公安消防部队参加应急救援的法律定位

李 杲

（中国人民武装警察部队学院 训练部研究生队，廊坊 河北，065000）

公安消防部队参加应急救援的法律定位

李 杲

（中国人民武装警察部队学院 训练部研究生队，廊坊 河北，065000）

随着公安消防部队在抢险救灾中发挥的作用不断加大，特别是四川汶川特大地震发生后，公安消防队伍在抢救受灾群众生命等任务中的作用更加突出。为此，新修订的《消防法》吸取抗震救灾的成功经验，在总则中就写明要“加强应急救援工作”，明确了公安消防部队参加应急救援的职责。然而，目前学界对公安消防部队参加应急救援的法律定位却不甚明了。本文认为该行为不是军事行为，也不是常规行政执法行为，更不是国家行为，而是政府领导下的军队遂行多样化军事行动的一种。

公安消防部队；应急救援;法律定位;多样化军事任务

“完善应急救援机制”，这是党的十七大提出的要求。公安消防部队作为维护公共安全的重要力量，承担着许多应急救援工作，这是世界各国的通行做法和国际社会发展趋势。考虑公安消防部队在现役体制、器材装备、训练管理等方面的优势，以及近年来公安消防部队应急救援工作成绩显著，特别是在汶川特大地震灾害救援中的突出作用，新《消防法》第一条立法宗旨中增加了“加强应急救援工作”的内容，进一步加强了公安消防部队和政府专职消防队的应急救援能力建设及必要的保证措施。那么公安消防部队参加应急救援的法律地位究竟如何呢？要理解这一问题，首先就得理解应急救援的概念。

一、应急救援概述

（一）应急救援的概念

在现代汉语中，“应急”是指“应付急需;应付紧急情况”。“救援”即指“援救”。因此，从字面意思上来看，应急救援就是指应付紧急情况和援救两项活动。从语法的角度来看，应急救援是一个并列式动词短语。其中，“应急”与“救援”二词并不构成修饰限定关系。换言之，“应急救援”这一词语所要表达的意思是“应急与救援”。

据此，可以给应急救援下一个定义，即，在紧急情况发生时，即发生火灾、危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害等事件时，在急、难、险情况下为及时抢救人员生命、减缓事故后果和控制灾情等而进行的一系列抢救援助行动。由于新《消防法》已经明文规定了灭火救援，故此处所述的应急救援专指对火灾以外的灾难的救援活动。

根据2006年国务院印发的《关于进一步加强消防工作的意见》规定，消防应急救援的具体内容包括“以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件。”

（二）应急救援与相关概念的比较

在理论研究中，为了准确把握某一概念的内涵与外延，有必要将这一概念与其相关的概念进行比较。

1.应急救援与灭火救援

关于灭火救援的概念，在不同的语境中有不同的含义。从军事学的角度来看，有的学者认为，“灭火救援，是指在火场上为扑灭火灾、抢救人命、疏散物资、阻止火势蔓延和减少火灾损失而采取的战斗行动”。［1］有的学者则认为，“消防抢险救援是指公安消防部队处置包括火灾在内的各种灾害事故，以及危急情况下救助生命等应急救援的特殊勤务”。［2］而从行政法学的角度来看，有学者认为“所谓灭火救援是指灭火救援主体对灭火救援相对人所采取的涉及其行政法上权利和义务的具体行政行为”。［3］这也是笔者比较认同的一种观点。

新修订的《消防法》第三十五条规定：“各级人民政府应当加强消防组织建设，根据经济社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，加强消防技术人才培养，增强火灾预防、扑救和应急救援的能力。”第四十三条规定：“县级以上地方人民政府应当组织有关部门针对本行政区域内的火灾特点制定应急预案，建立应急反应和处置机制，为火灾扑救和应急救援工作提供人员、装备等保障。”第四十六条规定：“公安消防队、专职消防队参加火灾以外的其他重大灾害事故的应急救援工作，由县级以上人民政府统一领导。”这些条文中均把灭火救援与应急救援列为互相平行的地位，而且明确规定“应急救援”是“火灾以外的其他重大灾害事故的”救援工作。

由此，从以上灭火救援和应急救援的概念我们可知，灭火救援与应急救援在逻辑上是一个平等的、互不包含的关系。

2.应急救援与抢险救援

“应急救援”和“抢险救援”可以说是一个概念的两种不同说法，两者都指公安机关消防机构对于火灾以外的其他灾害事故的抢险救援活动。在《消防法》修订前，普遍使用“抢险救援”，如旧《消防法》第二十七条规定，“公安消防队除保证完成本法规定的火灾扑救工作外，还应当参加其他灾害或者事故的抢险救援工作”。又如《公安消防部队抢险救援勤务规程（试行）》第2条规定，“公安消防部队的抢险救援，是指公安消防部队依法参加火灾以外的其他灾害事故抢险救援的各项勤务活动”。《消防法》修订后，将“抢险救援”改成了“应急救援”。这一调整变化，明确了消防部队承担应急救援任务的法律责任，更准确地规范了社会消防救援工作的范围，符合当前社会消防救援工作任务的实际。这一文字上的改动，虽然没有改变具体的内涵，但却相应改变了救援工作的侧重点和范围。

从字面上我们可知，“应急救援”就是应对社会上发生的紧急情况的施救援助。“应急救援”的“急”，突出体现了时间的因素，是正在发生、发展、进行的时态，是对以抢救人员生命为主的消防救援行动的准确的表述。而“抢险救援”突出的是“险”，强调解除危险的迫切性，对于消防救援范围的参与配合处置的许多内容显然未能包括在内，并不能准确的表述消防救援的全部范围的概念。［4］

由此，我们可知，“应急救援”与“抢险救援”是两个大体重合的概念，只不过二者的侧重点略有不同，且“应急救援”所含内容更加全面。

二、公安消防部队参加应急救援的法律定位辨析

（一）公安消防部队参加应急救援不是军事行为

在军事术语中，军事行动，是指“武装力量为实现某种政治、经济或军事意图而采取的举动”。因此，军事行为的主体是武装力量，执行的是军事任务。而公安消防部队参加应急救援时虽然是以武装力量的形式出现的，但其所执行的却不是上述“为实现某种政治、经济或军事意图而采取的举动”的军事任务。

（二）公安消防部队参加应急救援不是常规行政执法行为

在行政法学理论上，行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指，行政主体根据法律或授权，针对不特定的行政相对人制定有普适性的规范性文件的行为。抽象行政行为的特征为：一是对象的不特定性，即对象是处于将来可能发生的法律事实中的行政相对人；二是反复适用性，即在条件达成时可以反复实用；三是表现形式为制定规范性文件的行为。据此我们可知，应急救援不是一种抽象行政行为，虽然它的对象也是不特定的多数人，可是它并没有反复适用性，也不符合制定规范性文件的形式要件。

具体行政行为是相对于抽象行政行为而言的，是指行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为。衡量某一行政行为是否为具体行政行为主要看它是否具备以下特征：其一是对象的特定性，即对象是处于已经发生的法律事实中的行政相对人；其二是适用范围的一次性，或不可反复适用性；其三是表现形式的特定性，即应属于做出具体处理决定的行为。拿应急救援与具体行政行为相比，我们发现它不符合具体行政行为的特征。首先，它是针对不特定的行政相对人而做出的，其次是其表现形式也不是做出具体处理决定的行为，而是进行救援的行为。

此外，还有一个重要方面是，公安消防部队参加应急救援时，是以武装力量的身份参加的，而不是以一个行政主体的身份参加的。我们知道，行政主体的一个重要特征是其拥有行政执法权。而公安消防部队参加应急救援时，它并没有行政执法权，不能够对相对人做出单方性行政执法行为。所以从主体上讲，公安消防部队参加应急救援也不符合行政执法行为的特征。

（三）公安消防部队参加应急救援不是国家行为

对于国家行为的概念，目前在学界众说纷纭，有学者认为，“所谓国家行为，是指根据宪法和法律的规定，有权代表国家和国家机关以国家名义实施的，涉及国家安全、国家利益和重大公共利益的，不受司法监督的一种国家主权行为”。［5］另外一种比较权威的说法是《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中的解释：“行政诉讼法第十二条第一项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。”据此，作为国家行为至少应当具备三个条件：一是主体的权威性，原则上应当局限于中央一级，特定情况下也可以是经授权的省一级人民政府。二是内容的特定性，即主要是涉及国防外交事务或者宣布紧急状态、实施戒严和总动员等的行为。三是法律责任承担主体的特殊性，即国家行为产生的法律责任不是由某个机关来承担，而必须由在国际关系中具有主权地位的整体意义上的国家来承担。而公安消防部队参加应急救援行为与以上三个条件都不相符，因此其不属于国家行为。

三、公安消防部队参加应急救援，属于政府领导下的军队遂行多样化军事任务的一种

随着国内外形势的复杂化，近年来军队承担的任务已远远超出了战争或者军事的范围，而是逐渐承担起遂行多样化军事任务的责任，这其中很大部分是非战争的军事行动。在军事法学中，将国家动用军队执行军事目的以外任务的行为，称之为军队“非战争军事行动”或者是“军队的非军事动用”。在我国的军事法律法规中，对军队遂行的国内多样化军事任务的规定只要集中在以下几个方面：一是抢险救灾；二是维护社会治安；三是支援地方建设；四是参加联合国维和行动、联合军演等国际行动。就抢险救灾而言，在我国历次较大的抢险救灾过程中都可以看到军队的身影。《军队参加抢险救灾条例》第7条规定：“军队参加抢险救灾应当在人民政府的统一领导下进行，具体任务由抢险救灾指挥机构赋予，部队的抢险救灾行为由军队负责指挥。”由此可见，军队参加强项救灾是是军队遂行多样化军事任务的一种。

公安消防部队作为列入武警序列的公安现役部队，在编制上属于军队的一种，其参加抢险救灾理应也属于政府行为。而新修订的《消防法》第四十六条的规定也类似于《军队参加抢险救灾条例》第7条的规定，即：“公安消防队、专职消防队参加火灾以外的其他重大灾害事故的应急救援工作，由县级以上人民政府统一领导。”因此，不论从学理还是法律上讲，公安消防部队参加应急救援都属于政府领导下的军队遂行多样化军事任务的一种。此外，从两个行为的构成要素来看，应急救援也属于军队遂行多样化军事任务的一种。

（一）主体要素，即谁来实施行为

国内学界一般把多样化军事任务的主体确定为武装力量组织，包括中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵。根据《国防法》第22条规定：“中国人民武装警察部队在国务院、中央军事委员会的领导指挥下，担负国家赋予的安全保卫任务，维护社会秩序，民兵在军事机关的指挥下，担负战备勤务、防卫作战任务，协同维护社会秩序。”公安消防部队列入中国人民武装警察部队序列，所以它也是遂行多样化军事任务的主体之一。而公安消防部队参加应急救援的主体即公安消防部队。故，应急救援的主体与遂行多样化军事任务的主体一致。

（二）公安消防部队参加应急救援的对象要素，即对谁实施行为

对军队遂行多样化军事任务的范围，目前学界尚没有统一的分类，有学者把其分为三类：一是战争军事行动；二是非战争军事行动，包括国内非战争军事行动、涉外非战争军事行动；三是参加国家建设活动，包括抢险救灾、灾害救助等。［6］根据这一范围我们可知，多样化军事任务指向的对象即为这些不同形式的任务所指向的对象，包括人和物，其中人又可分为单位和个人两类，在军队参加抢险救灾时对象即为受灾的民众和财产。而根据上面所述，我们可知公安消防部队参加应急救援的内容为“以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件”，则其对象就主要是这些灾害所涉及的人和物，其中最主要的是人员生命。由此，应急救援与军队参加多样化军事任务中的国家建设任务时所指向的对象是一致的。

（三）公安消防部队参加应急救援的手段要素，即行为所采取的方式方法

由于军队参加多样化军事行动的内容的广泛性，其所采取的手段也是多种多样的。既有在战争军事行动中所采取的军事手段，也有在非战争军事行动以及参加国家建设活动时的非军事动用。其中军队在参加抢险救灾时所采取的手段主要是通过救助等行为营救受灾人生命并抢救其财产。公安消防部队参加应急救援时所采用的手段也正是如此。

（四）公安消防部队参加应急救援的形式因素，即行为的各种表现形式

不论是军队遂行多样化军事任务中的参加国家建设任务还是公安消防部队参加应急救援，二者在形式上基本上都采取的是无偿救助的方式。

四、结语

应急救援作为新《消防法》在总则第一条就阐明的要求，是对我国消防工作职能的新拓展。从消防工作服务经济社会发展全局看，我国消防部队正处在从单一灭火职能向灭火与抢险救援职能多元化的转型期。消防部队出警情况随着社会经济的发展和人民群众认识的提高以及对消防部队信任度的增加，抢险救援比例也在不断上升。在这种形势下，一定要注意分清公安消防部队参加传统的灭火救援工作与本文所述的应急救援工作的不同法律定位，即灭火救援属于行政执法行为，而应急救援属于政府领导下的军队遂行多元化军事任务中的一种。明确这一点非常重要，它将对此后的理论与实践工作起到一个重要的前提作用。

［1］皮纯协.中华人民共和国消防法全书[M].北京:群众出版社,1998:78.

［2］李建华.灾害抢险救援技术[M].廊坊:中国人民武装警察部队学院,2005:9.

［3］李佑标.灭火救援涉法问题释解与应用[M].北京:中国人民公安大学出版社,2009:4.

［4］钱颖滨.新《消防法》是中国消防事业的重大转折.http://www.esafety.cn/zt/anquanyulu/200912/43422.html.

［5］姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：法律出版社,2006:373.

［6］洪卫栋.关于国内非战争军事行动的法律思考[J].法制与经济，2010（1）：22．

【责任编校：谭明华】

Legal Status of Participation in Emergency Rescue by Public Security Firefighting Force

Li Gao
(The Chinese People's Armed Police Forces Academy,Langfang 065000,China)

Withconstantexpansionoftheeffectofpublicsecurityfirefightingforces,andmoreprominentroleintasks such as rescuing affected people's lives and so on particularly after the Wenchuan earthquake,the newly revised Fire Prevention Law draws lessons from successful experience of earthquake relief work,provides to"strengthen the emergency rescue work"in its general provisions and makes clear the obligation for public security firefighting forces to participate emergency rescue.However,the legal status of participation in emergency rescue by public security firefighting force has not been clarified by scholars at present.The author thinks that this behavior is not a military act or a conventional administrative law enforcement act,not to mention an act of state,but is one kind of the diverse military actions conducted by army under the leadership of government.

publice security forefighting force;emergency rescue;legal status;diverse military action

D918

A

16732391（2010）05 0014 04

20100801

李杲（1988），女，中国人民武装警察部队学院训练部研究生一队，硕士研究生。