论国家所有权取得方式规定之完善

朱金东

(淮阴师范学院法学院,江苏淮安 223300)

论国家所有权取得方式规定之完善

朱金东

(淮阴师范学院法学院,江苏淮安 223300)

《物权法》关于国家所有权取得方式的规定,在征收制度的可操作性、无人认领遗失物的归属以及建设用地使用权期满后国有土地收回等方面,均存在缺陷与不足。我们应当通过健全征收制度、确立拾得人有条件取得遗失物所有权制度以及妥善处理建设用地使用权期满后国有土地收回问题来完善《物权法》的规定。

国家所有权;征收;遗失物;建设用地使用权

一、国家所有权取得方式之规定

我国《物权法》第五章采取“三分法”,将所有权分为国家、集体和私人所有权,三者平等保护。国家所有权是国家对国有资产的占有、使用、收益和处分的权利,这其实是社会主义公有制在法律上的体现。国家所有权具有主体唯一性、客体广泛性、取得特殊性等特点。物权变动是物权发生、变更和消灭的总称,从权利主体角度而言,即物权的取得、变更和丧失。其中,物权的取得是物权变动的起点,分为原始取得和继受取得。原始取得是非依据他人既存的权利而取得物权,如生产、先占、添附、时效取得、善意取得、拾得遗失物、发现埋藏物、征收、没收、法律规定、法院判决等。继受取得是基于他人既存的权利而取得物权,如买卖、赠与等。《物权法》对国家所有权取得方式作出了一系列规定,根据上述分类,归纳如下:

(一)原始取得。

1、基于法律规定取得。

《物权法》第 41条规定:“法律规定专属于国家所有的不动产和动产,任何单位和个人不能取得所有权。”国有资产的外延非常广泛,《物权法》从第 46条至第 55条予以详细列举。这些国有资产根据目的不同大体分为资源性、行政事业性和经营性三类资产。此外,《物权法》第 149条规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。”而 1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第 40条规定:“土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证,并依照规定办理注销登记。”因此,土地使用权期满后,地上建筑物无偿归国家所有。

2、基于公权力取得。

政府为满足社会需要,可以凭借行政权力,通过向公共商品或者劳务的特定使用者或者享受者按照特定标准收取相应费用,从而取得所有权。不动产登记费就是不动产登记机关在提供登记服务时所收费的行政费用之一。《物权法》第 22条规定:“不动产登记费按件收取,不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。具体收费标准由国务院有关部门会同价格主管部门规定。”第 42条第一款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”国家通过征收强制性取得集体的土地所有权。行政收费和行政征收都是国家运用行政权取得所有权的特殊方式。

3、因财产无主取得。

遗失物是非基于占有人之意思而丧失占有的有主动产。遗失物的拾得是指发现他人遗失物并予以占有的一种法律事实。失主并未立即丧失遗失物的所有权,拾得人负有返回义务。若长期无人认领,遗失物归谁所有?《民法通则》第 79条规定:“所有人不明的埋藏物,归国家所有,接受单位应对上缴的单位或个人,给予表扬或者物质奖励。拾得遗失物、漂流物或者失散的饲养动物,应当归还失主,因此而支出的费用由失主偿还。”该条并未明确无人认领遗失物的归属。《物权法》第 113条规定:“遗失物自发布招领公告之日起六个月内无人认领的,归国家所有。”

(二)继受取得。

我国实行重要自然资源国家所有权。国家具有虚位性,无法直接占有和使用土地。而自然资源尤其是土地既是个人生存和发展的物质基础,又是市场经济不可或缺的重要生产要素之一。因此自然资源的市场化势在必行。所谓公有制财产进入市场,其基本要求就是要按照产权标准重新配置传统体制下的公有制财产;从物权法律制度层面来说,就是要将市场体制下各方当事人对公有制财产的权利,用物权法规范固定下来,并确立为市场交易制度[1]。《物权法》第 119条规定:“国家实行自然资源有偿使用制度,但法律另有规定的除外。”第 141条规定:“建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。”国家收取土地出让金、海域使用金、水资源费等费用,既增加政府财政收入,又实现了公有制与市场经济的顺利接轨。此外,国家可以将国有资产出资到公司,成为公司股东,国家所有权则转化为股权,通过资本经营,取得盈利,从而实现国有资产保值增值。《物权法》第 67条规定:“国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产,投到企业的,由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务。”因此,国有资产出资收益也是国家所有权的取得方式之一。

二、国家所有权取得方式规定之不足

(一)征收制度缺乏可操作性。

征收是对国家公权力对公民财产权的强制剥夺,必须严格限制和约束。《物权法》第 42条从私法角度严格限制国家征地行为,要求必须基于公共利益需要,依照法定程序,做出及时充分补偿,但该条过于简单,可操作性差,具体体现为三方面:(1)公共利益判断机制缺失。公共利益是衡量征收正当性的尺度。准确界定公共利益是判断征收合法与否的关键。然而,公共利益作为一个典型的不确定概念,如同“普罗透斯的脸”,变幻莫测,只能被描述,不能被定义。实践中,公共利益常成为城市化过程中强势者的霸王借口,借公共利益之名行商业开发之实甚嚣尘上,公共利益的异化导致征收的极度泛滥。如何界定公共利益的内涵和外延一直是征收的重点和难点。(2)征地程序简单、分散,运作效果差。实践中,征地程序违法形态光怪陆离,有学者将其归纳为违反征收流程的行为、违反程序法所要求的时间限定的行为、违反程序中立原则而进行的裁决行为等三种形态[2]。而且,我国虽然确立了对补偿合理性的行政裁决机制,但缺乏对征地程序合法性的审查机制。(3)补偿过低、久拖不发常成为激化社会矛盾的导火线。归根结底,我国补偿制度存在原则不明、范围过窄、标准偏低、方式单一等诸多问题。

(二)无人认领遗失物归国家所有有违法理。

《物权法》将无人认领遗失物归国家所有有待商榷。首先,从体系解释而言,《物权法》第 113条是被规定在《物权法》第九章“所有权取得的特别规定”中,而该章其实就是所有权的原始取得方式。但是,《物权法》第 113条并未赋予拾得人所有权。《物权法》在没有规定拾得人取得遗失物的所有权的情况下,也将拾得遗失物规定于此,有东施效颦之嫌[3]。其次,从比较法解释而言,多数国家民法典采取取得所有权主义。《德国民法典》第 973条规定:“在向有管辖权的机关通知拾得后经过六个月时,拾得人取得拾得物的所有权,但在此之前,受领权人为拾得人所知或者受领权人向有管辖权的机关申报其权利的除外。在所有权被取得时,物上的其他权利消灭。拾得物价值不超过十欧元的,六个月的期间自拾得时起算。拾得人在被询问时隐瞒拾得的,不取得所有权。向有管辖权的机关申报权利,不妨碍所有权的取得。”《瑞士民法典》第 722条第 1款规定:“已履行拾得义务的人,在公告或报告后逾五年仍不能确定所有人时,取得该物的所有权。”再次,违背权利义务对等原则。《物权法》一方面让拾得人承担通知义务、送交义务、保管义务和返还义务;另一方面却不赋予拾得人报酬请求权和附条件所有权,权利和义务二者之间明显失衡。趋利避害是人的本性,拾金不昧虽是中华民族传统美德,毕竟只是道德规范,不宜转化为法律规范,否则可能成为一纸空文。毋庸置疑,拾得遗失物制度设计的首要目的是使遗失物完璧归赵,它能否实现很大程度依赖于拾得人。因此,必须提供诱因激励拾得人寻找失主,归还失物。若拾得人仅有付出,没回报,就无法形成有效激励机制,往往或不拾取遗失物,或不上交遗失物。反之,国家没有任何付出,却坐享其成。最后,不符合物尽其用的经济原则。无人认领遗失物收归国家 (国库)所有是不经济的,不利于财产的有效利用。政府为了接收无人认领的遗失物,需要设置一定的机构,拨付相应的经费以履行其职能。这些费用与遗失物价值相抵,会使无人认领遗失物的净剩价值降低,而且还要扣除拾得人报酬、拍卖等费用。相比之下,拾得人附条件取得所有权,则要经济得多[4]。而且,无人认领遗失物归国家所有的结果,可能会变成归招领机关所有,因为拾得人既然无法取得所有权,就不会关心是否有人招领,在无人关心下,占有归国家所有的遗失物的公务员,就可能据为己有,结果国家也未必得到此一遗失物[5]。此外,因国家具有抽象性,国家取得遗失物所有权后还须委托他人管理使用,存在道德风险,效率低下。

(三)建设用地使用权期满后建筑物无偿收回有欠妥当。

建设用地使用权人有权利用国有土地建造建筑物、构筑物及其附属设施,并取得其所有权。然而,建设用地使用权有期限限制,期满后其上建筑物的归属便是棘手的问题。这与广大民众切身利益息息相关,自然成为关注焦点。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条将其一律无偿收归国有。《城市房地产管理法》第 21条规定:“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的,土地使用权由国家无偿收回。”《物权法》第 149条区分住宅用地与非住宅用地。非住宅用地遵循前例。对住宅用地予以特殊保护,允许其自动续期,便于稳定民心,实现安居乐业。但是,该规定过于简单,遗留很多疑惑,如续期期限长短、续期次数多少、是否需要重新交纳出让金、由谁负责缴纳,等等。

建设用地使用权与房屋所有权之间冲突的原因有两方面:其一,权利存续期间不同。物权依有无存续期间限制可分为有期限物权和无期限物权。二者区分意义在于消灭原因不同。有期限物权因存续期限届满而消灭,而无期限物权除抛弃、标的物灭失外,永久存续。建设用地使用权作为他物权,是对国有土地的利用,有明确期限限制。我国建设用地使用权存续期间依用途有别,短者 40年,长者 70年,期满则收回土地。而房屋所有权是所有人对于自身房屋享有占有、使用、收益和处分的权利,属无期限物权,具有恒久性。其二,房地一体的立法模式问题。从物理上而言,房屋和土地二者密不可分,民法上统称为不动产。对土地和房屋是否可以作为相互独立的不动产,历来存在着结合主义与分离主义两种立法案例。就我国而言,一方面,土地使用权与房屋所有权是两种性质不同的权利,土地和房屋的归属、转让及抵押应在不同的登记部门分别进行登记;房地产抵押权设定后,土地上新增房屋也不属于抵押物的范围,虽可一并拍卖,抵押权人对新增房屋部分的拍卖所得无优先受偿的权利。就此来看,采行的是分离主义,即土地使用权与房屋所有权各为独立的不动产。另一方面,土地使用权和房屋所有权必须一并处分。《物权法》第 146条规定:“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的,附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。”因此,房地关系在处分时遵循“权利人一致原则”、“共同流转原则”和“同时抵押原则”,此即人们通常所谓的“房随地走”、“地随房走”。因此,房屋所有权和宅基地使用权是两个独立物权,但为了简化法律关系、避免权利冲突,二者须一并转移。建设用地使用权期限届满时,国家收回土地,地上建设物也随之转移。不论《城市房地产管理法》申请续期抑或《物权法》自动续期都没有彻底改变无偿收归国有的后果。这势必严重侵害建筑物所有权人利益,阻碍建设用地长远投资,造成社会资源的巨大浪费。

三、完善国家所有权取得方式之建议

(一)健全征收制度。

1、明确界定公共利益的内涵和外延。

界定公共利益标准的立法模式可以概括为三种:(1)列举式,即在征地的法律当中详尽地列出可以动用征地权的“公共利益”的范围。大陆法系的国家和地区多采用此种方式,如日本、韩国、印度、波兰、我国的香港特别行政区等。(2)概括式,即在土地征用有关的法律、法规中仅原则性地规定只有出于公共利益才可行使征地权,至于何谓公共利益则不作具体界定。英美法系国家多采用此种方式,如澳大利亚、加拿大、美国等。(3)列举及概括的混合模式,如我国台湾地区[6]。笔者认为,列举式过于僵化,难免挂一漏万,而概括式弹性过大,自由裁量广,最后一种模式兼具二者优点,较为妥当。

2、进一步完善征收程序。

诚如季卫东先生所言,程序的公正性的实质是排除恣意因素,保证决定的客观正确。科学合理的征地程序可以规范行政征收行为,防止行政权的滥用,保障征收顺利实施。因此,我国将来应当构建科学、系统的征地程序。在征收程序中设定一系列体现行政民主、行政公开、行政公平、行政公正等原则的制度,如信息公开、调查制度、告知制度、说明理由制度、听取陈述和申辩制度、回避制度、职能分离制度等,使公民能够通过公正的程序,行使抗辩权和防卫权,制约和抗衡政府的公权力,避免行政活动的独断专横,充分发挥程序的发现正义、获得结果正义的功能,实现对权力的有效制衡[7]。同时,充分发挥程序功能,为民众提供表达意见的渠道,确立由公众界定公共利益的机制。

3、真正将公正补偿落到实处。

无补偿则无征收。对于补偿原则,学者观点迥异,大致有完全补偿、适当补偿、合理补偿和公正补偿几种观点。补偿原则的取舍其实凸现国家和公民之间的利益冲突。完全补偿虽遵循财产权绝对保障,但国家负担过重。我国目前采取的适当补偿,政府自由裁量过大,补偿过低。公正补偿兼顾二者利益,可以采纳。同时,应当拓宽补偿范围,增加间接损失补偿,确立市价补偿,抛弃年产值倍数法,丰富补偿方式。

(二)确立拾得人有条件取得遗失物所有权。

我国未来《民法典》应当采取取得所有权主义,具体设计如下:遗失物自发布招领公告之日起六个月内无人认领的,归拾得人所有。有关机关应通知拾得人领取。拾得人自通知之日起三月内未领取的,归国家所有。拾得人取得所有物的条件是交存有关机关并且经过法定期间无人认领。拾得人首先应将遗失物交公,如果隐瞒不报或据为己有,则丧失取得权,并应承担侵权责任乃至构成侵占罪。多数国家一般将公告期限规定为 6个月,过长导致资源长期浪费,过短则不利于失主及时主张权利。其起算点是自公告之日,而非拾得之日,否则失主无从得知。公告期在性质上应为除斥期间,不会因各种事由发生期间中止、中断、延长的情形。公告期满之日,失主不论是客观不知还是故意放弃均丧失对遗失物的所有权。有关机关负有义务通知拾得人领取,以免长期束之高阁,废而不用。拾得人自公告期满之日终局取得所有权。其并非源于他人原先的权利,属原始取得,原先权利上承载的负担随之消灭。拾得人可以向有关机关主张所有物返还请求权,三月内未领取的,遗失物收归国有。

(三)妥善处理建设用地使用权期满后的土地回收。

从立法例上,对地上权期限届满后的处置有德国模式和日本模式两种。在德国法中,地上权人享有优先续展权和补偿请求权,而土地所有人享有延期请求权,地上权人拒绝接受的,丧失补偿请求权。在日本法中,地上权人于权利消灭时,除另有习惯外,得收去其工作物及竹木。土地所有人得通知以实价购买工作物及竹木,地上权人无正当理由不得拒绝。以建筑物所有为目的的地上权和土地承租权合称借地权。普通借地权人于存续期间届满,以有建筑物情形为限,得请求更新借地契约,除土地所有人即述异议外,视为以与从前契约同一的条件更新契约。借地权存续期间届满而未更新契约时,借地权人可以请求土地所有人以实价收买建筑物[8]。可见,二者都注重平衡双方利益,促进资源有效利用,可资借鉴。

我国将来应当赋予建筑物所有权人优先续期权。若续期时,房屋所有权人无须申请,国家负有强制缔约义务,不得拒绝,但可以收取象征性土地出让金。一方面,土地公有制决定了私人不能取得土地所有权,无偿续期只会导致土地公有制名存实亡,所以应当收取出让金。另一方面,续期旨在保障民众安居乐业,具有公益性,不同于公开竞价的土地出让,而且国家此时也无需支付相应土地开发费和拆迁费,故收取的土地出让金只能是象征性,以便减轻民众负担。若不续期时,房屋所有权人享有补偿请求权,有权要求国家对现存建筑物按照市价给付补偿。如果不续期时,建筑物所有权人享有补偿请求权,有权要求国家对现存建筑物按照市价给付补偿,而不能无偿收归国有。

[1] 钱明星,李富成.公有制财产的物权法构造[J].法商研究,2002(5):25-29.

[2] 程洁.土地征收中的程序失范和重构[J].法学研究,2006(1):62-78.

[3] 杨会.论遗失物所有权的归属[J].黑龙江政法管理干部学院学报,2009(1):141-143.

[4] 谭启平,蒋拯.遗失物制度研究 [J].法学研究,2004(4):58-69.

[5] 谢哲胜.中华人民共和国物权法综合评析[J].上海交通大学学报,2007(3):5-21.

[6] 付丽洁,何丽.论土地征收制度的完善与建设用地使用权制度改革的统筹协调[J].中国农业大学学报,2007(12):158-166.

[7] 杨海坤,张浪.《物权法》对构建法治政府的积极推动和深远影响 [J].江苏社会科学,2008(1):109-114.

[8] 徐定辉.地上权期限届满法律规范模式的比较分析[J].云南大学学报:法学版,2006(2):60-64.

D923.2 < class="emphasis_bold">文献标识码:A文章编号:

1007-8444(2010)03-0325-04

2010-01-20

朱金东 (1980-),男,江苏响水人,讲师,硕士,主要从事民商法研究。

责任编辑:王荣江