地方政府高负债率及其治理研究＊

□ 覃双顶 尹建丽

(广西师范学院经管学院,广西 桂林 530001)

地方政府高负债率及其治理研究＊

□ 覃双顶 尹建丽

(广西师范学院经管学院,广西 桂林 530001)

我国不少地方政府负债问题日益突出,严重影响到该地区政治与经济的可持续发展。因此对我国地方政府负债现状以及形成原因进行分析,提出相应的治理措施:转变政府职能,细化事权财权之间的分配;加强民间资本的投资,增加地方政府融资渠道;完善监督制度,加强债务管理,制定财政风险体系改革地方考核方式,引导地方政府理性投资建设。

地方政府负债;;现状;原因;解决对策

长久以来,我国地方政府中负债现象普遍存在,尤其这两年,高负债率日益突出 。根据国家审计署最新公布数据显示,截至 2009年底,18个省、16个市和 36个县本级的政府性债务余额,合计高达 2.79万亿元,其中,仅 2009年所形成的债务余额就高达 1.04万亿元[1]。如此高的负债,极大影响了地方经济和政治的可持续发展。因此,对地方政府负债进行分析,并提出解决对策,促进地方经济政治良性发展,迫在眉睫。

一 地方政府负债现状分析

(一)借债方式各异,负债金额庞大

有些地方政府由于经济发展状况不景气,常向其他政府借债,或者从地方金融机构借债进行投资建设,这些可以定义为政府的直接借债。此外,地方政府还经常为一些公司进行担保,贷款出来的部分资金留给自己开支。而地方政府财政收入若达不到预期以及所担保公司效益下降,则就会造成高负债情况的出现。那么,仅 2009年地方政府债务余额就高达 1.04万亿元也就不足为奇。

(二)地方财政部门约束力有限,债务不清较为普遍

从表面上看,政府资金的运行是经过有关财政部门的严格预算,然而在现实中,很多资金的流动和开支是不经过财政部门预算的,尤其是地方政府官员“一言堂”行为的存在,政府时常直接或间接的成为了债务人,本级财政部门也无法做到全面进行监测和约束。这样,上一级财政拨款的数量以及本级政府财政收入的开支经常出现模糊不清现象,直接造成部分资金流向不明,到每年结算之时高负债情况便会出现。

(三)债务人偿还意识淡薄

由于我国现行体制的原因,地方政府的主要领导通常是上级任命,且是担任一定时期便有所调动。因此,在自己任职期间,不少地方领导通过各种渠道积极融资与借债,大搞建设,而对于资金的偿还却不是很热情,甚至有些官员没有偿还意识,总认为资金是国家的,这届不还,下届会还,反正自己所开支的经费又是财政的。加上地方的金融机构一定程度上依赖于政府,对于政府到期的债务也不敢过多催促,这就进一步纵容了地方政府中那些偿还意识淡薄的官员,从而增加了地方政府的负债。

(四)地方财政存在隐性的风险,政府财力不足

地方政府为该地区一些经济实体进行担保向金融机构借贷,初衷是好的,但是缺乏对这些企业长远的考虑,有些官员由于急切希望在任期间招商引资,提高政绩而为企业担保。但是当企业运营一段时间后效益下降或者倒闭等现象的出现,则严重影响到政府日后的偿还能力,加深了地方财政的风险。另外,大部分地方政府财政收入毕竟有限,则冒险借贷和担保有时候也是出于无奈之举。

二 地方政府负债原因分析

(一)政治体制方面的原因

转轨时期,地方政府过于庞大的事权与自身所拥有财权之间的矛盾是形成地方政府高负债率的根本原因。由于我国现行的分税制原因,国家和地方的财政分配比例有些失衡,从之前的地方占多数,国家拿少数,随后经历基本对等分配,而目前的财政分配情况是国家往往拿财政收入的大部分,地方拿到的财政收入所占比例偏少。但是随着国家经济的发展,地方公共事业不断增多,其所需费用开支逐渐扩大,在费用开支项目逐渐增多而收入比例极少的情况下,地方政府难免通过借债以维持运行 。同时,由于我国政府改革还没有足够完善,地方政府机构和人员的臃肿比较严重,机构的日常运行和人员的工资、福利等费用开支庞大,而在有限财政收入的情况下,难以解决所需费用的开支,这个时候政府往往通过向金融机构或其他政府进行借债用以开支。而当偿还期限到来之时,地方政府却没有足够的资金收入,这也就增加了自身的负债总额 。另外,尽管我国经过了不短时期的改革,但是政企严格分开还是难以得到解决,有的事情本来是应该由企业去承担的,而政府往往放不开手,需要社会解决的问题,政府硬要参与其中,这不仅不利于地方经济的发展,更重要的是增加了地方政府的费用开支,造成自己债务的不断加重。

(二)经济体制方面的原因

财政金融体制不健全,地方政府缺乏足够的资金融资渠道。地方政府的能力总是有限的,因此,地方政府融资的方式比较单一,由于地方经济发展不够理想,招商引资能力固然受到影响,即使招商引资成功,而政府需要做的配套资金支持也是批不少的费用。因此,向当地金融机构借贷就是地方政府融资主要的渠道,而由于地方金融体制存在不完善的地方,即使政府借贷成功,而由于自身收入有限,则往往造成负债的后果。另外,由于我国现行体制存在一定的弊端,民间的融资门槛过高,而且诚信度不强,政府往往承担所有的公共事业的投资开支,民间资金难以投进来,但政府的能力又有限,这往往造成政府的投资风险加大,费用开支极为庞大,当然负债的可能性也极大增加。

(三)监管和披露方面的原因

目前我国的审计部门在对政府资金运行方面的监测能力上还是有限的,尤其是对地方政府资金运行的监测,有些账目财政部门的人员也难以说清,而指导政府开支或者为政府开支进行科学的预算监测这些过程往往也是一种形式,甚至在公布资金流向的时候,都没有形成统一的口径。其次,地方政府信息披露机制不完善,缺乏对地方政府的信用评估 。上级审计部门和相关财政部门往往难以披露地方政府资金的实际流向,而社会民众和媒体的监督更是缺乏实际效力。这样,地方政府往往不太清楚自己到底拥有多少钱,用了多少钱,用在哪些方面。这种模糊的资金管理理念往往使地方政府更加是肆无忌惮的融资、借贷和开支,从而加重了自身的负债。

(四)地方政府自身的原因

对投资缺乏科学和长久的预测往往是地方政府官员的弊病,在自己任职期间,每个人都想大力投资进行开发建设,而这种投资往往带有一时的冲动,看到其他政府都在大搞建设,所以我要弄个大项目进行投资。加上地方的主要领导往往没有受到足够的约束,因此投资意识往往根据临时的想法,这样投资后的项目没有给政府带来足够的回报,反而是增加了自身的开支。除此之外,建设大型广场、大型办公楼以及昂贵标志性大厦等是地方政府领导热衷做的事情。试想,一个地方政府的财政收入在很有限的情况下,而政府领导却把大量资金用来搞形象工程,那增加自己负债总量也是不难理解了。

三 地方政府负债解决对策分析

(一)转变政府职能,细化事权财权之间的分配

在我国现行社会主义市场经济条件下,充分发挥市场经济的优点,通过市场价格杠杆和竞争机制促使企业追求效益最大化;在产权明确情况下的市场调节,反应之快、之准,是远远胜过地方政府计划的,这既避免了计划的主观性,又减少了地方政府运行费用和交易成本[2]。政府的社会经济管理职能转变,主要内容有以下几个方面:第一,由原来微观经济管理与调控转向宏观经济管理与调控。与此相适应由原来的直接管理转向间接管理,第二,由原来管企业转向管市场。与此相适应由原来主要管国有企业转向积极引导包括国有企业、集体企业以及各种非公有制企业平等参与市场竞争,提供各种服务和公平交易的市场秩序。第三,由原来人治性计划经济管理转向法制经济,主要以法律来引导与规范、约束与管理市场经济,实现依法行政,依法办事。第四,由对经济生活实行全面的直接干预和高度封闭性管理转向全方位开放,实现与国际经济、国际市场互接互补。另外,要理清国家和地方政府事权和财权的分配,应该由国家进行管制的事物和建设的项目,地方政府就避免盲目跟随,在自身财力有限的情况下做好本级政府应该做的事情。随着我国各项事业不断发展,人民生活的质量不断提高,地方政府要承担本地区公共事物建设和运行的费用不断增长,因此,国家应该根据实际情况适当调整财政收入分配比例,对于财力明显不足而需要大力建设的地区适当增加拨款或者提高其财政收入比例,以降低地方政府为了维持运行和建设扩大负债金额的可能性。

(二)加强民间资本的投资,增加地方政府融资渠道

改革开放后,尤其是最近几年,国家积极鼓励民间资本进行投资,但是真正落实到各个地方,还是难以推行,因此,地方政府应该降低民间投资的门槛,加强对民间资本投资的规范和管理并对此进行引导。应该积极鼓励民间资本参与地方公用事业的建设。支持民间资本进入地方政府管辖的供水、供气、和垃圾处理、公共交通、城市园林绿化等领域。让民间资本积极参与到公用企事业单位的改组改制,甚至让具备条件的地方公用事业项目可以采取市场化的经营方式。允许民间资本兴办金融机构。在加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提下,支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股,或者参与农村信用社、城市信用社的改制工作[2]。鼓励民间资本在地方发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构,放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。支持民间资本发起设立信用担保公司,完善信用担保公司的风险补偿机制和风险分担机制。鼓励民间资本发起设立金融中介服务机构,参与证券、保险等金融机构的改组改制。对于部分经济发展状况比较好,综合实力较强的地区,国家应该鼓励发放地方政府债券,通过多渠道为地方政府进行融资,并进行指导,避免以前单一的融资渠道和不理性的融资方式,造成日后高负债的风险。甚至需要通过法律来鼓励地方政府公开发债进行融资,查清隐性的不良融资渠道。

(三)完善监督制度,加强债务管理,制定财政风险体系

地方政府之所以存在大量债务,与自身债务管理体制规范、管理机制不完善、管理程序有漏洞、以及债务责任不清晰有密切关系。因此,要遏制地方政府负债率的进一步提高就要依法明确和强化各级政府以及各职能部门在债务形成中的责权利关系,严格按照法律法规明晰债权、量化责任、堵塞漏洞。首先,要理顺地方政府债务的管理体制。凡是属于地方政府性债务,必须由相应财政部门统一管理,彻底扭转目前多头举债、分散使用的局面。其次,要遵循“谁借谁还谁受益”的原则,建立借用还相统一、责权利相结合的债务管理新机制,依法确立债权与债务之间的关系,明确偿债责任及连带责任[3]。再次,要完善政府担保法规,整顿政府担保行为,严格控制地方政府担保的范围和担保事项的决策权,充分考虑所担保的单位的未来效益。建议凡是由政府或政府性质的职能部门担保的债务,必须获取同级财政部门的同意,并纳入地方政府的财政计划。各级财政部门要切实履行职责,按照统一规范的原则,加大对地方政府担保监管力度,并对担保项目实行从立项、计划、投资、评估到运营进行严格的全程管理,确保被担保人能按期偿还到期债务。此外,应适当改革现行政府会计的核算方式,由收付实现制变为权责发生制,这样,能更好的反映地方政府在一个财政年度内全部收支的运行情况,特别是政府资产和负债的变动情况。同时,在编制现行年度预算之外,要单独编制一套反映地方政府的预算,公开记录和反映政府负债的规模和数量,设计精确反映政府财务实际运行状况、资产负债实际状况、现金流量状况的完整帐户和财务报表,特别是对地方政府为地方国有企业担保、社会保障基金的缺口以及地方民间高息集资等那些能够导致地方政府负债的活动进行全面监测和反映。

(四)改革地方考核方式,引导地方政府理性投资建设

目前,地方领导的考核很大程度上取决于他们发展地方经济的状况,或者说通过 GDP的高低情况来评价地方政府领导的各项能力,在这样带有局限性的理念指导下,地方政府官员往往在自己任职期间不管扩大基础建设,甚至盲目招商引资,大搞形象工程,从表面上看,似乎繁荣了地方。而实际上,他们往往通过借债进行暂时的运营,可想而知,一个财力很有限的地方政府,在弄了几个大项目进行投资以外,加之再建设几个大的形象工程,则其资金哪里来?偿还的资本和能力哪里来?这一切固然造成日后的高负债情况的出现。因此,对地方政府官员的考核,除了通过经济建设和管理好坏来评估以外,更好考核地方政府的信用程度情况,即承诺给老百姓带来真正实惠的承诺是否退现,对金融机构信誓旦旦说按时偿还贷款是否如实落实,对为那些担保公司所担保的金额是否偿还,是否影响到地方政府的信用度等方面进行考核。通过建立诚信档案,反应地方政府的财政运行情况的登记。同时严格管制部分地方政府官员的错误行为,即本届政府所借款项,有意留给下一届新班子偿还,而应该及时建立并落实好连带责任,借债之人必须在任职期间处理好自己所借债务,不能一丢了之。同时,上级部门还要严格监督地方政府的投资方向,引导他们理性投资,根据地方政府实际财政情况进行适当建设,对于盲目投资,不考虑投资项目的长久效益的官员,对于随意给效益不好的企业担保借贷的官员以及对于热衷建设形象工程,上不良大项目的官员要严格处理。只有这样才能控制地方财政负债进一步的恶化。

[1]许一君.地方政府负债与公共经济绩效评价[J].社会保障研究, 2010,(3).

[2]樊昊军.地方政府负债初探[J].黄河科技大学学报,2007,(5).

[3]高红波.地方政府负债管理与风险防范 [J].中国市场,2007, (5).

[4]祝拥军.政府或有负债与财政风险[D].北京,首都经贸大学, 2006,(3).

F810.7

A

1008-4614-(2010)05-0026-03

2010-09-09

覃双顶(1983-),男,广西环江人,广西师范学院经济管理学院 2009级行政管理硕士研究生。