天保公益林区集体林权制度改革模式探讨

王立安，王自力，李晓晨，王爱国，魏亚利，王恬



天保公益林区集体林权制度改革模式探讨

王立安1，王自力1，李晓晨1，王爱国1，魏亚利2，王恬1

（1.济源市林业局，河南 454650；2.济源市林果技术推广中心）

以济源市国家天然林保护区和国家重点公益林区为例，本着“人人平等享有初始分配权”的原则，通过实践探索，针对不同的林区自然条件、森林资源状况、社会经济情况以及不同区域群众的思想观念、生存方式、生活习惯等因子，总结归纳了4种不同的林改模式，并对每个模式的优缺点和操作要点进行了探讨，为全省乃至全国集体林权制度改革提供可鉴之经验。

天保公益林；集体林权制度；改革模式

集体林权制度改革是农村土地的二次革命，涉及广大林区千家万户的切身利益，同时关系到国家森林资源的保护利用和生态安全。国家天然林保护区和国家重点公益林区，生态区位十分重要，但是，贫瘠恶劣的自然环境，国家资源保护性的禁伐限伐政策和开发限制性政策，影响了林农的投资投劳、承包经营的积极性，阻碍了集体林权制度改革的进程。针对不同的自然和社会经济条件，研究探讨不同的林改模式，既能够使森林资源得到有效保护，合理开发，永续利用，又能够充分调动广大林农的管护积极性，使林农在经济上得到最大实惠，是本项课题研究的目的。

1 试区概况

以济源市国家天然林保护区和国家重点公益林区为例，试区位于河南省西北部，太行山南麓、世纪工程小浪底水利枢纽工程北岸。地理坐标为东径112º01´~112º45´；北纬34º53´~35º16´。总面积1 931km2。林业用地115 393 hm2，有林地79 886 hm2，森林覆盖率42.38%，林木覆盖率52.42%。北部为河南太行山国家级猕猴自然保护区，南部为国家级黄河湿地保护区，西部为国家林业重点工程黄河上中游天然林保护和退耕还林工程区，区划界定国家级公益林面积51 600 hm2，天保公益林区需要林改的集体林地面积81 300 hm2，由于生态区位重要，森林资源保护和林改工作任务艰巨而繁重，总人口68万人，地方财政收入20个亿。

2 研究内容与方法

2.1 指导思想

本次林改的指导思想是：“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”。其中：明晰所有权是改革的核心、放活经营权是改革的关键、落实处置权是改革的手段、保障收益权是改革的出发点和落脚点。把明晰集体林地使用权和林木所有权作为基础改革和主体改革，把放活经营权、落实处置权、保障收益权作为深化改革和配套改革。

2.2 内容与方法

通过对林区自然条件、森林资源分布状况、社会经济情况以及不同区域群众的思想观念、生存方式、生活习惯的调查分析，从偏远闭塞深山区、交通便利浅山区、国家重点保护区、经济活跃的旅游风景区、立地条件较好的丘陵区等不同的区域类型，探讨不同的林权改革方案和模式，充分调动山区群众参与林改的积极性，总结一套切实可行的做法和经验。

3 林权改革的主要模式

3.1 模式1：分山到户

3.1.1适宜范围：浅山丘陵区，立地条件或林相较好，交通便利，群众对林改要求迫切，林地或林下经营积极性高的地区。

3.1.2操作要点：突出一个“分”字，按照群众意愿，本着“人人平等享有初始分配权”的原则，采取均分到人按户承包的方式进行确权，将山林面积划分到一家一户。

3.1.3操作范例：采取本模式的有济源市大峪镇的王庄村、偏看村、槐姻村、陡沟村等，林改推进面积20300 hm2，占林改总面积的25%左右。

3.2 模式2：均山均股

3.2.1适宜范围：交通不便或立地条件恶劣的深山区，林相较差、经济效益低下的劣质的林分，或林下经营困难，群众积极性不高的地区或不宜开放经营的自然保护区。

3.2.2操作要点：突出 “股权均衡，利益均分”的原则，按照林改程序，尊重群众意愿，依照2/3以上村民或村民代表表决通过的均山均股方案，将林地按股平均分给每个集体组织成员，分股不分山，联户或合作社的形式经营，利益均分，并将股权证发放到户，确保林农的初始分配权。

3.2.3操作范例：采用本模式的有济源市王屋镇的清虚村、迎门村、邵原镇的黄楝树村、神沟村等，林改推进面积为42 500余hm2，占林改总面积的53%左右。

3.3 模式3：自留山和大户承包政策延续

3.3.1适宜范围：林改起步早，在上世纪八九十年代已确权到户或大户承包，林权清楚无纠纷，合同完善并执行良好的地区。

3.3.2操作要点：突出“政策的延性”，确保林业政策的稳定延续性和民心的稳定。按照群众意愿，按照政策保持不变，自留坡继续由农户长期无偿使用，不强行收回，不随意调整。上世纪八九十年代进行的“四荒”拍卖大户承包情况，对合同完整符合政策的进行确权；对合同不完整、不规范的进行完善；对违反政策的予以纠正，确保政策的连续性。

3.3.3操作范例：采用本模式的有济源市思礼镇的郑坪村、承留镇的赵老庄村、仓房庄村等，林改推进面积为10 000 hm2，占林改总面积的12%左右。

3.4 模式4：集中规模流转

3.4.1适宜范围：立地条件较好，林下经营或生态旅游开发空间大，林区群众谋生项目多，一家一户经营形不成规模效益的林区。

3.4.2操作要点：突出“初始分配权的均衡性”，是林权主体改革完成后的配套改革形式。新确权的林地，必须将林权首先明确到每个集体经济组织成员，然后再自愿流转；过去已经分山到户、面积较小、四至清楚的山林，农户自愿采取流转的形式将林地流转给有技术、经营能力强的大户进行经营，林地流转后能给林农带来一定效益，且不影响今后生活质量的，集中向规模大户流转。，

3.4.3操作范例：采用本模式的有济源市坡头镇的佛涧村、克井镇枣庙村等，林改推进面积为8 500 hm2，占林改总面积的10%左右。。

4 工作措施和成效

4.1 充分尊重民意，严格把握政策

确保人人享有平等的初始分配权，坚持“公开、公平、公正”的原则，坚持做到内容、程序、方法、结果公开，公平竞争，规范操作，保证农民真正享有知情权、参与权和监督权。在家庭承包经营、股份合作经营、有偿转让经营等确权方式中，选择哪种改革方式，最终要由群众自主决定，充分调动群众的积极性。王屋镇清虚村属于国家天保工程禁伐区和公益林区，管护任务重，目前只能进行抚育和林下经营，一家一户管理有困难。村里在广泛征求群众意见的基础上，制定了“分股不分山，分利不分林”的林改方案，全村252户，1 039口村民，打破村组界线，自愿组成了13个联户承包单位，每个联户承包单位选出一名联户代表，同时村里组织30名党员群众代表，对全村近2 000 hm2山林划片估价，分为25宗，按人均山林价值均分给13个承包单位，每个联户承包单位领取一个联户林权证。13个承包单位以林权证入股，成立了林业专业合作社，联户代表作为理事，并选举出公平仗义、德高望重、懂经营会管理的村民担任理事长，合作社为每个村民颁发了股权证，人人是股东，个个是主人，利益共享，风险共担，林下经营和林区管护秩序良好。

4.2 制定优惠政策，进行资金扶持

市政府每年拿出400万元资金用于天保工程区的生态效益补偿，解决林农的生产、生活问题，真正让林农从林地资源中得到实惠，调动林农参与林改的积极性，确保林改工作顺利进行。

4.3 典型引路，引导产业发展

济源市委市政府根据山地多、丘陵区面积大的实际情况，市财政连续3年，拿出了6 000多万元资金，用于核桃苗木和良种补贴，每栽植一株薄皮核桃苗，市财政补贴4元钱，乡镇财政补贴1元钱，几年中发展薄皮核桃10 000 hm2，形成了当地的龙头产业。

同时鼓励林下产业发展，对连片种植药材的，每667 m2补贴100~200元，对林下养殖达到一定规模的，分别给予5~10万元的补贴，以此引导和带动百姓致富。2008年，五龙口镇山口村响应市政府的号召，利用“济源冬凌草”种群独特，品质地道，被授予“国家地理标志保护产品”的优势，在36 hm2退耕还林地上种植冬凌草，当年增加收入20余万元，平均每667 m2净增收入400元。由于冬凌草”属多年生草本植物，一次种植，多年收获，管理相对简单，效益较好，深受农户欢迎。目前，济源市克井镇枣庙村、邵原镇前王庄村、金沟村、大交村、下冶逢北村、陶山、峡北头村等十多个村套种冬凌草面积都在60 hm2以上，全市种植总面积1 400多hm2，每667 m2年产250~400 kg，每667 m2可净增收300~500元，年增收入1 000余万元。以冬凌草系列产品为主打品种的龙头企业－济世药业有限公司，采取“公司+农户”的合作方式，年生产利税达上亿元，实现了农户和企业的互利共赢。

4.4 建立林木资产流转平台，实现林木资产货币化

组建专门机构，对林木资产进行评估作价，使其市场化货币化，能够流转变现，也能够用于抵押贷款，使绿色山林真正成为了山民致富的摇钱树和绿色银行。克井镇枣庙村村民朱文，2008年通过流转方式承包村里西大荒18 hm2山林，经营权50年，市政府为其颁发了林权证。吃到了这颗“定心丸”后，他把家搬到了山上，带领一家老小植树造林，几年下来，栽植速生杨树3万余株，柏树2万余株，薄皮核桃7000多株，林木资产达到800余万元。去年冬天，他又在自己的林区开发生态旅游，建设绿色生态农庄，硬化林区道路5 000 m，修建甬道3 000 m，修建凉亭、房舍20余间，当其资金出现困难时，市林业局的同志上门服务，对其林地资产进行评估，协调银行部门，以林权抵押的方式，帮其贷款160万元，解决了资金周转问题。

截至目前，全市80 000多hm2集体林地全部分到户包到人，彻底杜绝了无主林，无主树，林改工作进展顺利。

5 问题与建议

5.1 天保公益林区集体林权制度改革，和其它地区林改工作一样，必须严格按照中央十号文件精神，准确把握政策，“充分尊重民意，确保人人享有平等的初始分配权”，坚持“公开、公平、公正”的原则，一是林改方案必须经过2/3以上村民或村民代表表决通过，二是必须坚持三榜公示，坚持做到内容、程序、方法、结果公开，公平竞争，规范操作，保证农民真正享有知情权、参与权和监督权。

5.2 分山到户是中央林改精神的精髓和实质，应大力倡导和推进，但是该模式工作量大，对边界划分和界桩保存要求较高，操作不慎容易造成边界权属纠纷，必须保证野外界桩的牢固准确永久和图面档案资料的清晰完整，在技术手段上，应采用GPS坐标定位，在档案资料上标明坐标位置备查。

5.3 均山均股模式工作量相对较小，界限确定较为容易，但在利益分配上容易出现偏差和纠纷，应当严格按照股份制经营的运作方式，制定规范的利益分配方案，对国家生态补偿资金及林地各种收益合理分配，公开透明并加强监管。

5.4 天然林保护区和国家重点公益林区，生态区位重要，立地条件较差，天然林禁伐限伐等限制性政策，对林区经营开发造成一定的影响。因此，为巩固林改成果，国家政策扶持和生态效益补偿资金应适当倾斜和足额到位，并随着社会经济发展水平提高和物价上涨因素逐年提高补贴标准，以确保林区群众生活水平的提升和森林资源的有序增长。

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2010-11-25

（责任编辑：王团荣）