公安派出所执法文化建设论略

李 震

(中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110854)

公安派出所执法文化建设论略

李 震

(中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110854)

公安派出所执法文化是其执法理念、行为、规范、物质等要素的总和。在执法活动中，公安派出所执法文化具有导向、约束、凝聚、激励和衍射的功能。加强公安派出所执法文化建设，提高公安派出所理性、平和、文明、规范执法能力，是公安机关的迫切任务，是搞好公安工作的保证。

公安派出所；执法；文化；建设

公安机关的基本活动是执法活动，公安民警的基本行为是执法行为。坚持严格、公正、文明执法，是公安工作的生命线，也是公安机关和公安民警最基本的履职要求。孟建柱部长要求全国公安机关要坚持不懈地把推进执法规范化建设作为事关公安工作全局的基础性工作来抓，进一步树立正确的执法理念，改进执法方式，健全完善执法制度，强化执法监督，着力提高广大民警的执法素养和执法水平，着力提高公安机关的执法公信力。公安派出所是公安机关与社会面接触最直接、关系最密切的基层组织，处于同违法犯罪作斗争的第一线，担负着公共安全保卫和社会治安管理、确保一方平安的重担，是公安机关和公安工作的根基。在整个公安工作中，派出所工作处于基础性、先导性的地位。公安派出所的执法行为是否严格、公正、文明，是否规范、统一，执法质量和执法水平如何，直接影响到群众对整个公安工作的评价，影响到公安机关的整体形象。国学大师钱穆说，一切问题，由文化问题产生，一切问题，由文化问题解决。文化的力量是无穷的，国家的发展和强盛，民族的进步和振兴，人民的尊严和幸福，都离不开强大文化的支撑。构建社会主义和谐社会、维护社会治安、推进公安工作同样需要加强文化建设。公安派出所执法文化建设不仅直接关系到民警的精神风貌，关乎公安队伍整体形象好坏，甚至影响着整个公安机关运作效率和社会治安管理水平。因此，加强公安派出所执法文化建设，提高公安派出所理性、平和、文明、规范执法能力，是公安机关的迫切任务，是搞好公安工作的保证。

一、公安派出所执法文化的内涵

目前，学术界公认的意见认为，被称为人类学之父的英国人类学家泰勒，是第一个在文化定义上具有重大影响的人。泰勒对文化所下的定义是经典性的，他在《原始文化》“关于文化的科学”一章中说：“文化或文明，就其广泛的民族学意义来讲，是一复合整体，包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及作为一个社会成员的人所习得的其他一切能力和习惯。”显然，这个定义将文化解释为社会发展过程中人类创造物的总称，包括物质技术、社会规范和观念精神。从此，泰勒的文化定义成为文化定义现象的起源，后人对这个定义褒贬不一，同时亦不断地提出新的观点。关于什么是文化，到目前为止竟然已经多达200多种定义。文化定义本身成为一个有趣的、争论不休的学术现象。在各个学科领域内都有相应的文化概念，如政治文化、经济文化、企业文化、行政文化、管理文化、法律文化等等。文化作为一种复杂的社会现象，在不同的社会生活领域具有不同的内容和表现形式，在公安执法领域即表现为执法文化。执法即法律执行，有广义和狭义两种理解。广义上的执法，是指国家行政机关、司法机关和法律授权、委托的组织及其公职人员，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动，它包括一切执行法律、适用法律的活动。狭义上的执法，是指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。执法文化是执法组织创造的，最终又通过执法组织及其活动体现出来的思想、行为、规范、物质等内容的总和。它包括执法理念、执法形象、执法行为、执法艺术、执法制度、执法风格、执法保障等内容。执法文化是执法组织的“软实力”，它不仅可以塑造执法组织的形象，也可以规范和引导执法人员的行为，是执法组织和执法人员的精神支柱，决定着执法组织的思维模式和行为模式，影响着执法目标的方向、性质和结构。

二、公安派出所执法文化建设的意义

（一）派出所执法文化建设是构建社会主义法治文化的需要

胡锦涛总书记在党的十七大报告中突出强调了加强文化建设、提高国家文化软实力的极端重要性，对兴起社会主义文化建设新高潮、推动社会主义文化大发展大繁荣作出了全面部署。加强中国特色社会主义法治文化建设，既是全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家的现实需要，也是促进社会主义文化大发展大繁荣，增加国家文化软实力的重要内容。开展派出所执法文化建设是法治社会的呼唤，是时代的选择，是构建社会主义法治文化的需要。由于推进法治建设所必需的经济社会发展条件有限、公民的法律意识和法律知识及守法自觉性等法律素质还普遍不高、确保执法公正的法律制度建设尚不完善、执法办案人员的思想和业务素养参差不齐等原因，在现实生活中仍存在大量与法治社会相悖的现象。如传统政治体制强大运行惯性下权力过分集中，不依法行使职权“乱作为”和不依法履行职责“不作为”现象；执法办案中损害人民根本利益和当事人合法权益的现象；重实体、轻程序或者为了重程序，搞形式主义，不深入探求隐藏在案件表象背后的真相，违背立法原旨和法治真谛，办人情案、关系案和为钱执法办案的现象等。诸如此类问题，如不能彻底公正解决，必将影响公安执法形象和社会秩序，进而影响依法治国进程。上述问题时有发生，究其原因是多方面的，但没有在执法部门培育深入人心的执法文化，则是深层的、根本的原因。因此，在公安派出所广泛开展执法文化建设活动，充分发挥文化的牵引、指导作用，把先进的执法理念融会贯通于执法工作各个方面和各个环节，有利于促进严格执法、公正执法、文明执法，有利于促进公安派出所及人民警察不断树立合法行政、合理行政、程序正当、高效便民的基本理念，提高依法行政的能力和水平。

（二）派出所执法文化建设是实现公安执法规范化的途径

执法规范化是指公安机关依据法律法规和内部规程办理各类案件、执行勤务所形成的基本体系，是公安民警必须遵循的行为准则，是依法行政、依法治警在公安工作中的具体体现。派出所执法文化建设，是促进规范执法、强化执法规范化建设的根本保证。没有先进、科学、正确的执法文化，再好的程序和规范在执法实践中都会被扭曲，规范执法就不可能有效开展。目前，我国的法律体系比较健全并且在不断完善，总体上说是有法可依而不是无法可循，但现实中仍然存在有法不依、执法不公、执法不严等这样那样的问题，体现在公安机关和公安民警中，是存在执法意识不清醒、执法程序不规范、执法态度不文明、执法过程不公正、执法纪律不严格、执法监督不到位以及执法能力不高、趋利执法、越权执法、违规执法等问题。造成这些问题的原因有许多，归根到底就是缺少先进的执法文化，因此，我们必须着力建设派出所执法文化，正确地处理好执法文化建设与执法规范化建设的关系。要把执法文化建设与切实解决公安执法活动中存在的突出问题紧密结合起来，通过解决执法工作中存在的问题来深化理念，促进工作；要通过开展执法文化建设，建立健全包括执法职责、执法标准、管理制度、考评奖惩机制在内的统一、系统的执法责任制度，用制度管理人、用责任规范事；要把坚持先进的执法文化与做好每一个部门的工作，每一名民警的工作，每一个环节的工作紧密结合起来，确保各项公安工作的决策、部署、措施、效果都体现出先进执法文化的要求。

（三）派出所执法文化建设是推进公安队伍正规化建设的保障

胡锦涛同志说：“在全部公安工作中，队伍建设是根本，也是保证。”加强公安派出所执法文化建设，是加强公安队伍建设的客观需要和必然要求。公安队伍是执法队伍，是由执法者组成的。加强公安派出所执法文化建设，可以教育每一名执法者从根本上解决权从何来、为谁掌权、为谁执法、如何执法等重大思想问题，有利于广大民警不断提高自身素质，始终保持忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色，自觉适应科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，更好地履行宪法和法律赋予的职责，推动公安队伍健康深入发展。加强公安派出所执法文化建设，是解决执法突出问题、规范公安执法行为、提高公安执法水平、推进公安队伍正规化建设的重要保障。执法无小事，细节系大局。加强公安派出所执法文化建设是通过文化的影响力，使广大民警的思想意识和行为模式与派出所执法的要求趋向一致，使民警在思想水平、执法素质、职业道德等方面全面提高，有效地提高民警的精神境界和执法水平，把接受组织的管理和规章制度的约束变成为一种自觉的行动，使公安队伍产生强大的向心力和凝聚力，在执法中始终把理性、平和、文明、规范执法的理念放到突出的位置，真正做到内化于心、外践于行，把这一新理念切实贯穿到每一个执法细节，充分展示出公安机关良好的执法形象。

（四）派出所执法文化建设是适应社会治安形势创新社会管理的举措

目前，我国社会正处在人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，构建和谐社会从法治建设层面来说面临着严峻的挑战。执法文化建设是社会主义法治建设的重要内容，法治的表层含义是一种社会管理模式，深层含义则是一种体现治国理念和规范人们言行的文化精神。加强公安派出所执法文化建设是公安机关创新管理理念、管理手段，提高管理能力和水平的重要举措。公安机关是国家政权的重要组成部分，是和谐社会建设的重要力量，担负着“巩固共产党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业”的重大政治和社会责任。与此同时，随着人民群众民主法制意识和司法需求的不断增强，对公安机关公正执法的能力和水平提出了更高的要求。因此，公安机关必须正本清源，用先进的执法理念和正确的价值取向统一全体公安民警的执法行为，在维护社会稳定、化解矛盾纠纷、打击预防犯罪、管理社会秩序、维护公平正义、服务改革发展等方面发挥更加重要的职能作用。利用文化引导公安民警将维护社会稳定、建设和谐社会变为自觉的行动。否则，离开了先进的执法文化的指导，理想的法治环境就难以真正形成，公安执法工作就会失去方向和目标，维护社会稳定、建设和谐社会也就会成为无的之矢。

三、公安派出所执法文化建设的内容与途径

（一）执法理念文化建设

观念是行动的先导和指南，决定着行动的方向。树立理性、平和、文明、规范执法的新理念，是新形势下党中央对公安机关的明确要求，是人民群众的殷切期望，也是做好公安工作的基本要求。孟建柱同志指出，在全面开放、高度透明的执法环境下，必须更加注重树立理性、公正、文明、规范的执法理念，把这一理念根植于每一名民警头脑中，落实到每一名民警实际行动中，贯穿到每一项执法活动和每一个执法环节中，必须牢固树立执法为民理念，公平公正处理好每一起案件，防止小事拖大，大事炒炸，造成严重的后果，所有执法活动都要有利于促进社会和谐，都要以社会和谐这个重要标准来检验。所谓理性，就是要求执法民警着眼于维护党和国家的根本利益，识大体、顾大局，客观、冷静、正确地应对执法中遇到的各种复杂问题。所谓平和，就是要求执法民警准确把握自己的心态，注意调控好自己的情绪，不被现场的各种“噪音”所左右，以柔克刚，不卑不亢，有理有节。所谓文明，就是要求广大民警始终做到警容严整、言行文明、举止得当，讲礼貌、有修养，充分展示公安机关和人民警察良好的执法形象和职业素养。所谓规范，就是要求广大民警严格按照法律法规的规定，依法处置各类违法犯罪行为，做到证据确凿充分、适用法律准确、符合法定程序。理性是内涵，平和是心态，文明是态度，规范是要求，四个方面有机联系，组成一个不可分割的整体。

（二）执法制度文化建设

加强公安执法制度建设，是解决执法突出问题、规范公安执法行为、提高公安执法水平、推进公安队伍正规化建设的重要保障。通过公安执法制度建设，将执法为民思想准确、全面、具体地体现在公安执法制度中，融入到每一个执法环节。从明确执法岗位和执法主体职责入手，分岗、分级、分层设定执法职责、权限和责任，通过制度的完善，执法的每个环节均纳入实时的管理。既要考虑通过细化办案程序，完善管理办法，促使民警严格按制度和程序办事，增强打击犯罪的力度和准确性，提高维护社会治安的效率；又要考虑通过科学、明确、严密、标准的执法操作规程，规范每个执法环节、执法行为、执法措施，压缩执法人员的自由裁量空间，减少、杜绝执法的随意性，从制度上防止发生侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为，切实尊重和保障人权。同时，还要考虑保障民警的正当执法权益，使民警认识到只要按照规定执法，其行为就是合法的、正当的，就应当受到保护。制定具体制度时，要注意采取多种形式，认真听取基层公安机关、有关部门和人民群众的意见，使出台的有关执法制度针对性强、可操作性强，充分体现执法为民思想。在建章立制方面，必须把握三个原则：一是坚持人民利益至上原则。二是坚持权力与责任对等的原则。要从制度上约束执法的权力，实现权力与责任的统一。三是坚持贴近执法实际的原则。通过制度建设，将民警的所有执法行为纳入规范化管理轨道。

（三）执法监督文化建设

没有监督的权力，必然导致腐败。派出所执法作为一种权力活动，本身即需要一种合理的运作结构相伴。这个结构要解决运作的分工协作问题，也要解决运作的步骤和保障问题。派出所执法行为规范化建设所反映的该结构的要求，在于建立和完善执法监督制度和机制。在实践中，不少执法违法的行为可以追根于执法人员依法行政意识和观念淡泊、缺乏应有的能力和水平，但也不乏为牟取单位和个人的利益，知法违法的事例。无论对哪一种情况，都需要通过执法监督手段予以预防，为正确的行政执法活动提供保障。在监督制度建设方面，坚持以公开促公正，扩大警务公开的范围和层次，及时向社会公开涉及公民权利和义务的执法依据，最大限度地公开执法程序、执法进度、执法结果和执法文书，提高执法工作透明度，努力使公平正义以群众看得见的方式得以实现。要充分借助信息化手段，加强执法监督信息系统建设，努力从网上录入、审批、办理到结案等各个环节实现对民警执法办案的全程监督。要以深化执法质量考评工作为载体，健全完善案件法律审核把关和个案监督机制，严格落实执法过错责任追究制，确保民警严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。通过不断完善执法办案机制，提高公安机关的执法规范化水平，使每一个执法活动既合乎严格、公正、文明执法的要求，又能够让当事人和社会公众心悦诚服。

（四）执法保障文化建设

派出所执法是一种物质活动，有成本，要消耗。必要的经费、编制，相应的工作、生活待遇和有利的执法环境，是派出所履行职责、发挥作用不可缺少的条件。执法保障文化建设，首先要建立适应公安机关特点的人事管理机制，优化警力资源配置，挖掘警力潜能。通过提高民警生活待遇，最大限度地减少公安机关与其他行政机关公务员之间、公安机关内设机构与基层民警在职级、待遇上的差别，充分调动广大民警特别是一线民警的工作积极性和创造力。同时，优化警力资源的配置，合并职能交叉或相近的部门和警种，从实际需要出发设置公安派出机构，重新整合警力资源，最大限度地把警力沉到一线，实行“小机关、大基层”，切实解决头重脚轻、机关化严重的问题，切实解决部门与警种之间职能交叉、权责脱节、人浮于事的问题。其次要彻底解决经费不足的问题。要用好、盘活有限的经费，增强成本意识，降低警务成本，通过完善财务管理制度，规范财务行为，健全内外监督机制，科学管理使用现有经费装备，充分发挥有限资金的最大使用效益，切实改善执法条件。要把公安经费预算更多地纳入中央财政，缓解基层公安机关经费地方落差大的矛盾。在目前财政体制下，基层公安机关要积极争取党委、政府和有关部门的支持，按照收支脱钩、全额保障、突出重点、分步实施的原则，尽快建立公安经费保障机制，切实解决公安机关在办公办案、装备配备、科技建设、教育培训、基础设施等方面的实际问题，要想方设法为基层公安机关执法提供充足的物质保障。

[1]刘作翔.法律文化理论 [M].北京:商务印书馆1999.

[2]隋月娟.论行政执法文化理论提出的历史必然性[J].唯实，2004，（8） .

[3]王伟.公安机关执法软实力研究 [J].公安研究，2009，（3） .

[4]胡新翔.试论公安机关行政执法转型 [J].政法学刊，2005，（8） .

On the Construction of Law-enforcement Culture of Police Stations

Li Zhen
(China Criminal Police University,Shenyang,Liaoning,110854)

Law-enforcement culture of police stations is the combination of its concept,behaviour,norms,material and other factors.In law-enforcing activities,the culture plays the role of guiding,restriction,cohesion,inspiration and diffraction.It's an urgent task for public security organs to improve the ability of being rational,calm,civilized and standard in enforcing the law to ensure the success of public secruity work.

police station;enforce the law;culture;construction

D631

A

1672-6405（2010）03-0058-03

李震（1975-），男，辽宁台安人，中国刑事警察学院治安系讲师，主要从事治安学研究。

2010-08-22

张钦]