中国核心劳工标准 30年回顾与展望

孙冬鹤

(哈尔滨工业大学法学院,哈尔滨 150001)

中国核心劳工标准 30年回顾与展望

孙冬鹤

(哈尔滨工业大学法学院,哈尔滨 150001)

改革开放 30多年里,我国共批准了 4项基本劳工公约,并构建和发展了较完善的核心劳工标准的法律体系。我国为提高核心劳工标准已做出了积极努力并取得了可喜成就。但同时,我国的核心劳工标准现状,包括对其立法、司法和执法依然存在很多不足之处。这就要求我们通过制定、修改来不断完善相关的劳动法律法规,并在实践中真正地履行,以保护全体劳动者的合法权益。

核心劳工标准;基本劳工公约;国际劳动法

过去 30多年里,我国作为世界上人口最多、劳动力资源最丰富的国家经常面临发达国家对我国劳动立法落后、劳动执法不严、劳动司法不公和劳工标准落后的指责。更为严重的是,发达国家频频将国际贸易与投资和劳工标准挂钩,特别是一些发达国家进一步提出要在W TO协议中写入“社会条款”,依此条款将对不遵守国际劳工标准的国家实行贸易制裁。这会给我国企业造成巨大经济损失,也给我国政府带来相当大的政治压力。当国际劳工组织通过 1998年《工作中的基本原则和权利宣言》授予了国际核心劳工标准基本劳动权的法律地位,我国在仅仅批准了 4项基本劳工公约的情况下该怎样应对这种国际大环境?有哪些原因导致我国没有批准其他 4项基本劳工公约?笔者将在以下部分首先对核心劳工标准在我国的 30年发展历程做简要回顾,然后分析讨论我国在提高核心劳工标准方面存在的主要问题及对策。

一、中国核心劳工标准 30年回顾

中国是国际劳工组织的创始国之一,但由于历史原因,我国直到 1983年 6月才派代表团参加在日内瓦举办的第 69届国际劳工大会,正式恢复我国在国际劳工组织的活动。1984年 5月,我国政府全部承认了旧中国对 14项国际劳工公约的批准,并宣布新中国成立后台湾当局批准的 23项劳工公约是非法的、无效的。1985年,国际劳工组织在我国设立了国际劳工组织北京局。截至 2008年10月 15日,中国共批准 26项国际劳工公约。在这26项公约中,属于基本劳工公约的有4项。由此可见,改革开放 30多年里,我国在批准劳工公约和贯彻履行劳工标准方面,从零开始做出了积极努力并取得了可喜的成就。笔者将对 4项核心劳动标准在我国的 30年发展历程做简要回顾。

1.自由结社权和集体谈判权。自由结社权又称组织权或团结权[1]。作为最重要的国际核心劳工标准,自由结社权是其他核心劳工标准的基石。我国 1982年《宪法》第 35条将自由结社权规定为公民的一项基本权利。该条明确规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”自1995年 1月 1日起施行的我国《劳动法》第 7条也规定:“劳动者有权参加和组织工会。工会代表和维护劳动者的合法权益,依法独立自主地开展活动。”这一基本权利又通过我国 1992年颁布、2001年修改的《工会法》得以具体实施。该法第 2条和第 3条规定:“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者,不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度,都有依法参加和组织工会的权利。任何组织和个人不得阻挠和限制。”

集体谈判权是在自由结社权基础上赋予劳动者的另一项基本人权。这项权利重在通过集体的力量改变个体劳动者在劳动关系中的弱势地位从而达到保护劳动者的目的。集体谈判在我国又称集体协商,集体协商是签订集体合同的前提。因此,我国关于集体谈判的法律规定常见于关于集体合同的法律规定中。党的十一届三中全会以后,随着工作重心转移到经济建设中来,工会的地位开始恢复,国家开始重视发展集体合同制度。早在 1983年 9月 20日国务院发布的《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》就对此作了专门规定。20世纪 90年代以来,随着我国市场经济体制的建立,我国劳动关系发生了巨大变化。这使得劳动关系利益主体地位更加明晰、冲突发生日益可能。在这一客观背景下,我国集体合同制度在这段时间得到快速发展[2]。1992年的《工会法》和 1994年的《劳动法》对集体合同都作了原则性的规定。在 1994年 12月 11日全国总工会通过的《关于贯彻实施劳动法的决定》中,也已提出应当将协商谈判作为一项制度在企业中确定下来。并且,全国总工会在 1995年向各级工会发布了《工会参加平等协商和签订集体合同试行办法》,从而为各地基层工会组织在具体工作中提供操作办法。1996年 5月开始,劳动部、全国总工会、国家经贸委、中国企业家协会联合下发了《关于逐步实行集体协商和集体合同制度的通知》,大规模地开展集体协商和集体合同制度试点的工作。2001年,这些部委又联合发布了《关于进一步推行平等协商和集体合同制度的通知》。值得一提的是,劳动部在 2000年 11月 8日又颁布了《工资集体协商试行办法》,以专门规范工资集体协商制度。为更好地在实践中履行集体谈判权及为劳动合同制度提供可操作性的规范,劳动部在 1994年《劳动法》颁布不久发布了《集体合同规定》,并在 2004年对该规定做了重大修改。目前,全国总工会也正在积极推动《集体合同法》早日列入全国人大的立法规划。

这样,虽然我国目前并未批准包含自由结社权和集体谈判权的《结社自由和保障组织权利公约》(第 87号)和《组织权利和集体谈判权利公约》(第 98号),但是并不意味着我国不重视这两项基本人权,相反,关于这两项权利,特别是集体谈判权我国已建立了相当完善的立法体系。

2.废除强迫劳动。禁止强迫劳动作为一项基本人权已经获得了世界各国的普遍承认。目前,国际劳工组织有两项基本公约含有这项标准,即 1930年制定的《强迫劳动公约》(第 29号)和 1957年制定的《废除强迫劳动公约》(第 105号)。但由于我国多年实行的劳改和劳教制度包含强迫劳动,使得我国目前并未批准这两项公约。然而,没有批准这些公约并不意味着我国不尊重这项核心劳工标准。我国的劳动改造制度是通过 1954年施行的《劳动改造条例》而作为一项制度确定下来。它是指通过强迫罪犯进行劳动以达到对其进行教育改造的目的。改革开放以来,特别是上个世纪 90年代以来,我国一直不断实行劳改和劳教制度改革。其中,最重要的是 1994年 12月 29日通过了《监狱法》。现在“劳动改造”已经被“教育改造”代替,劳动生产只是教育改造的一部分内容。2008年 6月,司法部召开全国监狱体制改革工作会议,监狱体制改革正式全面铺开。可以预见,将来我国政府还会为废除强迫劳动做出更大的努力。

3.消除就业与职业歧视。消除就业与职业歧视作为一项基本人权实际就是赋予劳动者平等就业权。包含这一标准的国际基本劳工公约有 1951年的《对男女工人同等价值的工作赋予同等报酬公约》(第 100号)和 1958年的《消除就业和职业歧视公约》(第 111号)。我国自新中国成立以来,就一直坚持“女性是半边天”的理念。这是对旧中国长期以来轻视妇女、残酷剥削妇女劳动者的不平等待遇的否定。我国法律也非常重视男女同工同酬问题。这在我国《宪法》和 1992年通过、2005年修正的《妇女权益保障法》及《劳动法》中都有原则性规定。因此,我国在 1990年就批准了国际劳工组织第 100号公约。我国在反对和消除就业和职业歧视问题上立场明确,这在我国《宪法》、《劳动法》、《工会法》、《残疾人保障法》和《妇女权益保障法》都有原则性规定。2005年,当条件成熟时,我国又批准了国际劳工组织第 111号公约。而且,为履行这一公约及便于这一标准的具体实施,全国人大常务委员会于 2007年8月 30日又通过了《就业促进法》。这些法律的制定标志着我国在构建反就业歧视法律体系的道路上正不断向前迈进。

4.禁止童工。新中国成立后,我国政府就一直非常重视对儿童权益的保护。这在我国《宪法》里有原则性规定。但是,由于利益的驱动,有的企业招用童工问题引起了社会的广泛关注。为此,国家劳动部、教委、农业部、工商行政管理局、全国总工会在 1988年 11月联合发布了《关于严禁使用童工的通知》。该通知严格禁止任何单位和个人使用童工,并对违反规定者给予重罚。而我国第一部明确规定禁止使用童工的法律是 1991年 9月 4日通过的《未成年人保护法》,这部法律和我国《劳动法》都明确规定禁止用人单位招用未满 16周岁的未成年人。另外,我国《教育法》通过执行国家九年义务教育制度也间接规定了禁止使用童工。而目前关于童工问题最全面、具体的法规是国务院在 1991年 4月 5日发布并于 2002年全面修订的《禁止使用童工的规定》。这部法规对违法招用童工的用人单位除执行行政处罚外还将依法追究严格的刑事责任[3]。由此可见,我国对于禁止童工问题已经建立了从基本法层面到法律法规和行政规章层面的比较完善的立法体系。当扫清了诸多障碍后,我国政府分别在 1999年和 2002年批准了国际劳工组织第 138和 182号公约。值得一提的是,我国法律规定的最低就业年龄是16周岁,而国际劳工组织公约规定的是 15周岁。我国作为负责任的人口大国在禁止童工问题上做出的努力和取得的成绩也受到了国际劳工组织的肯定。国际劳工局在 2005年发布的《童工劳动的终结:可望可及》报告中指出,中国是消除童工现象的榜样。

二、中国在提高核心劳工标准方面存在的主要问题及建议

1.自由结社权和集体谈判权。我国宪法虽然和其他国家宪法一样将自由结社权规定为公民基本权利,但这更多是从民主政治的角度以彰显宪法的民主精神[4]。当然,学者们也不能忽视我国的现实国情。非技术工人过剩和国有企业产权不清的现实问题使得我国现有的集体协商制度和集体合同制度距离国际劳工组织的要求还相距甚远。

2.废除强迫劳动。虽然我国政府在观念上有所转变,现在不再提“劳动改造”而将劳动生产作为“教育改造”的一种手段,但是在监狱和劳教所中,服刑人员和劳教人员的劳动生产活动作为一种强迫劳动形式毕竟还存在。而且,在我国已执行半个多世纪的劳改和劳教制度将很难在短时间内被改变,改革之路依旧漫长。

3.消除就业与职业歧视。我国虽然批准了包含这一标准的国际劳工公约而且也制定了相关法律来具体实施这一原则,但是现实生活中,就业歧视作为一个社会问题形式越来越多,而且愈演愈烈。性别歧视、户口歧视、年龄歧视、地域歧视、相貌歧视、身高歧视、学历歧视、垄断行业招工时对非本单位职工子女的歧视等不一而足。为此,有人提出制定《反就业歧视法》以彻底消除各种形式的就业歧视从而真正地履行我国已签订的基本公约。当然,就业歧视既包含有经济、社会、历史和文化等方面的因素,又受着目前就业大环境的直接影响,单靠法律也难以达到预期的效果,需要使用各种非法律手段才能最终消除就业歧视。

4.禁止童工。虽然我国禁止童工的相关法律健全,但是童工现象在我国一些地方,特别是偏远农村仍屡禁不止。造成这一问题的直接原因就是政府相关部门执法不严、监管不力,当然我国现行法律也存在一些漏洞。对于雇佣童工的地下作坊,工商局可能面临无证可吊销、派出所管辖权有限和劳动部门调查滞后的尴尬。所以就目前的现实情况,任何一个部门进行单纯的治理,效果都不大,必须由各个部门联合行动,让童工使用者付出沉重的代价,才能将这种现象控制在最低水平。同时,我们必须深刻地认识到童工问题产生的根源是城乡之间、地区之间发展不平衡。虽然我国大力支持经济文化落后的地区实行九年义务教育,但是这些地区的一些贫困家庭在巨大的生存压力面前不是仅仅需要政府免去学杂费,而是希望自己的孩子能为家庭带来收入。因此,症结的根本是经济问题、发展问题。从长远看,如果社会经济得不到发展、地区之间的经济发展落差不能消除,童工问题依然会存在。

通过回顾历史可见,30多年的改革开放不仅使我国在发展经济方面取得了举世瞩目的成就,而且我国法制建设也取得了飞跃式的发展。在核心劳工标准方面,我国从上世纪 90年代开始已批准了 4项国际基本劳工公约,我国也正在通过深化改革来为批准其他 4项基本公约做准备。这标志着我国在履行核心劳工标准方面正在与世界接轨。同时,我们必须清醒地认识到 30多年的改革开放并未解决所有问题,我们仍然任重而道远。对于我国已批准的基本劳工公约,我们仍然需要通过制定、修改和完善我国现行劳动法律法规来满足基本公约的要求。同时,不断完善我国劳动保障监察、劳动司法、劳动争议调解和仲裁制度,以在实践中真正地履行这些公约。对于我国未批准的基本劳工公约,因为这些公约中的核心标准已被国际社会公认为工人的基本权利,我国在制定政策,从事立法、执行和司法活动时应尊重这些标准。最后,透过对我国整体劳动法律体系的考察,笔者发现如果国家要在短时间内迅速发展经济,政府、社会甚至普通百姓可能无暇顾及甚至漠视社会不公平现象的发生,但是从长远看,过分地践踏社会公平正义将会对国家和社会和谐安定构成巨大威胁。这里似乎存在矛盾,劳工标准的提高要有赖于经济发展,但是发展经济可能无形中又降低了劳工标准。因此,摆在政府面前迫切需要解决的问题是,如何在发展市场经济为全体人民谋福利的过程中,平衡经济发展与社会公平正义之间的关系。两者必须兼顾,缺一不可。这也是我国继续坚持改革开放政策必须面对的现实问题。

[1] 林燕玲.国际劳工标准[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2007:58.

[2] 关怀.劳动法教程[M].北京:法律出版社,2007:130.

[3] 周长征.中国是否应当批准更多的基本国际劳工公约——基本国际劳工标准与中国劳动立法之比较研究[M]//石美遐,L isa Stearns.全球化背景下的国际劳工标准与劳动法研究.北京:中国劳动社会保障出版社,2005:92-93.

[4] 李龙,夏立安.论自由结社权[J].法学,1997,(12).

〔责任编辑:杨大威〕

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1007-4937(2010)04-0137-03

2010-05-13

孙冬鹤 (1971-),女,河北昌黎人,副教授,从事国际经济法及国际劳动法研究。