农村社会管理的动力机制与实现路径

2010-04-11吴新叶

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2010年2期

吴新叶

农村社会管理的动力机制与实现路径

吴新叶

(华东政法大学政治学与公共管理学院,上海201620)

落后的农村社会管理制约着农村综合改革的推进。在价值的角度判断,是由于没有体现农民本位的取向。因此,政府主导、社会性参与、社区发展等动力机制都应该围绕农民这一价值核心而展开。在新农村建设的背景下,农村社会管理的有效路径有:彰显以财政为基础的政府主导作用,发育农村的公民社会,拓展农村的社会保障,促进农村的社区发展等。

农村社会管理;政府主导;社会性动力;实现路径

农村社会管理的重要性凸显于推进农村综合改革所遇到的阻力。在农村,单向度的基层民主无法解决农村发展所遇到的全部问题,尤其是在绩效导向的城市化压力下,滞后的社会管理客观上迟滞了城市化进程的步伐。由于我国农村社会管理的主体单一、管理方式僵化和管理技术滞后,尤其是存在的管理的权责不清与制度供给不足等问题,根本无法满足农村日益增长的公共事务管理的需要。要提高农村社会管理效率,在治理的逻辑下,明确社会管理的价值定位是前提,而寻找动力机制则有助于发现农村社会管理的实现路径。

一、农民:农村社会管理的价值核心

马克思主义认为,在所有的价值体系中,人是价值的起点。这是价值归宿的命题,其逻辑起点是马克思“社会结构和国家总是从一定的个人的生活过程中产生的”著名论断,所以社会发展的目标是人的全面发展,是人的自由人性的全面展开,其中“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[1]。以此类推,农民自由而全面的发展就是农村社会管理的价值归宿,即农民是终极价值,应该以农民为社会管理的核心,坚持农民本位的价值取向。

从我国农村发展的经验层面衡量,农民本位的价值取向也是一种道义回归。首先,农民所在的农村为城市发展提供了土地和人力资源的支撑,但却承担着不对称的义务,农村基础设施几近空白,农村不能享有城市化的积极成果;农民赖以生存的农业为工业发展提供着政策规定的廉价原材料,却很少能够享受到工业商品的优惠,剪刀差的直接后果阻碍着农民生活质量的提高。其次,国家对于农民社会保障的财政支持远远落后于城市,这种长达60年的非国民待遇造成了不公平的后果,农民的全面发展停留在意识形态的宣传层面,难以落到实处。再次,近年来由于城市化的快速扩张,作为农民工主力军的青壮年农民云集城市,不但造成了农村人力资源的真空,而且也难以享受到体制内的社会福利与社会保障,并造成了代际的不公正[2],他们的子女在城市的求学和教育也没有稳定的政策支持。最后,农村是城市商品的市场,很多产品所需要的原材料也大都来自农村,但很多农村地区却不得不承受工业污染的副产品,并没有得到合理补偿。所有这些区域与群体的非均等化现象,都需要社会管理加以弥补,从而实现相对的社会公正。总之,从历史经验看,农村发展的滞后源于社会管理的价值偏向。

二、多元动力的指向:农村社会管理的绩效保障

确立了农民作为社会管理的价值核心,有助于不同动力机制的合力指向。从农村发展的机理看,社会管理的动力指向越明确,其绩效水平就越高。综合起来,农村社会管理的动力机制包括以下几个方面。

首先,政府主导机制。

比较地分析,政府在社会管理方面的作用,西方国家经历了少量参与、全面介入和收缩调整的嬗变。这一发展历程同西方国家政治、经济和意识形态的变迁息息相关,也是西方各国政府应对这一变迁所作的理性选择[3]。我国在朝社会主义市场经济体制转轨的过程中,结合我国国情,并吸收西方经验,逐步确立了政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个领域的职能定位。但是,政府主导作为中国模式的特征,在农村社会管理领域的作用尚未得到全面体现。作为一种政治性机制,政府主导下的社会管理是一种高效、制度化与理性的治理模式:“高效”源于政府高度的资源动员能力,可以集中力量重点解决农村社会管理中的特定问题;“制度化”则源于政府的公共政策治理途径,在食品卫生医疗系统、公共安全系统、生态环境保护系统、人口管理系统、公共交通系统、文教文化系统等不同领域,做出权威性的规制(regulations),既保护人权和自由公正,又对权力边界做出规范;“理性”治理则源于政府公共行政的规划职能,如对农村社会管理的主体、客体、机制等做出预测,制订可供决策的方案,主动应对社会管理可能出现的问题等。

一般认为,政府主导应以公平分配为原则导向,要建立相应的财政扶助的政策制度,尤其是要改善针对社会弱势群体的社会福利政策,通过实现公共服务的全社会共享,以彰显社会政治民主的价值[4]。正如温家宝在十一届全国人大一次会议的记者会上所言:“公平正义就是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人,维护每一个人的合法权益,在自由平等的条件下,为每一个人创造全面发展的机会。”[5]政治发展的角度看,社会公平和社会正义是促进农村社会管理的价值基础,具有普适性的意义。这是因为,政府主导下的社会管理具有普惠性的特征,能够最大限度地保障公平与公正。比如,农村不同区域之间、不同群体之间、不同时间内的均衡发展,政府的权威作用有助于迅速而制度化地加以解决。

其次,社会性的参与机制。

社会性参与是分散化治理(distributed governance)的特征和机制。体现在社会管理领域,社会性参与就是将政府职能通过向社会转移或委托代理等方式,转移出政府,以达到提高行政效率,推动政府管理现代化的目的[6]。长期以来,僵化的政治思维和社会条件限制了农村社会参与的进程,这一状况在实行市场经济的转轨之后有所改善,农村的非政府组织开始发育并发挥作用[7],但距离满足农村社会管理的需要仍然有很长的路要走。

韩国“新村运动”的社会参与经验很好地诠释了社会性机制在社会管理中的作用。韩国的经验是发育农村的非政府组织,让它们联系韩国的企业与农村,在有效安排农民转岗就业、提高农民福利水平的同时,还很好地为农民会员提供服务,如维护会员利益、向政府反映诉求、提供信息与咨询、培训人才等[8]。发达国家的社会管理经验更是进一步证明了社会性参与的必要性,非政府组织不但活跃了公民社会的机制,而且创造了大量的就业机会,有效地提高了社会管理的绩效水平。

罗·达尔认为:“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西,至少在大型的民主体制中是如此,其功能在于使政府的强制最小化,保障政治自由、改善人的生活。”[9]对于我国农村的社会管理而言,引入社会性机制的目的就是要打破政府的一元垄断,倡导管理主体多元化,寻找有利于公共利益实现的治理模式。

最后,社区发展。

根据联合国1956年的定义,“社区发展是指依靠人们自身和政府当局的共同努力,改善社区的经济、社会和文化状况,使社区融入国家生活并对国家进步做出充分贡献的过程”[10]。将社区发展机制应用于农村社会管理,其作用主要体现在三个方面。一是农村发展的动力主体是政府、社区居民及各类组织,它们之间相互补充;二是社区发展的目标是农村公共利益的实现,充分体现社区生活的公共性和社会性;三是社区发展的过程是合作的体现,以改变村民的观念和心理,培养村民的自治能力和合作精神,建立社区内部的良性互动,从而带动国家和社会的整体进步。

在我国,探索农村社区的社会管理机制已经起步,有些甚至取得了初步成功。比如,自2006年开始实施的社区主导型扶贫试点项目,通过群众自己管理资金,自己负责扶贫项目的申报、决策、实施、管理及监督,提高自我组织、管理、发展和监督的能力,逐步形成长期可持续的自身发展能力,实现了贫困地区和贫困人口的科学发展[11]。这个项目的积极意义在于,社区发展能够成为农村社会管理的动力机制。

三、农村社会管理的路径:选择与强化

(一)以农民发展促进农村发展

以农民的全面而自由的发展,促进农村的全面发展。这同马克思主义确立的“一切人自由而全面的发展”命题是一致的,理应成为农村社会管理的价值旨归。但是,在我国既往的农村发展经验中,往往强调了“先农村、后农民”的思路,即试图从农村发展来促进农民发展。实践证明,这是一条低绩效的发展路径,因为它淡化了农民主体的价值本位。国内有学者从政治发展的角度研究,因此得出了同样的结论:“自由而全面发展依然是当今乃至未来中国农民问题的实质。”[12]

选择农民全面而自由发展的路径,可以从农民的发展史中得到启示。建国后,“翻身得解放”的农民政治地位得以巨大提升,获得了同工人阶级并列为统治阶级的殊荣,与此同时的土地改革、合作社、供销社等社会管理举措也为广大农民提供了全面发展的机会和可能,极大地促进了生产力的发展,为中国共产党的执政赢得了合法性支持。但是,随之而来的工业化、阶级斗争和人民公社制度设计等,则远离了农民本位的价值取向,并大大地销蚀了这些来之不易的成就,造成农村与农民的发展随之陷入低谷。联产承包是农民本位价值的回归,因为这一改革提升了农民的经济地位和水平,但由于缺乏配套制度,随后的城市化等政策把这种经济成就压缩在更小的范围,农民的发展空间无法在这个狭小空间得到实现,因此引发了从“盲流”“民工”到“农民工”的长期人口大流动。必须注意的是,这种流动迄今尚无止息的迹象,也从一个侧面体现出农民需求更大层面的自由发展的冲动[13]。因此,为了满足农民全面而自由发展的需要,农村社会管理必须解决农民的政治地位、权利与义务、社会保障与公共事务决策等众多领域的价值诉求,并通过农民主体地位的全面提升,来促进农村的全面发展。

(二)政府主导、财政支持的路径

在政府主导作用的不同方式中,财政及其政策的支持作用,对于农村社会管理的影响最为明显而直接。财政具有法制性的特征,能够规范地对农村社会公共需要进行资源配置和收入分配,为农民提供公共物品和服务。在市场经济条件下,政府作为社会管理主体,财政行为的动机不是、也不应该是取得相应的报偿或盈利,而只能以追求公共利益为己任,将社会效益最大化。

一般说来,农村社会管理中的政府主导作用领域主要有二:一是物质的硬件条件改善,其中以农村规划、基础设施建设、农业生产设施的供给任务最为繁重。农村经济条件改善后,农村规划愈加显示出重要性和迫切性,政府可以将政策性、强制性、宜居性的农村规划付诸实施,彻底改善农村面貌;政府还应该在基础设施建设,包括农民住房、道路桥梁、公共浴池、供水、供电通讯、公共服务设施等方面提供必要的财政支持。尤其是在提供洁净水源、“三通”和公共服务设施等方面,应该成为政府的一项责任加以落实,为农村享有社会发展成就奠定基础。二是文化的软件条件改善,其中以公共文化资源、乡村风俗、文化传承等方面的任务尤为迫切。

(三)以“新农合”为突破口,完善农村的社会保障制度

在我国农村,社会管理的紧迫任务是建立健全农村的社会保障制度。近年来,“新农合”和试点的“农村养老保障制度”为农村的社会保障打开了缺口。在当下条件下,应以此为突破口,继续深化改革:一是完善既有的普惠式特殊群体的福利制度,努力提高农民的福利水平,如农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民救助等社会救助体系;二是以既有的新型农村合作医疗制度为突破口,一方面深化改革的力度,另一方面扩大农民的受惠范围,提高农民群体的整体健康水平,改进医疗保健服务模式,尽可能地把地方病、传染病防治纳入公共医疗卫生福利的范围,让农民享受基本的医疗服务;三是逐步扩大农民享有社会保障的内容,建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的社会养老保险制度和最低生活保障制度;四是拓展公共服务的覆盖面,在农村居住环境、洁净水、污水与垃圾处理、公共安全等领域,提供更高水平的服务,帮助农民形成健康文明的生活习惯;五是完善针对农村弱势群体的就业与劳动保障制度,突出的如各种丧失劳动能力的农民、失地农民、因职业病回乡的农民工、返贫农民等,在政策上完善这些弱势群体的保障体系,通过职业救济、劳动保护等手段,让他们享有同等的国民待遇[14];六是产业风险管理服务,在生产技术指导、信息供给、资源保障等不同领域,减少农民因天灾人祸带来的生产损失。

(四)发育农村的公民社会

我国农村的公民社会机制并不理想。在农村,除了行业协会性质的市场中介组织之外,社会性组织的成分很小,同时存在着权能限制、经费有限、自律不严和监管不力等诸多问题,公共领域的职能难以得到体现[15]5。从农村社会管理的角度看,发育农村的公民社会机制的现实路径主要有以下几个方面。

一是充分利用村民自治的民主机制,政府适当退出自治民主的领域,充分保障非政府组织在农村公共事务管理中的自治权,增强其独立性、自治性和社会公益性的特征,使之成为独立的社会管理主体。二是发挥政府的制度供给功能,“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”[16]。即政府的作用要从立法、政策和资金等方面,积极支持农村公民社会的发育,增强各类社会组织参与社会管理的能力,以承接政府转移的部分社会管理职能。三是为农村公民社会的发育提供资源保证。从目前情况看,农村公民社会所需要的资源包括物质资源,特别是制度化的财政支持、网络化的组织资源、智能化的人力资源与技术化的信息资源等。四是完善多元化的公民社会监督机制,加强对农村社会组织的管理和监督,强化组织自律,杜绝寻租现象的发生。

(五)农村社区建设的路径

客观地说,当前的农村社区应该被称为村落,并非是社会管理范畴下的“共同体”概念,因此社区建设的重点是建设现代社区。一方面,要创建为农村社区服务的公共组织。除了社区党组织、居委会、工会、共青团、妇联等组织之外,还应该有事关农村社区公共事务管理的组织,如民事纠纷调解、协商议事、计划生育、老年、法律服务、就业与社会保障服务、卫生服务、社区公共安全的组织,以及体现社区民主的居务公开监督小组、民主理财小组等机构。另一方面,还要建立健全农村社区建设的相关制度,使社区层面的社会管理走上制度化的轨道,如社区居民代表会议制度、公共事务公开制度、财务管理制度等。再一方面,把社区打造为农民心理归属的港湾,营造和谐的社区氛围,增强农民对社区的情感和凝聚力。

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