of the Social Transition

CAO Lian-zhong
（Dalian University of Technology，Dalian 116024，China）

The institution fatigue has become an important bottleneck that restricts the innovation of government institu- tion in the transition of Chinese society.By using“institutional supply deletion of legal society”——the main problem that is puzzling government institution innovation as the cutting in point，elaborates four pairs of contradictory on institution deletion.They are the co-existent contradiction between competitive society and traditional administration，the contradiction between de- ficient apparent regulations and overwhelming latent regulations，the asynchronous contradiction between institutional supply and economic development，the contradiction between contractual society and acquainted society.From the view of management and economics，this paper makes elaboration and analysis on the connation and analysis of institution.It considers perfecting and developing restricted institutions as the premise，reasonably utilizing incentive system as the motivation，blending restricted institutions and incentive system as the only approach.Finally it proposes dispels ways of institution innovation distress in the course of social transition.

transition；government institution；innovation；distress；dispels

D621

A

1000-2359（2010）05-200632-04

曹连众（1970—），男，辽宁大连人，大连理工大学博士研究生，副教授，主要从事公共管理研究。

[责任编辑 孙景峰]

2010－05－10