论以互联网为媒介的公民政治参与

2010-04-10宋遂周

黑龙江社会科学 2010年4期

关键词：公民政府政治

宋遂周

(中央民族大学管理学院,北京 100081)

论以互联网为媒介的公民政治参与

宋遂周

(中央民族大学管理学院,北京 100081)

公民政治参与是民主政治的核心概念。而互联网的发展则深刻地改变着人们的思维方式和行为模式,并渗透到社会的各个领域之中。它对政治系统所产生的冲击,特别是对公民政治参与的影响是前所未有的。培养以互联网为媒介的公民政治参与意识,提高公民参与能力,完善立法,构建我国以互联网为媒介的有序化、合法化、规范化、高效化的公民改治参与机制意义重大。

互联网;公民政治参与;民主政治;公民治理

公民政治参与是民主政治的核心概念。20世纪六七十年代以来,世界范围内的公民参与运动不断走强,“强势民主”、“公民治理”的要求和呼声与日俱增。互联网以它巨大的亲和力与影响力,深刻地改变着人们的思维方式和行为模式,并渗透到社会的各个领域之中。同时,互联网的发展对政治系统产生的冲击,特别是对公民政治参与的影响是前所未有的。伴随着互联网普及率的提高,网民的数量不断增加,互联网的高新科技为公民政治参与创造了新的渠道和空间,使公民政治参与无论是在主观上,还是在客观上都进入一个新的阶段。

一、以互联网为媒介的公民政治参与的积极影响

1.增强公民的政治参与意识

网络通过聊天室、论坛 (BBS)等多种形式,给予公民组织和参与各种虚拟社区的空间,形成一个打破时空的非物理空间。由于互联网具有隐蔽性、互动性、便捷性、廉价性等特点,互联网社区内没有性别、职业、教育、财产的差异,人与人是平等的。社区内以离散的、无中心的结构模式和动作特征基本消除了歧视,实现了真正的“地位平等”。在虚拟社区里,公民可以感受到民主的精神,社会分层功能在这里消失,人们拒绝协商解决或者自由退出。来自公民人性深处的民主、平等、自由的冲动,可以在此得到满足。长此以往,公民逐渐形成活跃的民主思维与民主习惯,有利于公民文化的培育。

互联网的互动性特点使公民不再是传统媒介下的单向度受众,互联网的交互性使公民借助互联网提升了自己的本质力量,实现了从“受众”到“对话者”的话语转变,使公众认识到公民政治参与不仅仅是一项权利,更是一项义务。而政治责任感的加强,无疑使公民更加积极地投入参与行为中来。此外,电子政府给予公民随进随出、随时发言的机会,使得参与者找到自身可加入、立足的公共场阈,重构自我对社会的认同。互联网的互动性使每一种思想火花都有着影响思想或思潮的可能,使人觉得政治参与不是一种额外的负担,它和每一个人的利益都发生着直接的关系。社会联结与认同感的增加将有助于公民把参与作为一种责无旁贷的义务。

2.使民主化进程进一步加快

公民参与是现代民主理论的一个重要概念,我们提出的建设服务型政府即来源于“主权在民”理论。“当代中国的决策者是共产党领导层的权力精英,而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中,社会力量对公共政策的影响力极弱,因而中国的决策模式是一种典型的精英决策,决策过程基本取决于权力精英的作用,特别是深受人格化权力结构的影响”[1]。“精英模型的最大缺陷在于,它忽视了现代民主国家公众政治参与的愿望和能力,这招致了众多的指责”[2]。民主政治是现代政治生活的基本追求,政策应当反映大众的需求,这是公民政策的规范要求。“参与制民主的原则是：人民必须参与影响他们生活的决策过程。不管我们是否同意或遵守这种观念,参与制民主已经渗入我们价值观念系统的核心”[3]209。公民政治参与政府的决策,可以促进政策的科学性和民主性。

当政府以电子方式广泛而深入地伸向机构、公众和所有服务对象时,相关的服务对象也能以电子方式方便而直接地伸向政府内部,实现传播中最为实质的传播者与受众之间的直接互动,提高政策制定和传播的民主化程度。在“数字化政治行为”中,公民的信息反馈速度以及政府对问题的回应都变得直接而快捷。可见,互联网架起政府与公民之间相互沟通和对话的“电子桥梁”,推动了公民与政府官员直接对话。一方面,借助网络,公民可即时表达意见,增强对政府决策的影响力;另一方面,政府能更广泛地了解公民的意见,有利于集思广益,做到决策的民主化、科学化。

3.促进政府管理体制的改革和创新

以互联网为媒介的发展将促进政府管理体制的改革和创新,主要表现在三个方面。

第一,以互联网为媒介的政治参与的发展将促使传统的等级集权制的权力结构向分权化扁平化发展。信息网络组织是与金字塔结构明显不同的结构。正如奈斯比特所说：“网络结构可以提供一种官僚制度永远无法提供的东西——横向联系。”[3]260这种横向延伸的特性可以有效地破坏纵向的官僚等级结构,使社会结构逐步扁平化。传统的政府行政体制的权力结构是以工业社会的等级集权制权力结构为基础而建立的。工业社会的权力结构是一种金字塔式的权力结构。在该结构中,下层众多的管理机构和人员隶属于上层少量的管理机构和人员。管理信息由低级层层上报,管理权力由上到下层层贯彻执行,是一种高度集权、等级森严、自上而下、垂直控制和管理的官僚科层等级制度。然而这种权力结构形式下建立的政府行政体制结构显然已经不能适应现代网络政治参与发展的要求。网络是以无中心性的网状格局发展的,网络政治参与的开放性、平等性和便捷性,将大大提高公民政治参与的机会和效率,推动政治参与的发展迅速。政治参与的扩大必然要求相应的政府权力体系结构与之相适应。因此说,网络的无中心化结构形态和政治参与的扩大必然带来政治体系权力的分散,传统的权力高度集中的金字塔型组织结构必然会向权力均态分布的扁平化组织结构转化。

第二,以互联网为媒介的政治参与的发展将促使政府管理方式发生深刻变革。首先,以互联网为媒介的政治参与的发展需要政府机构的快速反应和处理。适应此需要而发展起来的电子政务,不仅大大节约了政府管理成本,也大大提高了政府管理效率。其次,以互联网为媒介的政治参与的发展还有助于政府决策的科学性。以互联网为媒介的政治参与的发展和运用可以实现公民与政府部门、政府官员间的直接对话,这对政府部门了解真实的民意,制定科学的决策有直接的帮助。

第三,以互联网为媒介的政治参与发展将有助于政府工作的有效监督。互联网可以打破时间、空间、行政组织、层级之间的限制,给民众的知情权、参与权、监督权提供一个便捷途径。信息的广泛、自由、公开、独立的交流是政治监督必不可少的条件,缺乏监督多是源于信息不公开条件下的暗箱操作。传统政治参与在信息公开、透明及自由交流方面存在很大的缺陷,而网络政治参与则有助于揭开政府工作的神秘面纱。通过以互联网为媒介的公民政治参与这一公民有效监督的新途径,民众的意见和要求逐步渗透到政府的决策中,政府的工作也进一步得到公众的理解和支持,这不仅能强化政府部门的服务意识,而且能将政府行政行为置于社会监督之下,促使其进一步实施“阳光政务”和构建“透明政府”。

二、以互联网为媒介的公民政治参与存在的问题

1.“数字鸿沟”导致了公民政治参与的不均衡状态

“数字鸿沟”最初的意思是拥有电脑与使用互联网者与无法使用网络和最新科技者之间的差异。“在各国国内,互联网使用的社会、种族、性别、年龄和空间不均等也颇为明显”[4]。随着社会和科技的发展,需要注意的是,数字鸿沟并不是一个单一的综合概念,而是一个多维度、多重性的概念。

第一,国家之间的“数字鸿沟”。全球区域间带宽 98%以上与北美互联,南半球各地区之间的带宽微不足道,富国与贫国的互联网用户数量悬殊甚至比国民收入的悬殊还要严重。统计结果显示,全球收入最高国家中 20%人口拥有全球生产总值的 80%和互联网用户的 93%,而收入最低的 20%人口只拥有全球国民生产总值的 1%和互联网用户的 0.2%。截至 2008年 6月底,中国网民数量达到 2.53亿人,但中国互联网普及率只有 19.1%,这一普及率略低于全球 21.1%的平均互联网普及率。目前,全球互联网普及率最高的国家是冰岛,已经有 85.4%的居民是网民。韩国、日本的普及率分别为 71.2%和68.4%。与中国经济发展历程有相似性的俄罗斯互联网普及率则是 20.8%。以上数据表明中国只是“互联网大国”而非是“互联网强国”。中国互联网与互联网发达国家还存在较大的发展差距,只有中国整体经济水平、居民文化水平再上一个台阶,才能够更快地促进中国互联网的发展。

第二,城乡之间、东西部地区间的“数字鸿沟”。从地域分布上看,我国网民多数集中在东部,超过六成的农村网民都在东部农村地区。从互联网普及率上看,东中部地区也相差较远,东部地区要比中西部地区高出 10个百分点。数字鸿沟不仅存在于城乡之间,也存在于东中西部地区之间,中西部农村尤其处于互联网发展的劣势地位,理应成为互联网发展的重点地区。

第三,年龄之间的“数字鸿沟”。我国网民总体的特征是偏年轻化,25岁以下网民超过一半(50.9%)。而农村网民则更趋于年轻化,农村网民中 25岁以下的比例高达 61%,学生网民占据较大比重。农村网民的年轻化,决定了农村互联网的娱乐性更强。

第四,性别之间的“数字鸿沟”。从城镇与农村的情况看,农村网民中男性较多,占到 62.7%,城镇网民性别比则要均衡一些,影响居民是否上网的两大重要原因是居民的教育水平和收入水平。在农村,这两者对女性居民的影响尤为明显,也导致女性上网人数偏低。在教育方面,长期以来农村存在重男轻女思想,女性的受教育程度要低于男性。从全国来看,农村女性在就业上部分存在思想观念滞后的问题,总体文化水平比男性低,存在就业结构单一化等现象。农村网民性别发展不平衡会影响农村互联网的发展方向。男性占较大比重,偏重于男性的互联网应用,如网络游戏等发展会相对较好,而网络购物等略偏女性网民的网络应用发展明显滞后于全国水平。

第五,知识和能力之间的“数字鸿沟”。网民中真正懂得计算机原理、相关网络技术和管理专门知识,能够在信息空间自由翱翔的人仍然是少数,造成了人们获取和利用信息能力的不平等,从而导致政治参与能力的巨大差异。当一部分受过良好计算机教育和拥有先进计算机设备的人充分利用互联网的优势,在网上更方便、更多地参与政治,享受民主权利时,那些没有能力上网的人和信息贫困者将失去更多的民主权利。对他们而言,政治参与的挫折感和无力感将不断增加,进而最终导致其政治上的漠然和不参与。

因此,当一部分人在互联网上更方便、更多地参与政治,享受和使用民主权利时,边远地区和经济欠发达地区的民众因难以接触互联网而将失去更多的民主权利,这与民主的本旨相悖。正如托夫勒所说：“各个高技术国家的政府所面临的一种潜在可怕威胁来自于国民分裂成信息富有者和信息贫困者两部分,下层阶级和主流社会之间的鸿沟实际是随着新的传播系统的普及而扩大了,这种大峡谷一样深的信息鸿沟最终会威胁民主”[5]。显然,“数字鸿沟”的出现对政治参与构成巨大威胁,也将造成政治参与的不均衡状态与民众的非理性参与,并抑制发展中国家政治民主化进程。

2.“电子政务”发展缓慢,导致网络公民参与渠道不畅

电子政务是“政府机构运用现代计算机和网络技术,将其管理和服务职能转移到网络上去完成,同时实现政府组织结构和工作流程的重组优化,超越时间、空间和部门分隔的制约,向全社会提供高效优质、规范透明和全方位的管理与服务。”[6]“两个关键优点在于：一是公民授权,也就是通过提供方便而直接的沟通渠道来帮助更多的公众参与与政府之间交互。二是提供更加有效的政府信息和服务。例如提高事务处理的速度、更高的方便程度和更好的信息组织和访问方法。”[7]

我国政府从 1999年开始正式启动政府信息化建设工程,并把该年定为“政府上网年”,推行政府上网工程。2001年,国务院办公厅提出了电子政务建设“三网一库”的建设要求,其中“三网”中的“外网”指的就是为公众服务的政府网站。目前,从中央各部委到各县级政府均建有政府网站,而且大部分网站都开始实现通过网络向社会、公民发布信息的功能,政府信息公开程度不断提高。但是,由于我国电子政务发展还处于刚刚起步阶段,其发展还不成熟,因此必然存在许多问题。如“政府上网缺乏有效地组织和规划,规模水平远达不到现实需要,对信息基础建设、软件开发等方面的投资还处于相对失调阶段。信息公开、政务公开是难中之难,政府所掌握的 80%的信息源和 3 000多个信息资源库,对公众的开放程度远远不能适应社会的需求,许多涉及公共利益的规范性文件不向利益关系人和公众公开,只作为内部规定,一些领导者不愿意让权力运作程序公开化,导致信息垄断和不均衡,公民知情权得不到保障。”[8]另外,在“电子政务”工程建设中一般只注重信息公开这一层面,而对信息交流、反馈这一方面则明显重视不够,如我国目前政府网页中多缺少与公众交流模块的设置,许多政府网站上仅仅有“意见箱”这种基本形式。所以说,虽然我国电子政务建设已经取得了可喜的成果,但电子政务发展的程度还有待提高。

截至 2006年底,我国已有 7 200多个政府部门建立了网站,但普遍存在网页内容单调、陈旧、更新缓慢、实用性低的问题。据 2006年的中国互联网信息资源数量调查结果：在网站内容更新方面,有些政府网站的内容更新周期在半年以上;同时,政府网站的交互性服务水平普遍较低,“投诉 /举报 /信访”、“表格下载”、“民意调查 /意见征集”是政府网站提供最多的三项交互性服务,但也只有不到 1/3的政府网站提供。因此,政府网站这座政府和民众间的“电子桥梁”并不十分畅通,民众和社会的力量不能顺畅地释放出来,政府较难整合民间不同领域的力量并将其导入国家和社会发展的行列,形成建设国家、发展民主政治的协同力。2006年 11月,联合国发布《2005年全球公共领域报告：处在十字路口的电子政府》报告,针对其 191个会员国,公布了“联合国全球电子政府调查”。调查结果是美国排名第一,新加坡与韩国居第 12、13位,日本排名第 18位,中国排名第 74位。可见,中国与其他国家在电子政务方面还有较大差距。

2007年,埃森哲咨询公司连续三年考察了全球 23个国家和地区的电子政务发展状况,随后推出了关于电子政务的全球性研究报告《电子政务领导——将规划变为现实》。报告根据电子政务的总体成熟度,将各国政府划分成四个类别：充满创新精神的领先者、有远见的挑战者、表现出色的新兴力量、平台建设者。中国政府电子政务的总体成熟度为 23,尚处于正在建设平台的阶段,落后于其他 19个被调查者。埃森哲的报告指出,政府服务的成熟度和复杂程度才真正体现了电子政务的领先水平。在这方面,中国得分较低,仅为 28,表明中国政府通过互联网提供的大多数服务目前仅限于信息发布的阶段,双向互动服务的能力仍然非常薄弱。

3.道德治理不足,互联网公民参与缺乏规范

对于网络空间难以规范和网络道德失范问题,北京大学法律系的朱苏力教授曾有过“熟人社会”和“陌生人社会”的思想表达：“熟人社会”中的人比“陌生人社会”中的人更能够对道德规范和公认前提表示认同、依赖和履行。网络公共空间是典型的“陌生人社会”,这也就不难理解为什么在网络空间中道德伦理易于失范,当人们在网络中获得民主与自由时却把它用于其他用途。目前,中国互联网伦理规范体系非常薄弱,主要体现在两个方面：

一是社会问题。在网络公共空间中,自由表达的欲望似乎可以逾越道德和法律,出现了大量的道德失范现象。例如利用互联网侵犯他人名誉,利用网络进行中伤、诽谤、造谣生事,盗用他人的账号,攻击他人的网络和计算机造成实际损失等等,都是引起现实社会不稳定的因素。在网络空间中,人们拥有了民主和言论自由,但这种自由在一定程度上是非理性的,结果给社会的有序运行造成了影响,最终妨碍了民主的发展。另外,过分关注网络导致现实社会中的道德相对主义倾向和道德冷漠现象,网络的虚拟性和无约束性使得人们在网络中可以对任何事情都拒绝负起责任,或是越来越依赖于网络,而异化为网络人,造成群体意识的淡漠和人际关系的冷漠。

二是政治性问题。施拉姆传播理论认为,言论自由是有条件的,它的性质是在言论自由权的基础上产生出来的,言论自由以人对他的思想有义务为基础。只有在一个人负起相伴随的道德义务时,他才有道德权利。而实际上,在网络民主时代我们很难对这种自由加以责任和道德规范的制约。

“网络民主”为公众提供了直接参与政治的可能性,公众可以参与那些直接影响人民生活和利益的决策,但这并不能真正保证实质上的民主。20世纪 90年代,意大利媒介的权势人物贝卢斯科尼就利用自己私人的三家电视网络、多家报刊和意大利最大的广告代理机构,创建了新政党,并在全国大选中获胜,成为总理。这意味着公众舆论、“网络民主”也同样有可能被人引向网络垄断,以至走向反面,成为一种强制支配公众的力量。互联网络的发展在一定程度上会改变现有的社会分层,即未来社会将分为掌握和控制信息的群体和不占有信息的群体,这会引起一种新的不平等和对抗。

4.法制治理不足,互联网公民参与缺少法律制约

自 1996年以来,中国政府已经颁布和实施了一系列法规和条例,如《计算机信息网络国际联网管理暂行规定 (1996)》、《互联网信息服务管理办法》等。但随着网络应用向纵深发展,已颁布实施的一些法律法规已明显滞后,一些关于网络行为的认定过于原则和笼统,缺乏可操作性;立法存在着薄弱环节和空白领域。由于互联网发展迅速,而且是一个无国界、无时空概念的虚拟世界,现行《刑法》以及《计算机信息系统安全保护条例》等法律法规在许多方面跟不上发展。一方面,要充分利用互联网的开放性特点,为网络参与者创造便利;另一方面,要针对网络存在的危害和犯罪实际,进行适当的法律约束和限制,设置相应的障碍。

5.传统政治文化的消极影响仍然存在

“一国的政治文化的变化要比大众舆论慢得多,其潜伏的基本性质会世代保持,或许能经历几个世纪。”[9]传统的官本位的政治文化使我国公民形成了一种权威崇拜、清官思想、与世无争的政治心理和政治意识,使公民形成了一种消极、被动的政治心态。改革开放至今,很多公民仍很难以主体的身份主动地、广泛地参与到公共政策过程中来,公民的政治冷漠现象依然普遍。具体表现在：一是文化素质普遍较低,导致公民缺乏实现有效参与必备的政治素质、政治知识和技能,致使公民政治参与公共政策的能力不足。二是公民政治参与的主动性和自觉性较差,不能积极主动地向政府表达自己的政治意愿和政治要求。三是在缺乏公民权利观念、缺乏公民责任感,对个人的权利和义务没有充分认识的情况下,公民政治参与的理性化程度不高。

互联网已经成为我国公民政治参与的重要媒介,给当代公民政治参与带来了前所未有的活力。如何有针对性地加强电子政务建设,培养以互联网为媒介的公民政治参与意识,构建以互联网为媒介的有序化、合法化、规范化、高效化的公民政治参与机制,是摆在我们面前的紧迫而现实的任务。

[1] 胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社,1999：254.

[2] 张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社,2004：304.

[3] [美 ]约翰·奈斯比特.大趋势：改变我们生活的十个新趋向[M].北京：新华出版社,1984.

[4] 曼纽尔·卡斯特.网络社会的崛起[M].夏铸九,王志弘,等,译.北京：社会科学文献出版社,2003：432.

[5] 阿尔温·托夫勒.力量的转移——临近 21世纪的知识、财富和权力[M].北京：新华出版社,1991：348.

[6] 唐斌.电子政务：提升行政效率的新方向[J].株洲师范高等专科学校学报,2004,(4).

[7] [瑞 ]格罗伦德.电子政府设计、应用和管理 [M].陈君,白大勇,等,译.北京：清华大学出版社,2006：87.

[8] 徐美珠,李竹宇.网络时代公民有序政治参与的障碍及消解[J].甘肃理论学刊,2006,(1).

[9] 迈克尔·罗斯金.政治科学 [M].林震,等,译.北京：华夏出版社,2001：132.

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