试论工程质量监督的作用与效能

2010-04-09刘志强龙亦安

湖南水利水电 2010年5期

刘志强龙亦安

（湖南省水利厅水利工程质量监督中心站长沙市410007）

湖南省作为水利大省，已经建成的各类水利工程在湖南省国民经济发展中发挥了重要作用，随着人们对生产、生活、环境的需求变化，中央对水利投资的强度加大，湖南省当前面临的水利建设和管理任务更加繁重。一是20世纪中期建设的水利工程，因当时技术水平所限，或年久失修，除险加固任务大；二是当年所建项目未按期完成，限制了工程效益的发挥，续建配套任务重；三是支持国民经济发展和改善民生之需求，新建工程项目任务多。近几年，全省每年在建各类水利工程投资总额逾百亿元，其建设管理任务由此可见一斑。

水利工程与其他行业工程相比较，具有点多、面广、线长、季节性、野外作业特点，为水利工程质量管理平添了许多必然性和偶然性困难。因此，确保并提高水利工程质量监督与管理的效能，使民生工程建设成为放心工程至关重要。

1 水利工程质量监督中存在的问题

“百年大计，质量第一”，是众所周知的工程建设质量基本方针，质量监督工作作为保障建设工程质量的重要手段，责任重大。纵观湖南省水利工程质量监督工作的现状，机构与职责虽已明确，但效能却没有得到充分的发挥。

（1）监督力量薄弱难以保证监督效能。

《建设工程质量管理条例》（国务院第279号令）第3条规定“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责”，第4条规定“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”，第43条进而规定“国家实行建设工程质量监督管理制度。县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理”。

我国目前尚未颁布关于建设工程质量的专门法律，上列法规属于现行关于建设工程质量的最高立法，颁布于2000年1月30日，处于行政征收质量监督费的历史背景之下，工程质量监督行为属于政府有偿服务的范畴，对质量监督机构的工作性质定位为依政府主管部门授权而开展，因此，在全国范围内没有对质量监督机构的性质或编制予以统一的规定。在这种背景下，质量监督机构没有得到统一而规范的发展壮大，水利工程质量监督机构与其他行业的质量监督机构相比较，没有建立完全覆盖各级行政区域的监督体系，监督力量薄弱。

2009年1月1日起，国务院决定取消质量监督费等行政性收费项目，质量监督则转化为政府行政主管部门的法定职责，属于依职权开展的行政行为。在职能法定、监督任务急剧增加的新形势下，各级政府应建立健全质量监督机构，充实其技术力量，充分发挥质量监督的作用，保证工程质量安全。

（2）监督工作流于形式难以保证监督效能。

《水利工程质量管理规定》（水利部令第7号）第14条规定“水利工程质量监督实施以抽查为主的监督方式，运用法律和行政手段，做好监督抽查后的处理工作。工程竣工验收时，质量监督机构应对工程质量等级进行核定。未经质量核定或核定不合格的工程，施工单位不得交验，工程主管部门不能验收，工程不得投入使用”。

这部部门规章表明了水利工程质量监督的对象是水利工程建设项目的各参建单位，监督主要内容是质量行为监督，监督的主要方式是抽查。客观地讲，抽查为主的监督方式是难以保障面对所有监督对象所应监督内容的。

（3）监督工作穷于应付难以保证监督效能。

由于目前水利工程质量监督体系客观存在的不完备性，县级水行政主管部门没有建立编制在岗的质量监督机构，全省水利工程建设项目繁多，项目分散，时效性强，欲确保水利工程质量，若依赖本身存在职数缺乏的市级水行政主管部门的质量监督机构作为主要监督力量，肯定是穷于应付、职责难以落实的。若依靠省级水行政主管部门的质量监督机构，对全省各类水利工程质量抽查参建各方的质量行为，职责是难以到位的。

（4）不应有的行政干预难以保证监督效能。

质量违规行为督促及时纠正，是质量监督工作的显著特点，是预防工程质量事故的重要途径。

欲保障工程质量，可能与行政指挥发生两类冲突：一是质量保证与工程进度的矛盾。行政指挥行为往往着眼于工程进度，为压缩正常工期，或赶进度，要求施工承包人快马加鞭，从而忽视技术要求，甚至违反程序规定，导致质量隐患。二是监督揭短与行政护短的矛盾。监督与行政的管理目标应该是一致的，但是，就具体的工程项目而言，由于认识和意识的不同，行政指挥的心理反应就有可能护短。这两类冲突，将急剧导致工程质量监督效能的下降。

2 工程质量监督的地位与作用

2.1 工程质量监督是执法

毋容置疑，现行有效的建设工程质量管理法规体系，明确了工程质量监督管理属于政府相关行政主管部门的法定职责，工程质量监督之职权高于工程建设业主、勘测、设计、施工、监理单位，不能将质量监督机构误认为属于工程建设项目的参建一方。取消质量监督收费后，质量监督机构地位法定的特征愈加清晰，显然属于工程质量监督执法工作地位。

2.2 工程质量监督是保证工程质量安全

工程质量监督的作用体现在以下几个方面：

（1）对参建各方质量体系是否健全的监督作用。质量监督机构依法对建设项目业主的质量管理体系、监理单位针对所监理项目的质量控制体系、施工单位针对所承包项目的质量保证体系实施监督。

（2）对设计单位的质量保障体系和是否执行工程建设强制性标准进行监督。

（3）对参建各方的质量行为进行监控。监督各方是否落实各自法定与约定的质量义务，重点监控参建各方是否存在《建设工程质量管理条例》“罚则”54～78条所列违法行为。

（4）工程建筑产品质量等级核定。

从上列四方面作用可以归纳两类：一是质量监督机构发挥工程质量监督执法作用，监督并查处工程质量的违法行为；二是对工程建筑产品进行“质量认证”——核定工程建筑产品质量等级。作为工程质量监督执法者，首先应当监督的是工程建筑项目的业主，因为建设单位对工程项目质量管理负总责；其次，应该重点监督监理单位，因为监理对工程质量保证负控制责任；再次，应当重点监督施工承包人的质量行为，因为施工单位对工程质量负保证责任。

从宏观着眼，工程质量监督制度是从工程项目设计到竣工全过程各项质量行为相关制度的总称。从微观着眼，工程质量监督制度是质量监督机构对工程项目施工建设阶段的监督，但不应仅仅是在现场检查质量甚至控制质量。目前，大多数工程质量监督机构的工作重点主要体现在巡查制度和竣工验收备案制度的执行层面上，其职能尚未完全覆盖上述所有的环节。值得注意的是，从工程建设的全过程看，质量监督机构还应对设计进行必要的监督，因为设计是工程质量的关键所在，如果设计存在先天不足，建设工程质量必然存在隐患。

3 强化质量监督效能的主要措施

3.1 充分利用检测手段确保水利工程质量

（1）应用检测方法的必要性。

工程建筑物外观与内在特性乃工程质量核定的根本依据，正因为建筑产品必然存在质量的隐蔽性和依靠外观认定建筑物质量的局限性，仅依此认定建筑产品的方法肯定是不科学、不准确的。检验数据能科学地表明其内在特性是否符合工程建设强制性标准，是否满足设计要求。质量检测具有很强的技术性、专业性和科学性，是工程质量监督与管理体系应依靠的一个重要技术方法，尤其是隐蔽工程或影响结构安全的重要的单元或分部工程，运用检测方法进行抽样检测或原位试验，非常必要。

（2）质量监督机构抽检与参建单位检测的区别。

开展质量检测工作，应理清3个区别：第一，质量监督机构与检测单位的性质与地位的区别。质量监督机构属于代表政府对工程质量进行质量监督执法，而质量检测机构有别于监督机构，是具有独立法人资格、提供社会服务的中介机构，自主经营，自负盈亏，对检测结果负法律责任。第二，质量监督机构抽检与工程参建各方检测性质的区别。质量监督机构对所监督的工程质量进行抽检，属于行政监督执法行为的组成部分。参建各方所进行的检测属于建设合同所规定的合同义务。施工承包人或监理人未履行应尽的检测义务，即为合同违约情形，工程建设项目业主（发包人）有权追究其违约责任。第三，工程质量责任主体与质量监督管理主体的区别。《建设工程质量管理条例》明确了建设工程的质量责任主体为建设单位、勘察设计单位、施工单位和监理单位，而质量监督机构则是政府质量监督管理主体。理清这一区别，才能对建设项目参建各方各自的角色与职责有个明确的分界，才能准确界定建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位承担的法定责任。

3.2 强化质量监督工作的独立性与权威性

质量监督工作的行政执法性质，其法律地位必然是相对独立的，其执法行为具有强制性，不受任何违法干预所左右。

（1）积极开展巡查，及时予以处罚。

工程建设工程任务量大、责任主体多，监督机构采用不定期、不告知的随机巡查，有助于规范质量行为。

应当注意，质量监督人员进入现场开展巡查的职责不是直接控制工程质量或进行质量把关，而是为及时发现责任主体的违法行为，并加以处罚，目的是督促工程项目参建各方质量体系的健全和正常运行。拟给予当事人处罚的，巡查监督人员应注重收集必要的证据，形成现场调查笔录，并经当事人签字确认调查笔录的真实性。拟予罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的处罚应当遵守《中华人民共和国行政处罚法》进行。

（2）推行监督抽检，坚持数据说话。

科学地评价或认证工程质量，质量监督机构宜在以下3个方面工作中布置监督抽检：一是质量监督机构欲核定工程质量等级，应当对隐蔽工程项目、影响结构安全的单元工程和分部工程进行监督抽检，否则，质量等级核定缺乏科学数据的支撑。二是施工承包人自检和监理人平行检测（或跟踪检测）成果有矛盾的，质量监督机构应布置具有仲裁检测性质的监督抽检。三是经过巡查或资料核查，质量监督机构对质量状况有质疑的项目，应当布置监督抽检。

承担监督抽检的检测机构，应与工程项目建设单位签订检测合同书，明确其检测方法技术方案，并由建设单位报质量监督机构备案。监督抽检表明质量合格的，其监督抽检的检测费用由工程项目建设单位承担；监督抽检表明质量不合格的，检测费用由责任方承担。

监督抽检的检测成果报告应具有方法技术、中间过程资料构成的证据性支撑。

（3）记录不良行为，促进诚信建设。

监督机构的巡查工作应与不良记录管理紧密结合起来，把工程建设各方责任主体的违法违规质量行为记录在案，并按规定进行公示，这样才能充分体现、有效保证巡查的效果和权威。事实上，质量监督机构开展的巡查，是工程建设过程中能够及时收集信息源的有效途径，只有将质量巡查与市场主体不良行为记录管理进行有效的对接，才能推进市场主体的诚信建设，才能有效促进质量监督的效能发挥。

（4）受理质量投诉，核查质量问题。

质量监督机构代表政府执行工程建设项目的质量管理，其行政执法行为应涵盖质量投诉的受理和处理，并认真而客观地核实质量问题。质量监督机构仅定位于质量巡查监督，若不进行质量投诉处理，不仅有失偏颇，而且不利于效能发挥。

3.3 加强质量监督机构的执法能力建设

工程质量监督机构自身能力是保障质量监督执法的前提条件，工程质量监督机构应不断从以下两个方面提升自身能力，才能适应新的形势要求。

（1）加强“三个意识”培养。

质量监督机构队伍建设不仅是人员职数的问题，更重要的是队伍素质问题。首先，要强化法律法规意识，不但要真正落实依法监督，而且要懂得自己的法律责任，进而规范执法行为；其次，要强化服务意识，质量监督本质上属于政府关于社会事务管理的范畴，为保证社会公众利益和公共安全而服务，因此，质量监督工作应该实现服务与执法的双重职能；再次，质量监督机构要牢固树立学习意识，因为质量监督工作固有的技术性质，要求监督人员必须具有相应的技术素养，精通工程建设的相关业务知识，应当在技术水平至少与监督相对人相当，或略胜一筹。

（2）善于应用先进技术方法。

从事技术工作需要依靠技术方法与手段，现阶段，水利工程质量监督机构依靠目测认证建筑物质量是否合格，是缺乏科学依据的，我们必须改变这种状况，向其他行业的质量监督机构学习，配备必要的技术装备，适用行之有效的技术方法和技术手段，在质量巡查过程中进行必要的原位检测，分析应用检测数据对建筑物质量进行有据可依的科学判断。