我国失地农民社会养老保险的困境与出路

江治民，管 浙

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

我国失地农民社会养老保险的困境与出路

江治民，管 浙

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

我国失地农民的养老保险存在许多问题：法律制度缺位、养老保险体系单一、传统养老保险功能弱化、补偿机制不合理、农民参保意愿低等。借鉴域外经验，我们应建立农民养老保险法律体系、发展农村多元化养老保险体系、完善现有补偿机制、提高失地农民抵御风险的能力。

失地农民；养老保险制度；武汉城市圈

基于社会制度运行层面的若干因素，我国农民失去土地后大多“离土离乡”“离乡背井”，与“离土不离乡”和“离乡不背井”的城乡一体化路径相距甚远。农民失去基本生存资料，其基本生存权受到严峻考验，进而沦为不受关注的社会弱势群体。实践经验证明，社会风险最容易在承受能力最低的社会弱势群体身上爆发。随着城镇化带来的失地农民问题的凸显，尤其是由此导致的失地农民群体性事件频发，构建我国失地农民养老保险制度显得异常迫切。本文拟以武汉城市圈为例，考察我国失地农民养老保险的状况，提出改进建议。

一、我国失地农民养老保险的困境及其缘由

随着武汉城市圈城市化进程的加快，建设用地需求明显增长，失地农民呈现快速上升趋势。据湖北省2009年统计年鉴，2001至2009年，武汉城市圈地区耕地面积减少约287658公顷，造成近52.73万农民失去土地，且每年以3.1万人的速度增加。我国养老保险制度是按照城镇就业模式设计的，加上长期的城乡二元化体制、征地补偿制度的缺陷以及农民自身因素等原因，农民在失地之后没有享受到城市化的成果，成为“种地无田、工作无岗、社保无份”的“三无农民”。与国家现行城镇和农村二元养老保险制度不同，失地农民本身在身份、经济能力、职业活动范围、地区流动性等方面的异质性，带来了这一群体在养老保险方面存在特殊的需求。在我国现行体制下，这一利益需求的实现存在诸多困境。①

（一）法律制度建设缺位

从武汉城市圈的社会保障立法状况看，法律供给远落后于城市化进程的速度。一方面，农民失地现象严重，大部分失地农户人均土地耕地面积低于国家规定每人0.3亩的生活最低保障标准。②被调查的583个有效农户中,耕地共被占用1865.6亩,占原有耕地的80%,平均每户被占用3.2亩。现在尚余耕地466.4亩,平均每户0.8亩,平均每人0.27亩。其中,人均耕地在0.3亩以上的有87户,约占调查总户数的15%;人均耕地不足0.3亩的有245户,约占42%,完全丧失耕地的有251户,约占43%。另一方面，该区域内养老保险制度未跟上城市化步伐。截止2009年，武汉城市圈大部分地区仍沿用1995年出台的《湖北省农村养老保险办法》，只有武汉、鄂州两地出台了适应新形势的农村养老保险规章制度。在国家层面，迄今没有一部专门规范养老保险的法律规范，即便是社会保险领域的基本法《社会保险法（草案）》也因争议过大而搁浅，有关失地农民养老保险制度领域更是空白。关于农民养老保险，更多体现在中央政策性文件中。

长期以来，我国的养老保险制度侧重于工业化发展需要，片面强调养老保险对社会经济的依附性，使得它难以形成明晰的制度理念和独立的制度定位。社会保障立法仍以“危机应对之术”为理念，模式上仍未打破城乡二元立法格局，无法适应现代社会养老保险的需要。另外，囿于各地生产力水平的多层次性特点，基层失地农民养老保险制度探索各具特色，如浙江嘉兴市的“土地换保障”、重庆的农转非、武汉的农村一体等模式，但这些制度规定内容各异、不相协调，并且缺乏稳定性，制约了全国范围内失地农民养老保险的发展。

(二)养老保险体系单一

我国只建立了基本覆盖农村的养老保险，尚未建立起多层次多支柱的社会养老保险法律体系。国家层面上，仍以完善企业职工养老保险为主，农村养老保险强调国家支持、个体参与、基本保障。从武汉城市圈失地农民养老保险政策制度看，仍以政府主导的养老保险体系为主，留给企业补充养老保险和个人储蓄性（商业性）养老保险的空间很小。以鄂州市新庙镇为例，该地区拥有农村户籍的人口基本被纳入新型农村养老保险体系之中，但享有企业补充保险或商业性质的养老保险人数不到10%。

商业保险作为一种分散风险的社会化手段，客观上对社会成员生活的稳定能起到重大作用。当前，失地农民养老保险没有引进市场运作机制，农民市场经济意识不强、经济能力受限、农民自身的局限性加上保险知识的缺乏，农村养老商业保险市场始终未能得到壮大。究其缘由，仍然是制度上对市场参与农民养老保险制度的限制。从《国务院关于保险业改革发展的若干意见》来看，对于发展农村商业养老保险在政策支持力度上明显不够。这一现状使得失地农民缺乏现代化的养老保险土壤，不利于失地农民养老保险制度的长远发展。

（三）传统养老保险功能弱化

武汉城市圈失地农民的调查统计数据显示，③接受调查的583户中，58%的失地农户收入水平下降，耕地被占用前年人均纯收人平均为5268元，耕地被占用后年人均纯收人平均为5111元,约下降了3%。土地征用前后，失地农户的人均纯收入总体水平有所下降，低收入户增加，失地农民参加养老保险的期望值下降。在土地征用补偿过程中，18-60岁的失地农民基本上得到一次性货币安置，没有其他生活保障。2000年全国人口普查资料显示，农村家庭户均人口为3.65人，在城镇比较普遍的“四二一”家庭养老格局已经在农村出现。相比城镇较完善的养老保险制度的支持，农村失地农民子女的养老负担沉重，势必逐渐演变成突出的社会问题。

土地生产资料和人口是我国农村传统养老保险的基础，农民基本生活保障功能实际上由土地来承担。囿于现有社会主义市场经济制度上的若干缺陷，有限土地生产资料上尚无法实现其市场价值，土地养老的功能受到极大削弱。城乡之间巨大的经济差距吸引着大量失地农民进入城市。受城乡二元体制的限制，起点的不公平使得失地农民不得不将更多的时间和精力投入到事业之中，无暇承担养老的负担。另外，困于自身素质能力的局限，失地农民收入不稳定，很难确保其赡养老人的经济能力。加之长期计划生育政策效果的凸显，失地农民养老负担日益加重，“落叶归根”养老思想的现实基础遭到削弱。

（四）补偿机制不合理

在武汉城市圈地区,征地补偿费的分配格局一般是:政府占50%-60%,村级组织占25%-30%,农民仅占10%-25%。补偿标准过低，使得土地保障功能在养老保险制度中的基础作用被“虚置”。我国法律明文规定农民集体是农村土地的所有者和土地的产权主体。事实上，农民集体作为一个无法律人格的集合群体，常导致农民所拥有的实质性的土地产权不被尊重和承认。而法律对“公共利益”界定的不明确，征地目的、程序规定过于原则，导致征地权的滥用，影响了农民参与征地补偿标准制定的权利，降低了农民支付社会保障成本的能力。

征地方在与失地农民的博弈中能够取得压倒性的优势，与现行征地补偿制度存在诸多缺陷有关。首先，当前征用补偿标准与市场严重脱节，且补偿标准未包含土地的增值部分。其次，现行补偿标准不科学，没有体现出各地经济发展水平，以及种植结构、农业耕作水平的差异，无法反映被征土地的区位价值，也没有考虑农民失地以后所承担的种种风险。第三，目前各地对土地征用补偿费的分配、管理、使用缺乏规范，县、乡（镇）、村三级管理模式缺乏有效监督，留存资金没有相应的管理制度和监督制度，极易滋生腐败损害集体权益。

（五）失地农民自身的局限

据湖北省劳动和社会保障厅2006年初统计，在武汉城市圈内企业工作的失地农民中，养老保险的参保率不足25%，失地农民养老保险推广工作进展缓慢。造成这一现状的一个重要因素在于失地农民自身的局限性。其一，由于实际困难和农民自身思想束缚，相当部分失地农民缺乏长远打算和创业能力。在征地补偿时，通常选择货币补偿方式，对于国家推行的农转非、养老保险基金等现代市场运作方式认识较少，制约了养老保险的推进。其二，部分失地农民文化程度不高而对就业岗位、收入要求预期较高，不愿从事过苦、过累的工种，这就使失地农民就业之路变得狭窄。第三，由于文化素质薄弱和农村尚无健全的职业培训教育机制，以及年龄等原因，大部分失地农民难以就业，在无固定收入来源的情况下，失地农民对养老保险的关注和经济投入少之又少，尤其经济落后地区，鲜有主动缴保。

二、世界主要国家失地农民养老保险的经验

（一）世界主要国家失地农民养老保险制度

综观世界各发达国家农村养老保险的发展历程，失地农民社会保险型养老保险实质上源于社会保险由城市向农村延伸。就养老保险制度构建来看，并未刻意将其单独立法。

在奉行养老保险“援助自助者”原则的国家，如日本、德国、美国，强调养老的“个人责任”。农村劳动力被分为农业工人和农业主。除拥有土地所有权的地主及其家庭成员是真正意义上的农民，可以自愿参加农村社会保险或国民年金外，其他农业工人被强制要求参加工人养老保险或职员养老保险。德国法定养老保险囊括失地农民在内的大约90%的农民，并在《农民养老保险法》中规定了专门、相对独立的机构对农民养老保险事务进行管理。日本的《国民养老年金法》，将未纳入公共养老保险制度的农民个体经营者等强制纳入国民养老金体系。美国则为失地农民设立社会保障专项基金，涵盖失地农民最低生活保障、养老保险、医疗保险等方面。［1］

在福利主义思想占主导的国家，社会保障对象具有普遍性，不论身份一律使用统一标准的养老保险金。如瑞典法律规定，领取养老保险金无需缴纳任何费用，也不需要对领取者做任何经济背景调查，只需满足法定的年龄和条件即可，同时规定，雇主每年除了支付雇员工资外，还须向社会保险部门交付占职工工资总额不菲的保险金。［2］

以新加坡为代表的新兴发展中国家则强调以家庭为中心维持社会稳定和经济发展，其保险基金来源于雇主和雇员按照工资收入的一定比例所缴的保险费、独立劳动者或自雇者按照个人收入的一定比例所缴的保险费，国家不进行投保资助，不负担保险费，仅给予一定的政策优惠，即政府承担最低养老金和养老金投资最低回报率补贴。据新加坡相关法律，所有公民包括失地农民都必须缴纳中央公积金，由雇主和雇员共同承担。公积金按用出不同存入不同账户，其中退休金账户用于养老之用。

上述各国对失地农民养老保险制度的构建各有优劣。“援助自助者”模式体现了参与者权利义务的统一性，同时根据农民职业特点给以不同的养老保险保障，社会互助功能得以发挥。该模式缴费标准十分复杂，不易操作，难以在全球推广。福利主义模式下，随着全球老龄化的加剧，国家经济状况和财政状况受影响较大，国家难以支撑；同时，高福利源于对企业高税收，使得企业成本负担加重，不利于企业发展；该模式也严重影响了社会成员的劳动积极性。新兴发展中国家的养老模式体现了法律强制性，虽然减轻了政府负担，但是由于包括失地农民在内的很多群体在社会生活中处于弱势，收入水平低，难以维持这种缴费率，社会效果欠佳。目前，由于老龄化进一步加剧，全球范围内养老保险普遍出现资金空转的情况。鉴于此，世界银行主张建立多支柱体系的养老保险制度模式。该体系包括两种：一种以公共管理为目标，实行国家责任的养老保险制度；另一种为私人可控的、完全积累的，可以自愿储蓄和购买商业保险相结合的自我养老保险，越来越多的国家沿着后一思路改革本国养老保险制度。［3］

（二）域外经验对我国失地农民养老保险的启示

借鉴国外农民养老保险的三种模式，我国应对失地农民养老保险制度的构建进行综合考量，实行中国特色的失地农民养老保险综合化模式。鉴于我国城乡二元体制的现实，打破城乡二元社会保障模式势在必行。但受我国经济发展水平、国内各地区发展不均衡等现实条件的束缚，短期内还难以实现城乡全面接轨。这要求我们借鉴国外经验，在逐步完善城镇职工养老保险制度的基础上，创造条件，逐渐吸收失地农民进入该养老保险体系；同时，完善农村现有养老保险体系。在财力有限的情况下，借鉴西方国家政府、企业、社会组织和个人等多方主体共同参与的养老保险体系，应是我国失地农民养老保险的理想选择。另外，土地的保障功能直接决定着失地农民养老保险制度的完善程度，这也是发达国家为我们完善失地农民养老保险制度提供的启示。

三、中国特色失地农民养老保险制度之构想

（一）合理选择我国失地农民养老保险制度模式

我国失地农民社会保障体系严重滞后，失地农民常以自我保障为主要保障。城市化的加速与失地农民之间的矛盾日益突出，失地农民的自我保障显然已经不能解决其保障问题，这就必须要发挥政府的主导作用。没有政府的努力，社会保障制度就无法从根本上构建。政府作为国家权力的执行机构，规定具体的社会保障制度、结构和运行规则，制订、调整社会保障政策，切实保障失地农民合法权益得以实现。在构建和谐社会的背景下，侧重预防逐渐成为养老保险立法的主流理念。［4］应借鉴国外在国家责任和私人积累两种模式下的有益经验，结合失地农民自身特点，构建独立于城镇职工和农民养老保险制度的过渡模式。有条件的地方应侧重于建立逐渐吸收失地农民进入该养老保险体系，经济不发达地区则注重与当地农村养老保险制度相结合。

（二）建立多层次农民养老保险法律体系

农民养老保险立法先行是失地农民养老保险得以实现的前提和保障。我国急需通过立法来确定农民养老保险基本原则、适用范围和基本制度，为失地农民各项保险制度的实施提供法律依据。应尽快出台《社会保险法》、《养老保险法》等社会保障领域基本法，同时加快各单项法规的建设，使其相互之间协调一致，为各地区开展失地农民养老保险制度探索提供有力的法律支持。各地区应根据本地实际，在国家相关法律法规的范围内制定符合市级的养老保险办法，同时注意失地农民养老保险与农民、城镇居民养老保险制度的衔接。

（三）发展农村多元化养老保险体系

作为农村养老保险基石的家庭养老保险，已经不能满足现实的需要。为此，我们既要引导农村家庭成员相互关爱，通过新农村各项有利政策的开展，培育农村养老互助的新风；同时也要结合城市化进程中失地农民的实际，大力发展农村社区养老保险。［5］充分发挥国家保障作用，通过社会救助、优抚安置政策倾斜等调控方式，引导社会资金进入农村养老保险领域，构筑起多元化养老保险体系。

（四）明晰集体土地产权，完善现有补偿机制

从产权方面看，农民对承包土地的占有权、使用权、处分权、归属权等权利，以及实施这些权能所产生的收益权必须被赋予。在农用地转为建设用地的过程中，应允许集体产权的农村土地直接进入建设用地市场，对于要进行商业开发的土地使用者，必须要和农村集体经济组织谈判土地的使用。只有让农民对土地转让有足够的发言权，才能有力地遏制违法征地行为，农民补偿问题才会顺利解决。

在征地补偿机制完善方面：首先，严格界定征地使用性质，“公益性用地”和“经营性用地”应采取不同方式取得土地；其次，对土地用途进行管制，严格按照土地利用总体规划控制用地规模和范围；最后，缩小征地范围，严格界定动用国家征地权利的公共利益类型，严厉打击“打擦边球”或“搭便车”的行为。补偿机制上引入市场机制，征地费用应对照接近的城镇基准地价，根据城市发展总体规划，按土地区位、产出、交通、环境、人口等因素进行市场考核，评估出合理的农地征用价格。同时，扩大补偿项目和范围，按照全面市场化和公开化的原则，实现农村集体土地价格的合理公平，让失地农民分享城市化的成果。

（五）提高失地农民自身抵御社会风险能力

现阶段，要大力开展失地农民再就业培训，有条件的地方可试行农村职业教育，以提高失地农民的生存能力。发挥乡镇集体企业在创造就业方面的优势，引导农民参与其中。通过普及义务教育、养老政策宣传等形式对农民进行教育，引导失地农民重视养老保险问题，增强自身社会保障能力。

［1］季苏清.失地农民社会养老保险问题研究——以张家口为例[D].同济大学硕士学位论文,2007.

［2］欧阳仁根,赵新龙.中国农村社会保险法律制度研究[M].北京:人民出版社,2009:96.

［3］杨燕绥.劳动与社会保障立法国际比较研究[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2001:219.

［4］覃有土,樊启荣.社会保障法[M].北京:法律出版社,1997:28.

［5］林嘉.社会保障法的理念、实践与创新[M].北京:中国人民大学出版社,2002:110.

【责任编校：陶 范】

Predicament of Social Pension Insurance of Landless Farmers in China and Ways out

Jiang Zhimin,Guan Zhe
(Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China)

There exist many problems of social pension insurance of landless farmers in China such as omission of legal system,singleness ofpensioninsurancesystem,reductionoftraditionalpensioninsurancefunction,unreason ofcompensating mechanism and downturn of insurance wills of farmers.Drawing lessons from experiences overseas,we should establish pension insurance system of farmers,develop rural pension insurance system with diversification,perfect current compensating mechanism,and increase landless farmer's capacity of guarding against risks.

landless farmers;pension insurance system;Wuhan Urban Circle

F323.89

A

1673 2391（2010）05005104

20100305

江治民,男，湖北鄂州人，中南财经政法大学2008级研究生；管浙,男,浙江温州人，中南财经政法大学2008级研究生。