论舆论监督在反腐倡廉中的功能及其完善＊

□ 黄 丽

(湘潭大学,湖南 湘潭 411105)

论舆论监督在反腐倡廉中的功能及其完善＊

□ 黄 丽

(湘潭大学,湖南 湘潭 411105)

舆论监督在反腐倡廉工作中推动公民权利意识的增强,防止公共权力异化,化解公共危机,推动法制进程,凝聚民意民智,促进科学决策,但监督者与被监督者的关系尚未理顺,监督者之间的合力尚未形成,舆论监督的对象还不全面,舆论监督的渠道还不畅通。因而应继承和创新党管媒体的优良传统,加强舆论监督的法制化建设,加强对舆论的引导和利用水平。

舆论监督;反腐倡廉;政府治理

近年来,对于舆论监督和反腐倡廉而言,有两种十分明显的趋势。一是,随着我国经济社会发展的不断进步,人民群众的法制观念和民主意识显著增强,在维护自身权益、监督公共权力、促进社会公平正义等方面产生了大量的诉求。二是,我国的反腐倡廉工作,虽然在不同层次上尽可能地往前推进,但实际上,并没有取得实质性的进展,离人民的要求还有很大的距离,大量的腐败现象还在不断地侵蚀着党和政府的合法性基础。因此,如何引导和利用舆论的力量,为反腐倡廉工作服务,促进政府的善治和合法性,已经成为公共管理及相关学科领域必须认真加以回答的问题。

一 舆论监督在反腐倡廉中的功能定位

(一)推动公民权利意识的增强

我国宪法虽然对保障公民的基本权利做出了明确的规定,但由于我国民主法制建设起步时间较晚、法制建设与经济社会发展不相适应等诸多原因,许多公民的权利还缺乏相应的配套法律进行进一步的落实和保障。再加上公民个体力量与政府拥有的行政权等公权力之间的严重不对称,公民长久以来已经形成了一种“民不与官斗”的传统,就算是自己与他人发生纠纷,权利受到了侵害,也大多会采取“花钱消灾”、“家丑不外扬”的态度,这实际上是我们民众自身所应具备的一种公民权利意识的欠缺。当前,随着舆论监督的不断加强,特别是网络等新兴媒体的快速发展;人民群众生活水平的不断提升,特别是公民受教育程度和个体素质的整体提升,这些都为公民权利意识的逐渐增强提供了有利条件。一些传统媒体开设的反映基层老百姓生活,帮助老百姓解决实际困难的栏目,如湖南都市频道的《都市一时间》以老百姓平常的普通生活为素材,着力帮助的也是老百姓自己需要解决的一些“家长里短”。群众有了自己力量解决不了的问题,或是受到了不公正的待遇,就会想到求助栏目热线,而栏目记者也会借助媒体的力量,尽心尽力帮助群众反映意见、解决问题。人民群众从中看到了媒体实施舆论监督的力量,把电视栏目当成了反映问题、表达意愿的一种有效途径,不会再一味的“忍气吞声”。从这样的现象,我们也可以看出,这实际上就是舆论监督推动了公民权利意识的增强。

(二)防止公共权力异化

党和政府在顺应形势,越来越重视利用新闻媒体和网络舆论的力量来加强自身建设的同时,实际上他们也会自觉、不自觉地有一些规范行政行为、约束公共权力的举措。因为敢于依靠舆论的监督,重视和正视自身不足的政党和政府,本身就代表了开放、自信和进步。近些年行政审批权的不断缩减就是自我约束公权力的一个很好的明证。2008年湖南省在全国又率先制定了第一个地方性行政程序规定《湖南省行政程序规定》。无疑又是政府部门对公权力“自加镣铐”的一个极好的例证,这样的例证虽然与湖南省政府主要领导拥有极高的法学素养并强力推动有关,但是也不能不说这在一定程度上反映了人民群众的意愿,有公众舆论的一份功劳。舆论监督对公共权力有间接影响,舆论监督对公共权力的直接影响和制约也是无处不在的。如早些年的广西南丹矿难,因为媒体记者的关注才使得隐瞒的真相被揭穿;还有 2009年闻名全国的“躲猫猫”事件,由于网络舆论的强烈关注,才使得事件当事人在看守所内的非正常死亡“冤案”得以昭雪,看守所的两名民警也因玩忽职守和虐待被监管人分别受到了法律的惩处。舆论监督对于公权力的制约,在某种意义上来说,就是对那些掌握公权力的人的制约,监督这些人的用权行为,防止乱作为、不作为,将有利于维护社会的公平正义。

(三)化解公共危机,推动法制进程

舆论监督的力量,在新闻媒体与网络媒介并存、且同等重要的今天,已经越发显现出其在危机处理方面的巨大能量。一方面,新闻媒体的权威性将帮助公众在突发事件及重大灾害面前认清形势,趋利避害,避免引起公众进一步的恐慌。同时,在网络传播异常发达的信息爆炸时代,只有更好的引导和利用网络舆论,才能使突发事件和重大灾害不至于演变为一场更严重的公共危机,不至于经历了天灾还要遭受“人祸”。所以,舆论监督利用得好,其产生的强大力量才能为“我”所用,才能化危为机,真正为百姓造福,甚至还有可能影响和推动我国法制的进程。如在2010年3月份被报道的山西疫苗事件,虽然是一桩三年前的“旧事”,但起初因为政府信息的不透明和相关部门态度的不诚恳,使得事件被舆论广泛质疑,并一度引发全国公众对疫苗接种的恐慌,几乎就要从一个地方性的事件演变成一场全国性的信任危机。但随着媒体的持续关注和合理引导,人民网和新华网等主流媒体的持续报道,以及政府部门态度的转变,坚持信息公开,还原事实,不回避,不隐瞒,最后历经一月有余,事件才逐步得到平息,没有从危机演变成灾难。又如前不久被媒体关注的“赵作海案”,舆论的监督使得中央政法机关行动迅速,案件发生后不久即联合发布《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》。文件中明确规定通过刑讯逼供等非法手段获取的犯罪嫌疑人或者被告人的供述,是属于非法的言词证据,政法机关应当依法予以排除。办理死刑案件时,必须做到一切实事求是,靠证据说话,在没有取得证据之前不得认定犯罪事实;对存疑的证据必须做到不能采信;证明案件事实必须有合法的证据来,对于非法取得的证据政法机关应当予以排除,不能作为定案的依据。法学专家普遍认为,两个规定对于有力遏制刑讯逼供、有效防止冤案错案的发生、提高案件侦办质量、促进司法公正具有十分重要的现实意义。这些舆论监督的案例在解决事情的同时,也成功推动了法制的进步。

(四)凝聚民意民智,促进科学决策

舆论监督实际就是民众对某件事务表达意愿、提出意见、进行建议,其行为本身就是凝聚民意民智的一个过程。俗话说,“三个臭皮匠顶一个诸葛亮”,就是强调集体的智慧。无论是新闻舆论还是网络舆论,也不管表达意愿,提出意见、建议的个人或团体是出于何种动机,但舆论监督最后所呈现效果是一样的,就是都将促进事情的解决、制度的完善、法制的进步和科学的决策。如 2006年湖南开展“迎接党代会,共谋新发展”献计献策活动,在为期3个月的活动中,共收到信函 1万多件,专题网络点击量达到 180多万次。在党代会后的几年中,湖南的经济社会发展是有史以来发展最好的时期之一,特别是在全球经济危机的大背景下,成功实现“弯道超车”,真正做到化危为机。这些成绩的取得既有省委主要领导的英明决策,但更多的恐怕还是要归功于民众的智慧,是民众对政府决策的关注、倾心,才使得政府的决策更加符合大众的利益,考虑的更加长远、更加细致,从而使政府的决策更加科学,更加以人为本。

从舆论监督的一些自身特点和积极作用,我们不难发现,舆论监督在制约公权力、反腐倡廉方面有着天然的优越性。舆论监督主体的广泛性就像是为腐败安装了一个个的“监视器”,民众通过广播、电视、报纸、网络等媒体都可以参与到反腐败中来;舆论监督一般是对公权力而言,因此监督对象的相对确定,使得受制于公权力的公众在进行舆论监督时反映情况最客观也最直接;舆论监督的便捷性,特别是网络舆论的兴起,使得公众参与监督的积极性大大高涨,人民群众对于自身利益方面的诉求也不断增加,这些监督所形成的无形而又巨大的舆论压力,都将促使公权力不断地进行自我调节和自我约束。

二 舆论监督在反腐倡廉中存在的问题

(一)监督者与被监督者的关系尚未理顺

我国是一个具有悠久历史的大国,自古以来,民权意识弱,官僚意识重,一向是政府设法控制老百姓,但公民自身对于政府的监督却比较弱。目前来看,公民与社会组织对政府的监督关系依然在实际生活中难以得到落实。而当监督是通过“组织”“按规定程序和方式”的形式开展时,这种监督制度必然无法覆盖组织者,组织者事实上是凌驾于监督者之上的。如果只是抽象地肯定舆论监督的作用,而在具体实际操作中又困难重重的话,公民社会对政府的监督就会流于形式。

(二)监督者之间的合力尚未形成

舆论监督作用强大,它是社会的了望塔、安全阀和社会民主的大平台。当前,党和人民群众都十分关注舆论监督的开展。朱镕基总理曾作过精辟的概括:“舆论监督,群众喉舌,政府镜鉴,改革尖兵。”在经济全球化、信息网络化的今天,现代传媒已经成为一种重要的公共力量,一种能够影响社会的’软权力’,具有其他力量所无法望其项背的魔力。舆论监督虽然已经取得了一定的成绩,但总体而言,它对在反腐倡廉中的作用发挥的还不够。这种魔力还有很大的发挥空间。尤其是监督者之间还处于一种比较散乱的状态,其合力尚未形成。

(三)舆论监督的对象还不全面

目前的舆论监督对象还存在着一定的片面性。比如,媒体可以批评铁道部、交通部、教育部,但对在职官员的监督依然比较困难。重要原因之一是,舆论监督一直没有明确清晰的法律定位,法律和行政制度上支持的缺乏,使得媒体在舆论监督尤其是对于公权力进行监督时,经常遭遇理直气壮的干扰和拒绝。国家行政学院杜纲建教授说,全国省部级干部有 2000多人,其中在一线工作的 1000多人。对省部级干部的监管是一个令决策层头疼的问题,“很多对下级官员行之有效的监督体制到省一级就失效了,省内的人大、纪检都无法对省部级干部形成有效的监督。”相对而言,这是一个监管的真空地带。

(四)舆论监督的渠道还不畅通

舆论还没有一个完善的渠道或平台来保持对反腐败工作的持续的良性监督。改革开放以来,伴随着人们思想的解放、政治文明的进步和人民群众法制意识、民主意识的觉醒,舆论监督环境和空间不断得到改善,其作用越来越受到党和政府及社会各界的重视,尽管其间有反复,也不时遇到阻力和障碍,但总的是不断往好的方面发展。特别是上世纪 90年代中期以后,我国经济社会发展进入了快车道,人民物质生活水平显着提高,科技发展日新月异,以电视为代表的新闻媒介,以电话为代表的通讯工具,以电脑为代表的高科技产品等的广泛普及,使得人们的联系、沟通变的触手可及,由此“地球村”的说法应运而生。在这种大背景下,舆论监督也发挥着越来越重要的作用。早些年的广西南丹矿难、广东孙志刚案件,近年的“天价烟”事件、“躲猫猫”事件,这些事件的成功解决,无不是舆论监督起了重要的推动作用,可以说是人民大众帮助还原了事实的真相,帮助解决了影响社会发展的一些不安定因素,在一定程度上是民意的胜利,这是舆论监督对社会发展的有利一面。另一方面,我们也必须看到,虽然现代社会为畅通监督渠道提供了技术基础,但事实上,很多监督都在政府是被动地回应老百姓的意见和看法,一件事情只有曝光才可能会得到很快的解决,这种监督的方式还是一种很不规范、可持续性和制度性都很差的监督方式,可以说,公民监督政府的渠道建设依然是未来一段时间政府必须加以改进的重要方面。

三 充分发挥舆论监督在反腐倡廉中作用的建议

(一)继承和创新党管媒体的优良传统

坚持党管媒体,不是说压制媒体,也不是回避监督。恰恰相反,坚持党管媒体是为了更好地引导媒体履行监督职责,做到不为利益所动,不为权势所迫,不为小众代言。在我国,我们党的几代领导人都非常重视舆论监督。比如:1953年 1月,毛泽东同志为中共中央起草的一个文件中指出:“凡是典型的官僚主义、命令主义及违法乱纪的事例应在报纸上广为揭发。”1950年5月,邓小平同志在西南区新闻工作会议的报告中提出:“报纸最有力量的是批评与自我批评。”1994年,江泽民同志在《在全国宣传思想工作会议上的讲话》中提出:“要重视对社会舆论情况与群众的思想情况的调查与研究,积极地反映出广大群众的意见和建议,加强舆论监督”。党的十六大以后,新一代中央领导集体更加重视加强舆论监督在民主建设中的积极作用,并将舆论监督提升到制度层次并加以规范。可以说,长期以来我们国家坚持党管媒体的基本原则,坚持政治家办报,在舆论监督上取得了显著的成效。我们从以上几代中央领导的谈话,从近些年所发生的一些舆论监督的事例可以看出,舆论监督在我国不是削弱了,而是加强了;不是压制了,而是发展了;不是混乱了,而是逐步规范了。以上经验告诉我们,党管媒体是确保正确行使舆论监督的前提和保障,唯有进一步继承和发扬党管媒体的优良传统,我们才能更好地推动舆论监督为人民大众谋利,为党和国家的长治久安出力。要在加强党管媒体的同时,加强管理方式、管理内容的创新,不能事事都管,使社会失去活力,使媒体失去监督政府的基本功能。而是,要在重大的方面,影响全局的方面进行宏观的调控。防止西方社会一些不合适我国国情的思想和意识形态渗透,同时,要在更广泛的方面放开,给公民及社会组织更多的自由,让他们真正起到监督政府、防止腐败的作用。

(二)加强舆论监督的法制化建设

从我国实际情况来看,舆论监督尚处于初步发展阶段,受到权力等的较多制约,缺乏相对宽松的社会环境。从“不好再说太细”的天津某副处长,到质问“替谁说话”的郑州副局长,再到嫌记者“管得太宽”的陕西某县委书记,各地官员频频曝出或“有意”或“无心”的“雷人语录”,折射出当前媒体舆论监督仍然受到诸多因素的干扰。在舆论监督的具体实施过程中,被监督对象一旦遭到媒体曝光,便会想方设法地通过各种关系进行公关,直到新闻媒体停止播出这条消息。有时被监督者为了制止记者的采访拍摄,不惜对记者威逼利诱,甚至拳脚相加。至于普通公民,虽然宪法明文规定了言论自由权以及对任何国家机关和国家工作人员提出批评建议的权利,但在不少情况下,他们通过正当途径反映问题常常得不到解决,甚至遭到打击报复。另外随着网络的发展和普及,人们越来越多的利用网络表达意见,提出建议,但是因为其传播的方式便捷,传播的效果巨大,也难免有一些虚假信息充斥其中,难以甄辨,不仅对广大不明真相的群众形成误导,更会对虚假信息的当事人造成精神和物质的损害。相对于发达国家而言,我国在新闻领域的立法相对滞后,虽然我们也有一些新闻方面的法律规范,但或由于这些规范本身的原因,或缺乏对各种法律的解释和执行,目前舆论监督中出现的一些矛盾,依照现有的法律还无法进行有效裁定。如2009年《昆明市预防职务犯罪工作条例(征求意见稿)》中明确指出,对于干扰及阻碍新闻媒体依法开展舆论监督的个人或单位,将会被问责,情况严重的将追究其法律责任。“昆明拟将保障舆论监督写入地方立法,用地方立法形式保障舆论监督。有专家认为,这一举措将“文件支持”转为“立法支持”,是“破冰之举”。云南大学新闻系主任单晓红教授认为,“舆论监督法治化是民主法治建设的必然要求。将保障舆论监督列入地方法规,对政府部门来说,权力的运行将受到更广泛、更严格的约束和监督,有利于法治政府建设;对于公民而言,意义更加重大,意味着公民的知情权、参与权、表达权、监督权将得到更好地实现。从这个角度说,这一条款值得肯定。……更为重要的是,如何将新闻媒体的舆论监督引导到最终促进工作的改进上来,仍是值得研究的课题。”

(三)加强对舆论的引导和利用水平

要改变和提升新闻媒体的舆论引导能力,为舆论监督创造更好的条件。报道要客观,评论要公正,要互相沟通,互相理解,善于处理好各种矛盾,协调好各种关系,力争使舆论监督做到人民群众满意、党和政府满意,被监督者也能心悦诚服。只有这样,才能保证我们的舆论监督立于不败之地。同时,新闻媒体要把握报道尺度,讲究报道形式。此外,新闻媒体既要突出反面教育,又要善于从正面上树立典型,弘扬正气,充分发挥新闻舆论在反腐倡廉中应有的监督作用。

党内监督条例对于党的各级组织与领导干部正确对待并接受舆论的监督,提出了明确要求:一要重视和支持舆论监督;二要自觉和主动地听取来自新闻媒体的意见;三要根据舆论监督的要求,推动和改进各项工作。但在现实工作中,有些领导干部还未能正确对待舆论监督,面对媒体曝光,未能做到“从善如流”、“有则改之”,给舆论监督造成了很大困难。为此,各级党政机关和领导干部要端正态度,正确对待舆论监督;要转变观念,重视和支持舆论监督,善于运用舆论监督推动本地区本部门的工作,以“请人打扫卫生”的姿态,虚心听取新闻媒体所反映的意见,认真改进工作。各级纪检、监察和政法部门要大力支持新闻媒体开展舆论监督,特别是新闻媒体在监督工作中受到阻拦、记者人身安全受到威胁的时候,要为他们撑腰,支持他们开展工作。使新闻媒体能更有效地发挥舆论监督作用,不断地推进党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展。

舆论监督的存在,在一定程度上反映了信息的不对称。在当今这个媒体高度发达的社会里,在这个“信息爆炸”的时代,人们通过传统媒体和网络都可以了解到相当多的信息。但是,由于网络媒介相对于传统媒体的一些无可比拟的优势,人们从网络媒介所了解的信息要远远多于传统媒体发布的“权威信息”,这就在一定程度上造成了信息的不对称。网络信息由于没有经过严格的审查,难免“泥沙俱下”,一些信息的真实性得不到保证,有些甚至是某些人故意编撰假消息,以达到“混淆视听、浑水摸鱼”的目的,所以,这就要求我们党和政府最大限度地满足公众的知情权,让大家及时了解到真实情况,以免轻信谣言,为少数不法之徒所利用。尤其在遇到突发公共事件时,舆论尤其是第一时间形成的舆论,对公众的行为取向具有重大的导向作用。胡锦涛同志指出,“舆论引导正确,利党利国利民;舆论引导错误,误党误国误民。”政府部门作为权威信息的掌握者和权威声音的发布者,如果不能在第一时间发出声音,不能及时地实施正确有力的舆论引导,就难以抢占控制事态发展的主动权和主导权,有些谣言就可能对公众形成误导乃至引起波及面较广的公共危机。因此,在突发事件中,让事实走在谣言的前面显得尤为重要。

我们也欣喜地看到,我们党和国家也越来越重视信息的发布,并主动做好与民众的沟通。十七大以来,我们的党代会多次提到发展党内民主,推进党务公开,保证人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。此外,我国的《政府信息公开条例》也已于 2008年 5月 1日正式颁布实施。今年“七一”党的生日前夕,中纪委、中组部等党的 11个部门率先建立新闻发言人,以后党务部门将根据需要不定期地召开新闻发布会。与新闻发言人制度对应的是,中央编办等 6个中央党务部门建立了官方网站,中央对外联络部、中纪委、中央文献研究室 3个部门还设立了对外开放日。我们党和政府在最大限度地满足公众知情权方面已经迈出了“万里长征第一步”。但是,如何把信息公开的这条路更好地走下去,不走或少走弯路,则是我们下一步需要认真思考和探索的。

[1]田大宪.新闻舆论监督[M].北京;新华出版社,2002.

[2]唐惠虎.舆论监督论[M].武汉:湖北教育出版社,1999.

[3]2009,网络让丑行无处遁形.http://news.xinhuanet.com/comments/2009-12/30/content_12726833.htm 2009-12-30.

[4]试论正确认识和对待网络监督.http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2010-02/05/c_125585.htm.

[5]长三角政治文明新气象:网上网下“盯牢”干部.http://news.xhby.net/system/2010/04/15/010728090.shtml 2010-04-15.

[6]谬爱社,略论舆论监督 [J].中国政治 (人大报刊复印资料), 1997,(11).

[7]叶战备.建立和完善舆论监督的有效机制[J].中国特色社会主义研究,2004,(05).

D523.4

A

1008-4614-(2010)05-0055-04

2010-09-30

黄丽(1980-),女,湖南石门人,湘潭大学 2008级公共管理硕士。