宋徽宗朝的官员考核述论

丁建军

(河北大学宋史研究中心,河北保定 071002)

宋徽宗朝的官员考核述论

丁建军

(河北大学宋史研究中心,河北保定 071002)

宋徽宗朝总体上政治昏暗、腐败,但是在考核官员方面却做出了许多努力。在考核中央官员业绩时,既注重量的指标,又注重质的要求和办事效率,对改进六部官员的工作作风,提高其办事效率发挥了一定的作用。在考核州教授时,注意从实际出发,适时调整其考核标准,以免评优过滥。在路级官员的考核方面实行了监司互申考课法,并针对考核过程中存在的问题加强了对考核工作的监察力度。尽管宋徽宗朝在官员考核方面做出不少努力,但是,其过分注重考核地方官员财经业绩的做法与官场腐败相汇合,作为单项管理制度的考核制度的改进,不仅无助于政治腐败大环境的改善,反而导致了官吏的横征暴敛,激化了社会矛盾。

宋徽宗;昏君;官员;考核

宋徽宗自元符三年(1100年)继位,至宣和七年(1125年)禅位于宋钦宗,共在位26年。在其统治期间,广设诸局所,横征暴敛,其花石纲的征集更直接引发了方腊起义;重用蔡京、童贯、朱勔、王黼、李邦彦、梁师成六贼等,还大搞崇奉道教的闹剧,又发动了联金灭辽,结果却是引火烧身：宋朝的军政腐败,刺激了金朝统治者在灭辽以后南下灭宋的贪欲,并最终被金军攻破汴京,徽宗、钦宗及大批赵宋宗室和臣民做了金朝的俘虏。宋徽宗因此成为中国历史上昏庸误国的典型。但是,宋徽宗统治时期在考核官员方面却做出了许多努力,在考核官员业绩时既注重量的指标,又注重质的要求,在评定优劣时注意从实际出发,对优秀的标准不降低,以免评优过滥,加强了对考核工作的监察力度,实行了监司互申考课法等,这些都给后人留下了不少值得总结借鉴的历史经验。因此,本文拟对宋徽宗朝的官员考核加以述论。

一、加强对六部郎官的考核

对六部长贰、诸司郎官的考核,在宋神宗和哲宗时期也都进行过。如宋人庞元英在《文昌杂录》卷四中记载：元丰改制后,“吏部颁给印历,六曹尚书、侍郎,左右仆射、左右丞批……二十四司郎中、员外,本曹尚书、侍郎批,以书逐考功过焉。”《宋史》卷一六○《考课》又记载：“元祐尝立吏、户、刑三部郎官课。”但是到徽宗初年,由于考课不振,已经是“吏习因循,不能乐事赴功,人拘苟简,不能安职宿业。以因循苟简之积弊而无以绳之,则官虽备亦徒充位而已”[1]职官五九之一二。因此 ,有臣僚向宋徽宗建议：“臣愿陛下操责成之柄,以驭群吏,限之以岁月,责之以绩效,勤者置,怠者废,然后可使百工允釐,庶绩咸熙也。乞严立条式,每岁终委省寺监之长考其属官之成,六曹尚书考其郎官之成,尚书都省视六尚书成。成者陟之,不成者黜之,如周官大计群吏定治,计群吏之治而诛赏之法,庶几官师相规亹亹,夙夜率职趋事,以上副陛下董正治官之意。”[1]职官五九之一二崇宁元年(1102 年)十一月二十八日,宋徽宗接受了臣僚的上述建议,诏令吏部制订了每三岁郎官黜陟之法,首先加强对尚书省六部郎官的考核立法。通过对六部郎官治事数量、质量和办理政务之效率的考核,督促激励中央六部郎官尽职尽责,以扭转官场尸位素餐、因循苟且、得过且过的工作作风。

虽然关于“每三岁郎官黜陟之法”的详细内容,史籍缺载,但关于“每三岁郎官黜陟之法”的实施情况,《宋会要辑稿》则有如下记载：

(崇宁三年)十二月四日,中书省、尚书省送到左右司状,比较到崇宁二年分六曹诸部所收生事,并行遣迂枉、不当、违滞等件数,兼事多、全无迂滞、失当去处,并郎官在任日月下项：度支生事五万一千一十五件,郎中石谔在任六个月零一十六日。金部生事四万四千一百三十五件,员外郎庄徽在任八个月零二十一日。行遣迂枉、不当、违滞等最多,礼部生事一万四千四百二十八件,员外郎何昌言签书迂枉、不当、违限一十一件。事少部分,水部生事九千六百八件,员外郎韩辑签书违限三件,虞部郎中梁子野兼权签书违限三件。申闻事。诏庄徽特转一官,石谔减三年磨勘,何昌言降一官,韩辑、梁子野各展三年磨勘[1]职官五九之一二。

上引材料是崇宁元年(1102年)吏部所制定的“每三岁郎官黜陟之法”的具体实施情况,展示了对六部郎官的考核方式和考核内容。其考核的方式是将每一郎官任职一年所处理政务的内容加以统计,第二年就每一郎官处理政务的数量多少(即六曹诸部所收生事多少)以及处理政务的质量和效率如何(即有无行遣迂枉、不当、违滞等件数多少),对郎官做出奖惩。郎官在任期间,“事多、全无迂滞、失当去处”者,给予行政奖励。如金部员外郎庄徽,在任八个月零二十一日,处理政事四万四千一百三十五件;度支郎中石谔在任六个月零一十六日,处理政事五万一千一十五件。两人因为崇宁二年(1103年)勤于政事,业绩突出,崇宁三年(1104年)十二月分别得到了转一官(即直接晋升一级阶官)和减三年磨勘(即缩短其晋升高一级阶官的预备期,可以比规定的转官期限缩短三年)的奖励。而对处理政务数量少,并且行遣迂枉、不当、违滞最多的官员,则给予行政处罚。如礼部员外郎何昌言处理政事一万四千四百二十八件,签书迂枉、不当、违限一十一件,被罚降一官;水部员外郎韩辑签书违限三件,虞部郎中梁子野兼权签书违限三件,受到了“各展三年磨勘”的处罚。这种在对郎官考核中既注重处理政务的数量,又注重处理政务的效率和质量的做法,在今天看来都是科学合理的,很值得我们借鉴参考。

二、加强对州县官员的考核

宋徽宗时期,在继承了前代考核地方官员的做法之基础上,还加大了对地方官员的考核及奖惩的力度,并且在对地方官员的考核指标中突出了对地方官员财经业绩的专项考核。崇宁二年(1103年),“诏令脩立诸路知州、通判、令佐任内如能尽心经画财用,应副上供及本处支使,各得足备,或不能悉心营办,却致缺乏,殿最赏罚闻奏”[1]职官五九之一二。崇宁二年(1103 年)九月二十四日,讲议司白劄子：“今参酌应知州、通判、县令佐岁内能尽心经画计置财用,应副上供钱物,封椿起发,无欠,不违限,及本处支用足备,而税无拖欠外,仍以场务、房园等课利通比租额数,增一倍转一官。”[1]职官五九之一二讲议司制定的上述考核办法得到了宋徽宗的批准。

崇宁三年(1104年)十月二十二日,提举措置两浙茶事司向朝廷上报了本路州县官及场务监当官的考核情况,并为政绩优异的睦州官员请赏：“睦州在城茶场,自今正月止六月终,买到茶八十七万六千馀斤,比去年增四十二万三千馀斤,卖及九分以上。一路州县各不及睦州增数为最。本州知州、朝请郎方通,通判、朝散郎江懋迪,监场文林郎王公寿、通仕郎范景武 ,乞特赐推赏。”[1]职官五九之一二接到上述奏请后,朝廷颁诏对有关官员进行了奖赏：“诏方通、江懋迪各转一官,王公寿、范景武各与循两资占射差遣一次。”[1]职官五九之一二崇宁三年 (1104年)十一月三日,奉议郎、新差权发遣广南东路转运判官公事王觉,因为垦辟农田几及万顷,朝廷降诏“特授承议郎 ,差遣如故”[1]职官五九之一二。

因新差权提举广南东路常平等事陈祀的奏请,崇宁四年(1105年)闰二月六日,宋徽宗接受其建议,加大了对诸路州县守令课绩优等者的奖励力度,除了依格推赏外,令三省对优课官员进行审察,再推荐给皇帝,由皇帝赐见召对,经过皇帝亲自审察后,“诚有可取”,即“特加奖擢”,以求“使郡县之吏益知劝勉”。陈祀的劄子说：

伏观陛下立守令课最之赏,在优等者转官,仍与堂除差遣一次,诚奖劝能吏之良法也。欲乞更申命有司,如遇诸路奏到守令优课人,於格推赏外,令诣三省审察,果可录用,赐之召对,以观其能,诚有可取,特加奖擢,庶使郡县之吏益知劝勉[1]职官五九之一二—一三。

大观四年(1110年)四月五日,根据考功员外郎吴时的奏请,针对“守令考课,诸路虽具实迹保奏,亦有不切指定去处”的情况,朝廷又对守令考课做了如下规定：“今后保明考课,如有开耕荒田须具所隶乡分、人户姓名、元初荒废因依,其招集到民户并指定实户数目,不得泛言若干余户,仍具何年月因水或旱流移。若内有开垦到荒田数目,亦须声说是与不是抛弃元业合行给付,即有栽植过桑等,并须开具於是何去处栽植,有无妨碍稼穑,见今有无青活。吏部勘会,守令考课开具实迹保奏。”[1]职官五九之一四此规定进一步细化了考核地方官员劝课农桑业绩的操作步骤。

政和元年(1111年)四月二十四日,臣僚针对“郡守、通判、转运使副、提点刑狱系衔必带劝农事,近制又并县令亦以管勾劝农公事为衔,考课之法复有农桑垦植之最,而官吏不能上体爱民之意,其所急者特在於催科、赋入、簿书、狱讼而已”的情况,建议“转运使副、提点刑狱即巡历所至,察守令劝农之勤怠,岁取三数人最优劣以闻,重行升黜。如此则莫敢苟简,以副陛下封植基本之意。”宋徽宗“诏可详据所陈 ,精密立法 ,以责实效”[1]食货六三之九○—九一。

政和三年(1113年)五月十六日,臣僚上言：

伏睹崇宁中命御史台修立守令考课上等之法,至为详尽,转官、减年,视其功之轻重,故当时在职者莫不勤勉向公,后来异意之臣遂抗议,罢之。欲望诏有司复行崇宁二年指挥,庶使守令知劝[1]职官五九之一二。

接到上述建言后,宋徽宗只是下诏吏部：守令考课法依大观元年(1107年)十一月指挥。这说明宋徽宗朝有关州县守令的考核办法,在崇宁二年(1103年)曾令御史台“修立守令考课上等之法”,大观元年(1107年)十一月也曾再次修订守令考课法。后来一度废罢,政和三年(1113年)五月再次下诏恢复大观元年(1107年)十一月的办法。

政和三年(1113年),因户部奏请,令详定三司敕令所重新修订守令考课法,又将县令佐任内劝课农桑的业绩列为考核指标,每一州将任满县令任内栽种到桑柘最多者申奏路级监司,由监司核实后申报朝廷,再依格推赏。据史籍记载：

政和三年七月十四日,户部奏：户部三曹开,济源县申奏议郎薛苍舒、池州申前权贵阳县主簿王伯熊、京畿转运司申前雍丘县尉程若英,任内栽种到桑柘,各乞推赏。送详定三司敕令所疾速立法,今参酌修立下条：诸监司保明到令佐(使臣充知县、县尉同)任满添植到桑柘等为最多之人,并验实,依格推赏等条。从之[1]职官五九之一五—一六。

政和六年(1116年)五月二十九日,根据新授邓州司户曹事毕昂的奏请,将防护河堤、圩岸也列入县令考核范围,并加重了相应的奖励：“管幹圩岸、围岸官,任内修葺牢固,不致隳损、堙塞者,三年任满,承务郎以上减磨勘一年,承直郎以下占射差遣一次;二年以上移替者,承务郎以上与家便差遣 ,承直郎以下陞一年名次。”[1]食货一之三三

在以农业为主要收入来源的古代中国,由于“户口版籍寔赋税、力役之所自出,民事之先务也”[1]食货六九之七九,针对各地隐漏户口和耕地 ,以逃避赋役的严重情况①参见《宋会要辑稿》食货六九之七九记载：“政和三年四月二十五日,详定九域国志蔡攸、何志同言：‘伏见本所取会到天下户口数类多不寔,且以河北二州言之,德州主客户五万二千五百九十九,而口才六万九千三百八十五;霸州主客户二万二千四百七十七,而口才二万四千七百一十六。通二州之数,率三户四口,则户版刓隐不待校而知。”,宋徽宗不仅把增收漏户作为考核州县官员的重要内容,而且加大了奖励力度。据史籍记载：

政和六年七月二十日,户部言：淮南转运司申政和格,知、通、令、佐任内增收漏户一千至二万户赏格。一县户口多者止及三万,脱满难及千户,少得应赏之人,繇此不尽心推括。看详令佐任内增收漏户八百户升半年名次,一千五百户免试,三千户减磨勘一年,七千户减磨勘二年,一万二千户减磨勘三年。知通随所管县通理 ,比令佐加倍。从之[1]食货六九之七九。

为了调动州县官员尽心推括和增收漏户的积极性,政和六年(1116年)七月二十日,根据户部的建议,降低了奖赏州县官增收漏户的标准,由原来的增收千户,降低到增收八百户就给予酬赏,并把各级奖赏所对应的增收漏户数额都做出了降低的调整。

政和六年(1116年)八月,宋徽宗接受了通直郎、新权发遣成都府路转运副使公事吕潜夫的如下建议：

(政和)六年八月二十四日,通直郎新权发遣成都府路转运副使公事吕潜夫奏：居养、安济、漏泽,州县官任满无违戾,方田限满无词诉,劝诱折纳及钱数,合依条推赏。多是人吏蔽於私意,每遇官员替罢,经五年不为保明。如奉行违戾,或人户词诉,或折纳不及,合该责罚,亦不举行,甚非朝廷劝沮之意。欲望指挥,应州县官替罢,及方田限满,折纳了毕,并限五日内具奉行次第,合该是何赏罚,申提举司。县申本州者,通限十日,本司限五日依条申奏,若有未完,再限五日疏问,依限别申。如出限不申,或再申依前不完,州县人吏并乞重立刑名放罢[1]职官五九之一六。

根据吕潜夫的建议,针对一些地方不认真执行对任满官员进行考核的情况,政和六年(1116年)进一步完善了考核州县官员的办法,明确了监司考核州县官的内容以及县—州—监司—朝廷,逐级上报官员课绩的时限,对不按时申报或申报课绩不规范的官吏,将予以严惩,即州县官任满替罢,原所在官府五日内将其任满考核结果申报上级官府,县申州限五日,州申监司限五日,监司申朝廷限五日,如果因为所申报内容不完备,监司限五日内责令州县官吏重新申报,监司再“依限别申”;对不按时限申报官员全面考核内容者将给予严惩。这项新的考核规定有助于扭转地方官吏不及时上报任满官员考核业绩的情况。

宣和二年(1120年)二月二十六日,根据臣僚建议,针对地方官员有劝农之名而无劝农之实,各地多有田地空闲荒芜的情况,为了督责地方官员履行劝课农桑的职责,颁布了考核官员劝农业绩的诏令：“天下县以农时分轮令丞行田野,有荒而不治者罚及邻保;郡以农时分轮守贰行县,有荒而不治者罚及令丞;监司以农时因巡历行郡,有荒而不治者罚及守贰。以覈田莱荒治之实……监司每岁终取州县户产登降、米谷贵贱、租税盈亏之数,同具奏闻,内参酌最优劣两处,具守贰令丞,乞加赏罚。尚书省类天下奏,较最优劣两路取旨,以为监司赏罚 ,以覈三者之实。”[1]食货一之三三

三、对诸路州学教授的考核

宋徽宗时期很重视教育,在路级设置了提举学事司,专门负责督办一路官学并负责考核州县学教授。为激励教官,尤以课最为首务,“考课以四事,第之分为三等,以一路总之,别为优劣,而学事司於岁终类聚审覈 ,具事状闻奏”[1]职官五九之一四。为防止提举学事司观望阿私,考核不实,大观三年(1109年)三元二十七日,根据臣僚建议,决定“将提举学事司所定教官考课等第,委御史台常切觉察 ,有未允当 ,弹劾以闻”[1]职官五九之一四—一五。大观三年(1109年)五月十一日又对诸路州学教授考课格进行了如下修订：

吏部奏：勘会诸路州学教授考课格,内第一项“教养有方”,注谓“贡士至辟雍,升补推恩者多”;又第四项“生徒率教”,注谓“士庶争讼、戾规者少”,即未该载以多少分数定格。今欲乞将前项考课格内两项,比类贡士条分数,应升补推恩者如及六分以上,即为多,戾规者即以四分以下为少,行下诸路州军,照会考校施行。辟雍大学,勘当推恩。如及六分以上为多,即是贡十人有六人以上该升补,方及今来所立分数,深恐诸州难以应格。若减作五分以上,虑贡二人得一人升补,亦便为多,却成侥倖。其戾规者若以四分为少,寻常学校犯罚不曾有及四分者。今同共相度,欲委逐州保明申学事司,将本路州军参定取得士最多去处,依条施行;具戾规一节,亦乞依得士最多处,委逐州保明申学事司,将本路州军参定戾规学士最少去处为少,依条施行。从之[1]职官五九之一五。

可见,大观三年(1109年)曾对州学教授考核办法的实施细则进行了修订。先是对诸路提举学事司所上州学教授的考核结果,令御史台加以核实与监督。后来又细化了对州学教授的考核指标,既防止指标过高,难于达到,不能发挥奖励优秀者的考核激励作用,又不能把考核指标定的太低,让被考核者极容易达到,从而使考核失去奖优罚劣的作用。最后确定了以路为单位,由提举学事司负责,每年将本路州军得士最多去处和戾规学士最少去处,上报朝廷,作为赏罚州学教官之依据。

徽宗朝后期,宋徽宗迷信道教,利用皇帝专制权力弘扬道教,甚至将“诱进道学”列为了考核地方官的一专项内容。据史籍记载：

重和元年十二月五日,奉议郎、新差权发遣提举成都府路学事黄谔奏：伏见近降御笔指挥,於知、通任满考课添入“诱进道学”四字,圣心亹亹,至教是崇。臣窃以诸道徒既资教养,则诸路提举学事官与州学教授、逐县令佐当身任其责。欲望申诏三省,应干学事官,并依今来知通任满指挥,以教导外贡道徒等事立考课殿最之法。诏依,於考课项内添入“诱进道学”四字[1]职官五九之一六—一七。

可见,重和元年(1118年)十二月五日,黄谔上此奏章之前,宋徽宗已经将“诱进道学”列入了知州、通判的考核范围,黄谔此次奏请只是投宋徽宗所好,将考核“诱进道学”的对象进一步扩大到了诸路提举学事官、州学教授与逐县令佐。本来在专制体制下,上有所好,下必甚焉,宋徽宗自己崇信道教,就已经搞得乌烟瘴气了,更何况将“诱进道学”明文列为考核路州县三级官员的专项内容,以皇帝的赏罚大权来诱导广大官员,其崇奉道教的闹剧可想而知了。

也有相关业务部门,为推动所负责业务的进展,主动请求将所管辖业务列入有关官员的考核范围或作为考核官员的专项内容,由本部门对其进行专项考核。例如,政和七年(1117年)正月十八日,提举东南路坑冶徐禋奏：“乞每岁许本司会九路应坑冶课入之数,比较增亏,具监司、州县、监官,并本司所遣勾当等优劣申奏,取旨陛黜,以示劝沮。”[1]职官五九之一六此奏得到了宋徽宗的批准。为了调动东南九路地方官和本司所遣勾当官在开矿冶炼方面的积极性,提举东南路坑冶徐禋申请到了以坑冶课入之数考核东南九路监司、州县、监官及本司所遣勾当官的权力。

四 改进对诸路监司的考核

徽宗时期,在加大对州县官员考核的同时,也加强对诸路监司的考核。《宋会要辑稿》职官五九《考课》记载：

崇宁二年分考课,京西运司具到南路提举王璘合为上等,北路提举王孝偁合为中等。府界提点司具到提举宋乔年合为优等。江西运司具到提举韩宗直合为中等。广西运司具到提举何康直合为上等。广东运司具到提举王觉合为上等。成都运司具到提举向宗哲合为上等。京东运司具到东西路提举詹適、郭长卿、王公彦合为中等。湖北运司具到提举林虞合为中等。河东运司具到提举洪中孚合为上等。梓州路具到提刑、权提举工岘合为上等。夔州路运司具到提举俞次夔、提举谢皓合为中等。江东运司具到提刑、权提举王、提举孙虞丁合为中等。崇宁三年分考课,江西运司具到提举何宗、范乔方合为中等。崇宁三年分,河北运司具到提举邓宁、吕沆合为上等。梓州运司具到提举陆如冈合为中等。广西运司具到提举何康直、刘川合为中等。奏闻事。诏优等与转一官,减一年磨勘,上等减三年磨勘,仍令吏部立法[1]职官五九之一三。

宋哲宗元符年间的考课令规定：“监司功过及措置利害,本曹(户部)上簿,岁终考校外,分为三等。”[1]职官五九之一三上引材料说明 ,崇宁年间不仅对诸路监司进行年度考核,而且在诸路监司(转运司、提点刑狱司、提举常平司)中,转运司负责向朝廷申报对本路提刑官和提举官的考核结论,再由朝廷降诏对考核优等和上等的路级监司给予转官或减磨勘年的奖励。与元符考课令不同之处在于将监司考课等级增加了优等,使监司考课等级分为了四个等级。透过上述资料,也可以发现这样一种现象,即在实际对路级监司的考核中,考核结果只有优等、上等,最次也得中等,没有得下等的,其结果是每次考核监司,只有优等、上等者获得酬赏,没有因得下等而受罚者。

针对监司考核中只有酬赏没有处罚的情况,在政和元年(1111年)又做出了新的调整。据《宋会要辑稿》职官五九《考课》记载：

政和元年三月二十四日,吏部状：准都省批送下户部劄子,乞将监司考课依户部所乞,下等与上等对修赏罚事。从之。勘会监司考课除预优劣取旨,及上等减三年磨勘外,其下等即自来未有责罚条制。今勘当如户部所请,以考课该入下等者,与上等减年磨勘对立展年施行。诏监司考课入下等 ,取旨责罚[1]职官五九之一五。

这次调整是对监司考核的进一步完善,更好地体现了赏优罚劣的奖惩激励原则,除了对考核优等、上等者的奖赏外,增加了对考核下等者的处罚,即“监司考课入下等,取旨责罚”。这对那些不求有功但求无过的路级监司是一种鞭策：再不努力而考课入下等的话,就会受到展磨勘年的处罚。例如《宋会要辑稿》职官五九记载：

(宣和四年)十月十二日,吏部奏：诸监司考课入下等者,展磨勘二年。今河东运判郭琰、湖北提刑李东表、京兆府等路提刑王师右、郭允迪、河东提刑张宗武并下等 ,合展磨勘三年。从之[1]职官五九之一七。

政和六年(1116年)十一月一日,接受奉议郎、新差权发遣梓州路转运副使卢知源的奏请,对路级监司印纸批书的方式进行了重大改革。路级监司任满或调任时,原来的规定是由其所辖州军为监司批书印纸——将其任内政绩功过登记到朝廷颁发的印纸历子上。但实际执行情况是,“自来监司考任当满或改除差遣之类,并只於置司所在州批书印纸”[1]职官五九之一六,而州之官员都是监司的下级,下级给上级填写作为考核依据的印纸,自然难免附会迎合上级。为改变这种情况,政和六年(1116年)十一月,实行了“监司考课互申”的新办法。宋徽宗时期,各路通常设置了转运司、提点刑狱司、提举常平司和提举学事司等。所谓“监司考课互申”法,就是路级各监司之间互相考核,这有助于改变原来监司考任当满或改除差遣时只于置司所在州批书印纸的弊端。这次关于监司印纸批书的改革成果,直到南宋灭亡之前仍一直实行,可见其影响之深远。

宣和三年(1121年)四月十日,因为诸路提举学事司减罢,吏部奏请：“所有今后诸路提点刑狱司官考课文字,却令是何监司互申?”中书省、尚书省主张：“勘会提举学事并管勾文字官虽已省罢,其已历岁月未经考校赏罚者,自合考校施行。所有提刑司考课,合依未置提举学事官日前,委提举常平司互申。”[1]职官五九之一七即又恢复到了设置提举学事司之前,由提举常平司与提点刑狱司互申考课。

政和八年(1118年)四月五日,根据臣僚奏请,针对元丰年间实行八路定差法以来,行之岁久,弊幸日滋,“比年以来贿赂公行,以选为货,视阙之得否,惟赇之多少”的情况,建议“特降睿旨,严加督责检察,令典领之官务在究心,每岁终吏部以差注当否为考课而赏罚。谓如一岁定差若干,到部退难不及若干分者有赏,退及若干者有罚,较其优劣而废置之,庶几注拟公当而绝吏之受财,选用清平以副朝廷铨选人材之意”[1]职官五九之一六。宋徽宗接受了此建议,诏令尚书省立法。从此,将代替吏部差注官员的业绩作为实行定差法的八路转运使的专项考核内容,并由吏部对比八路转运使每岁定差若干人与被吏部退难多少人,被吏部退难者达到一定比例者受罚,不超过该比例者有赏。这改变了长期以来对八路转运使定差官员的情况失于考核的局面。

宋朝的路级监司都负有按察部内官员的职责,凡辖下州县官员犯赃、昏谬废职、老疾不任事者,路级监司必须按劾。为了督责监司履行按察职责,宣和六年(1124年)正月十三日,朝请大夫李端弼奏请：在监司考课式中“增入按察赃吏为善最之首”的条文,加强对监司按察赃吏的考核与奖惩。根据其建议,宣和六年(1124年)正月十三日,宋徽宗下诏：“於监司考课格式内‘失按察所部官项’内‘失’字上各添入‘按察并’字,仍於式内失按察开项前添入一‘按察某处、某职位姓名、官某事、犯赃流以上罪’字 ,令左右司岁终考较赏罚。”[1]职官五九之一七—一八即加强了对监司按察与失按察所部官员之监察业绩的考核。

五 加强对考核工作的监察

宋徽宗时期的官员考核过程中也存在着考课不实的弊端,尤其是监司“背公合私,不以实奏”。例如,崇宁五年(1106年)五月十八日,臣僚言：“窃见近日诸路监司,不能据法守正,上体陛下愿治之意,观望附会,习以成风,交结请托,无所忌惮。如黄辅国之知高邮,姚祐之知临安,初无异绩著於士论,及为从官,而淮南、两浙保明考课并在优等。今则非特观望从官而已,臣僚有自外召入为寺监属官者,监司犹必逢迎,处之上等。如江东保明卫尉寺丞胡择中是也。崇饰虚辞,并无实状,其言徒以择中自执政禁从交章称荐,召登省寺,因此考为上等。访闻择中知江宁府上元县,比之诸邑最为异懦,非有能名。择中赏请假往江宁府搬家,臣或虑其因此请托监司 ,为之保奏。”[1]职官五九之一三上引材料说明,在集权专制体制下,地方官员观望附会朝廷官员之风盛行,路级监司在考核州县官员时也不能免俗。由于宋朝实行官员任期制,多者一任三年,少者一任两年,州县官员调动频繁,甚至有的今年是州县官,明年就可能入朝做官。而京朝官是在朝廷的各权力部门工作的,因此即使作为地方大员的路级监司,对那些有可能入朝为官的州县官“犹必逢迎”,甚至利用其任满考核之机会,“处之上等”,更有甚者,“或昵於亲故,或狃於贵势,而甚者至於以贪为廉,以暴为良,既上、下之等不实 ,则赏罚遂至於失当”[1]职官五九之一二。再就是请托之风也对考核机制造成侵蚀。

为了防范上述弊端,宋徽宗崇宁五年(1106年)五月十八日诏“自今仰三省、御史台觉察,弹劾以闻 ,当重行黜责”[1]职官五九之一三。大观元年 (1107年)八月二十八日,“每岁将诸路监司所定守令考课等第,令御史台重行审察,如有不当,重加黜责,不以赦原 ,庶几考课得实 ,人有劝惩”[1]职官五九之一四。即责令三省、御史台加大对监司考课州县官员的监察。

政和四年(1114年)十二月十五日,户部侍郎贾伟节奏：“窃以监司守令考课赏罚之法,驾驭群吏,纤悉备具,德至渥也。然徇私忘公、旷职失守者尚或有之。欲乞立法,应诸监司、守令课绩优异者,依条推赏外,岁令三省具姓名敷奏三数人,有望实者拣拔而试任之,进贤者有赏,不才者有罚。”据上述奏请,诏“每路岁具三员申中书省取旨,考课法令尚书省改修”[1]职官五九之一六。

宋徽宗时期的官员考核也有负作用。“监司守令考课并以奉行手诏无违戾为考课之首”,借助对官员的考核机制,突出了“手诏”的绝对权威。手诏是以皇帝个人名义签发的诏令,不受中书省审核、翰林学士起草、门下省封驳的程序限制,是皇帝绝对专制权力的集中体现。将奉行手诏无违戾列为官员考课之首,更强化了宋徽宗的专制权力。再就是蔡京进“丰亨豫大”之说,主张竭尽天下之财以奉一人,迎合宋徽宗的奢侈无度。以致于“近年朝廷知用之而不知所以节之,知出之而不知所以藏之。户部不独左曹财用空匮,而右曹亦无余。诸路不独漕司空匮,而常平司亦不足”[2]卷二《上徽宗奏论常平司钱物》。宋徽宗统治集团的奢侈无度,把中央和地方都搞得“财用空匮”,朝廷便不断加大对地方征敛的力度,并通过加强对官员财经业绩的专项考核,用重奖重罚来激励地方官员横征暴敛的积极性。

由于“元祐以理财为讳,利入名额类多废罢,督责之法不加于在职之臣,财利既多散失,且借贷百出,而熙丰余积用之几尽”[3]4358。建中靖国元年(1101年)就颁诏：“诸路转运司以岁入财用置都籍,定诸州租额,且计一路凡数;即有赢缩,书其籍。”[3]4358崇宁元年(1102年)“又令岁以钱谷出入名数报提刑司,保验以上户部。户部岁条诸路转运使财赋亏赢以行赏罚。诸路无额钱物立式下提刑司,括三年外未发数,期以一季闻奏。”崇宁二年(1103年),户部又建议：“本部岁用六百余万缗,悉倚上供。官吏违负者请以分数为科罪之等,不及九分者罪以徒,多者更加之。岁首则列次年之数,闻于漕司 ,考实申部。”[4]卷二四《国用考二》朝廷不仅批准了户部的上述建议,而且“是年以无额钱物督限未严 ,乃更一季为一月”[4]卷二四《国用考二》。即由原来的每一季度比较考核,改为每个月比较考核地方政府上缴无额钱物的业绩。

崇宁重新规定了诸路上供岁额,新的诸路上供岁额与真宗祥符年的岁额相比增加了十数倍。崇宁二年(1103年)七月三日,户部上奏新修订的办法规定：“茶盐每岁比较增亏赏罚约束……如州县当职官奉行如法,并能讲求利害,推原法意,施行有绪,而致增羡,应(资)[赏];或有不职,并不切奉行条令 ,而致亏额 ,应罚。”[1]食货二四之三五—三六

宣和二年(1120年)十一月八日,应尚书省之奏请,“仰漕司差委邻州不幹碍官,前去属县取索幹照,点对拘纳足与未足数目,保明申漕司覆实,取最勤惰去处具知通令丞姓名闻奏,当议特行黜陟。”经考核纳足最多处是大名府管下十三县,未足最多处是博州博平县,并且立即兑现奖惩：大名尹梁子美,令学士院降诏奖谕,赐茶药银盒各一具;少尹韩思俨、宗冈各特转一官,并令再任;博州博平县知县张枢、县丞陈敦诗各特降一官,仍差替[1]职官五九之一七。

宣和五年(1123年)五月十日诏：“令诸路提举官比较州县住卖增亏,申尚书省赏罚。盐课国计所资,今来明示劝阻,务在必行。仰诸路提举盐事官严切遵依施行 ,如违 ,以大不恭论。”[1]食货二五之二○宣和五年(1123年)五月十八日又诏：“客贩钞盐,令诸路提举官比较州县住卖增亏,申尚书省赏罚,可依知通、当职官勾管、令丞年终招诱住卖盐比额,十分为率,增一分以上减半年磨勘,三分以上减一年磨勘,五分以上减二年磨勘,七分以上减三年磨勘,一倍以上转一官,两倍以上取旨优与转官升戳,亏一釐以上展二年磨勘,一分以上展三年磨勘,三分以上降一官,五分以上差替,六分以上冲替 ,七分以上取旨重行停废。”[1]食货二五之二○—二一

宣和六年(1124年)四月十四日,两浙路提举盐香司奏请：“今来除在外城税务监官许令别作一项比较外,所有管下镇税场监官未有许立项比较明文。今相度除诸县令丞仍旧合以所管镇通计比较外,所有本镇监官,欲乞依在城税务监官已得指挥,别作一项比较施行。”诏令“诸路亦合依此施行”[1]职官五九之一八。从此加大了对监当官征收课利的考核奖惩。

宣和六年(1124年)四月二十四日,提举江南东路盐香茶矾事褚宗谔劄子：“契勘州县盐课管勾全季以上当职官,并合比较赏罚。其时暂在假月日若许除豁,窃虑有妄托假故侥免比较之人。欲乞应时暂在假月日更不除豁。榷货务勘当,欲依本官所乞事理施行 ,诸路亦乞依此。从之。”[1]职官五九之一八为什么会有官员“妄托假故侥免比较”,即逃避盐课考核呢?估计是新的住卖盐课定额过高,许多官员难于完成定额,一旦参加考核必将受罚。这种逃避考核的官员还算有点良知,更有官员贪功希赏,不惜滥用职权抑配民户,或往官盐中掺杂使假,以求增加盐课收入。“变法易度,立多寡之额,逼胁州县分配民户,严比较之利,厚赏重罚,催科督责,急於星火,山州僻县,盐袋积压,动以千计,百姓以安平无事之时有愁叹抑配之苦,至弃产流徙,遂转而为盗 ,莫之能禁 ,甚可悯也”[1]食货二五之二四。

《文献通考》卷二四《国用考二》记载：

徽宗崇宁后,蔡京为相,增修财利之政,务以侈靡惑人主,动以周官惟王不会为说,每及前朝爱惜财赋减省者必以为陋,至於土木营造率欲度前规而侈後观。元丰官制既行,赋禄视嘉祐治平既优,京更增供给食料等钱,於是宰执皆增。京又专用丰亨豫大之说谀悦帝意,始广茶利,岁以一百万缗进御,以京城所主之,于是费用寝广。其后又有应奉司、御前生活所、营缮所、苏杭造作局、御前人船所,其名纷如,大率皆以奇侈为功,岁运花石纲,一石之费至用三十万缗,牟取无艺,民不胜弊。

徽宗朝每年考核地方官员前一年征收赋税、课利的业绩,并且赏罚分明。如宣和五年(1123年)九月十三日诏：“淮南合发宣和四年斛斗,内宿州额斛最多,桩办数足,知、通各转一官。高邮军、楚州出限拖欠钱数最多,知、通各降一官。今后限满,从转运司依此比较赏罚。”[1]职官五九之一七同年十一月丙寅,“诸路漕臣坐上供钱物不足贬秩者二十二人”[3]413。再如宣和七年(1125年)九月六日,两浙路转运副使程昌弼奏：“欲乞将本路诸县本年夏秋税租限满比较催理拖欠分数及州县酒税务截日增亏,取亏欠数多去处官吏放罢。本司官公共选官具名申尚书省填阙。”[1]职官五九之一八于是 ,朝廷诏令两浙路“具本路税租拖欠最多处知令、课利亏欠最多处监官各一两处,及可选填阙人职位姓名,申尚书省取旨”[1]职官五九之一八—一九。

由于朝廷财政支出无度,督责地方上供严迫,地方官(尤其是县官)很难完成,以致于出现了无人愿意出任知县的情况。政和三年(1113年)三月十七日,臣僚上言：“访闻士大夫之间皆轻县令之选……前日吏部两选知县窠阙久不注授者甚多,以人皆轻之 ,不愿就故也。”[1]职官四八之三二有良知或畏难者不愿意就任知县,朝廷就只有任用老疾昏昧不堪釐务或赃私之人来出任知县,以至于出现了“今之县邑 ,令非其人者十常五六”[1]职官五九之一七的局面。

六、结语

通过上述论述,可以发现宋徽宗朝对官员的考核有以下特点：一,考核对象主要是州县地方官、路级监司,也有六部郎官,并且从行政级别低的州县官到路级监司再到在朝廷供职的郎官,级别越低,其考核内容就越多,越繁杂。二,在制定官员考核指标时,注意针对不同职责的官员之实际情况,制定相对科学合理的考核指标和办法。同时根据不同时期出现的不同问题,及时修订有关官员的考核指标,以便通过考核机制奖优罚劣的杠杆作用来调动官员治事理政的积极性。三,为防范考核工作中弄虚作假的弊端,不断完善考核官员的办法,注重提高考核制度的可操作性,实行了路级监司考课互申法,改变了对路级监司只有奖优而没有罚劣的传统做法,又让监察机构(主要是御史台)介入官员考核工作,加大了对监司考核州县官员的监察力度。四,在考核内容方面,尤其注重考核地方官员的财经业绩,对各路地方政府设立了更高的“上供”数额,按年度进行考核,对完成和没有完成上供额的各级地方官员切实兑现奖惩。

尽管在官员考核方面不断进行着改进,对官员的考核“因时所尚,以示诱抑。若劝学、垦田、植桑枣、振贷、葬枯、兴发坑冶、奉诏无违、诱进道徒、赋税趣办、能按赃吏,皆因事而增品目”[2]3763,有些做法也值得后人借鉴。但是,宋徽宗朝作为单项管理制度的考核制度之改进,根本无助于政治腐败大环境的改善。不仅考核制度执行过程中“奉行不皆良吏,以请谒移实者亦多”[3]3763,而且考核的加强在某些方面还加剧了徽宗朝的许多弊政。例如,将考核作为推动各级官员“诱进道学”的措施,加剧了徽宗朝举国上下崇奉道教的闹剧。由于宋徽宗君臣以“丰亨豫大”为治国的指导思想,好大喜功,奢华无度,粉饰太平,因而需要大量的财力支持。因此,徽宗朝将财经业绩作为考核地方各级官员的主要内容,并且对官员之财经业绩的赏罚尤其严格,而这种偏重财经业绩考核的做法,一方面调动了各级官员向朝廷上供的积极性,另一方面也为国敛怨,激化了北宋后期的官民矛盾,加剧了社会危机。

宋徽宗朝也有地方官员利用考核奖赏机制邀功害民者。例如,宣和四年(1122年)京东西路提点刑狱梁杨祖奏请朝廷劝诱民户自愿投充弓箭社,阅习武艺,以备防御贼寇。因为朝廷以入社人数多作为奖赏标准,于是“邀功生事之人唯以入社之民众多为功,厚污朝廷,督责州县,取五等之籍甲乙而次之,悉驱之入社,岂问其愿与否也。法始行于西路,西路已冒受厚赏矣,于是,东路宪司前后论列,诞谩滋甚。近者东路之奏以数计至二十四万一千七百人,又奏续劝诱三千八百二十八人,又奏武艺长优十一万六千余人並已就绪,且云比之西路仅多一倍”[1]兵一之一四。京东西路因强迫百姓加入弓箭社得到了厚赏,京东东路也如法炮制,并且有过之而无不及。到了宣和七年(1125年)二月十四日,终于有臣僚指出：“近岁邀功生事,使无辜之民坐罹其殃者 ,京东之置弓箭社是也。”[1]兵一之一四至此,原建议之人梁杨祖受到了“落职”处分,弓箭社兵器由州军官府拘收,弓箭社人员放散。京东东、西路强制百姓加入弓箭社的闹剧才算收场。

此外,最高当权者的用人腐败则从另一方面对包括考核制度在内的各种制度进行侵蚀,抵消了官员考核奖优罚劣的些许积极作用。宋徽宗时期,“孟昌龄、朱勔父子、童贯、梁师成、李邦彦等,凡所请求皆有定价,故不三五年选人有至正郎或员外,带职小使臣至正副使或入遥郡横行者”[3]3735。即只要向权臣按照“定价”行贿就可以得到升迁。童贯主持西北军事多年,“多取部内好官自辟置,以力不以才”[3]11107。蔡京在徽宗朝三次入相,首尾二十余年,他为了收买人心,“除用士大夫,视官职如粪土,盖欲以天爵市私恩”[6]812-813。或将官职视为奇货待价而沽,或将官职视为粪土滥授而市私恩,这些还只是上述权臣的个人行为。更有甚者则是朝廷的随意滥赏,更大规模地侵蚀着官员管理制度。

自崇宁以来,创立法度,例有汎赏,如学校 ,茶盐 ,钱币 ,保伍 ,农田 ,居养 ,安济、寺观、开封大理寺狱空,四方边事,御前内外诸局,编勅会要、学制、礼制、道史等书局,掖庭编泽,行幸,曲恩,诸色营缮,河堤功役,采石、木栰、化石等纲,祥瑞,礼乐,西城所公田,伎术,优怜,三山,永桥,明堂,西内,八宝,玄圭,种种滥赏,不可胜数。其曰应奉有劳、献颂可采、职事修举、特授特转者,又皆无名直与,及白身补官,选人改官,职名 碍格,非随龙而依随龙人,非战功而依战功人等[6]810。

这一时期,“君臣逸豫,相为诞谩,怠弃国政,日行无稽”[3]418,将官场搞得更加昏暗。“有自选调不由荐举而改京秩者,有自行伍不用资格而得访团者,有放逐田里不应甄叙而擢登清禁者,有讬儒为奸、懵不知书而任以蘭省者。或陵德鲜礼,不通世务,徒以家累亿金,望尘下拜,公行贿赂而致身青云者比比皆是;或养骄恃势,不知古今,徒以门高阀阅,摇尾乞怜,侥幸请托而立登要津者纷纷接踵。一时鲜廉无耻之人争相慕悦,侵渔百姓,奉其所欲,唯恐居后”[5]12下。官场的昏暗又加剧了士风的败坏,“士失所守,倖进苟得,无复廉隅。公然投牒,或具劄目指射陈乞堂除内外差遣,谓之蹈逐窠阙。资品之华,俸给之厚,与遂其私者,唯所自便。甚则内之卿监、省曹,外之监司、郡守,皆辄诣阙自陈……此风寝盛,不特害于任使,方当员多阙少之时,一官有阙,唯奔竞进取。权势之士亟取亟得,寒素无援与夫守分廉退者,滞留之久,致无阙以处之”[1]职官一之三三。在这种官场腐败的大环境中,在朝廷过分强调考核官员财经业绩的考核奖惩的激励督责之下,在众多官员的私欲膨胀之下,各级官员承望风旨,极尽搜刮征敛之能事,竭尽天下财力或供朝廷之挥霍或供贿赂上司,进一步激化了北宋后期的官民矛盾,终于导致民怨沸腾和农民起义,整个国家危机四伏,加速了北宋的灭亡。

[1]徐松.宋会要辑稿[M].北京：中华书局,1957.

[2]陈升之.谠论集[M]//影印文渊阁四库全书.台北：台湾商务印书馆股份有限公司,1986.

[3]脱脱,等.宋史[M].北京：中华书局,1977.

[4]马端临.文献通考[M].北京：中华书局,1986.

[5]徐梦莘.三朝北盟会编[M].上海：上海古籍出版社,2008.

[6]洪迈.容斋随笔[M].北京：中华书局,2005.

The Feedback System of Officials in Emperor Huizong’s Period of Song Dynasty

DING Jian-jun
(Song History Research Center,Hebei University,Baoding,Hebei 071002,China)

Despite the dimness and corruption in administration in Emperor Huizong’s Period of Song Dynasty,it still made lots of endeavors in the Feedback System of officials.In the assessment of the officials from the imperial court,the index of the working quality and quantity was adopted,which made the officials of the six key government offices in the central court further improve their work style and work efficiency.In the assessment of the officials in charge of Provincial education,it made a countermeasure from the practice so as not to get over-perfect results,accordingly,adjusting the judging standards.The feedback system of officials was in some sense improved in the supervision of each other.However,the Feedback System of officials in Emperor Huizong’s Period of Song Dynasty over focused on the profit achievements,which resulted in the corruption of local government officials.The administration improvement of the Feedback System of officials did not change the environment of administration,which led to the disastrous consequences for the officials’greed,making more conflicts in society.Undoubtedly,Emperor Huizong was a fatuous and self-indulgent ruler,but he gave the world some lessons and experiences on the assessment of the officials,which is meaningful.

Emperor Huizong;fatuous and self-indulgent ruler;officials;Feedback system of officials

河北省哲学社会科学规划项目《制度规定与实际运行：宋朝官员管理中的若干问题研究》(200502034)

丁建军(1966—),男,河北平山人,河北大学宋史研究中心副主任、博士,主要研究方向为宋代政治与文化史。

K244

A

1005—6378(2010)05—0029—10

2010—03—25

[责任编辑 王雅坤]