理性官僚制民主困境的自我救赎

陈永章,华侨大学公共管理学院,福建泉州 362021

理性官僚制民主困境的自我救赎

陈永章,华侨大学公共管理学院,福建泉州 362021

理性官僚制肇始于对专制的反动,却又深陷反民主的“泥潭”,是现代性之祸还是官僚制自身逻辑使然?抑或两者皆有?探究其中原由,以期对官僚制提供某种解救之道。对官僚制的修修补补并不是解决存在问题的有效办法,但是完全抛弃官僚制在现代社会既不可能也不现实,或许可以选择一条中间道路。

理性官僚制;现代性;民主

自从韦伯论证理性官僚制的合法性开始,公共行政昂首挺胸迈进了现代,官僚制行政取代民主制行政成为公共治理的唯一图式。理性官僚制由此也成为公共行政合法性的唯一代名词。理性官僚制延续了现代性的基本原则,用理性的“伟大”确认了效率的神话。然而追求效率的偏执,忽视了民主的理想,而这恰恰是18世纪启蒙运动以来人类所孜孜以来的现代性目标。为此,我们不得不感慨,理性在给官僚制带来效率的同时 (当然,即使效率本身也是一个问题),却给民主挖了一个深深的鸿沟。这个鸿沟如何填平,如何对待理性官僚制,尤其值得深思。

一、形式合理性:理性官僚制的合法性之基

在政治权力统治的官僚化进程中,理性官僚制区别于先知神谕的传统型统治,是理性化和理智化的文明成果。因此,在韦伯看来,合理性和合法性在政治权力统治上既体现为一个问题的两个方面,同时更为重要的是运用合理性证明统治的合法性。哈贝马斯已经注意到这一点,他认为,韦伯类型的法律统治是通过技术程序使自身合法化的[1]186。官僚制的合法性正是在价值中立的工具理性维度上基于合理性的正当设计。

价值中立的工具理性是“为世界除魅”的结果,“祛魅”是世界文明进化的具有决定意义的事件。“祛魅”就是“只要人们想知道,他任何时候都能够知道;从原则上说,再也没有什么神秘莫测、无法计算的力量在起作用,人们可以通过计算掌握一切”[2]29。于是价值就被当作一件很麻烦的东西,“通往真实存在之路”、“通往艺术的真实道路”、“通往真正的自然之路”、“通往真正的上帝之路”、“通往真正的幸福之路”在科学中都被堵死了,科学不涉及终极关怀。现代官僚制也被当成价值中立的一门“科学”被确定下来了。

于是,才有政治与行政二分。“所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府职能,即国家意志的表达和国家意志的执行。而所有国家中也都存在着分立的机关。每个分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能的一种。这两种功能就是:政治与行政。”[3]12-13所有价值目标都在政治领域里实现,而在行政领域里,只有经济与效率被奉为圭阜。而为了经济与效率,程序主义成了公共行政合法性的唯一源泉,公共行政发展成为了“独立的技术领域”。这种“独立的技术领域”要求以科层制创建“理性统治”,行政领域也像其他自然科学一样,求真成为其合法性的要求,合法性依赖真理而得到证明。此时,合法性信念就退缩成为一种正当性信念,满足于诉诸作出一种决定的正当程序,程序的形式规则足以成为决定性的合法性条件。

著名的韦伯研究专家施路赫特指出,与家产官僚制相比,现代官僚制有着“完全的”形式理性:现代官僚组织实现了依功能不同而设计的职权分工,取代了传统官僚组织中基于支配者权力竞争而对官署上的限制;现代官僚制中官职的占有乃凭借“客观”而可验证的能力资格,同时标准化的选任制度也取代了传统官僚制在支配者个人随从及食客中挑选官员的做法;另外现代官僚制依循着官职阶层化的原则,取代了一种官员或“封疆大吏”或“普通官吏”的分化,现代官僚制还彻底实行了官职与个人的严格区分,而将职责份内之事放在个人之上,表现了客观公正的职务忠诚,这也取代了传统官僚制中公私不明、循私苟且而纯粹讲求“个人忠诚”的做官态度[4]127。正是在形式合理性原则下,韦伯塑造了自己理想意义上的官僚制模型:1)高度专业化,把为实现组织的目标所必需的日常工作,作为正式的职责分配到每个工作岗位;2)严密的等级制度,所有岗位的组织遵循等级制度原则,每个职员都受到高一级的职员的控制和监督;3)详细的规章制度,组织活动由一些固定不变的抽象规则体系来控制,这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。设计这样的规范体系,是为了保证不管多少人从事某项工作,其结果都一致,而且不同的工作之间能得到协调;4)去人格化,理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务,没有憎恨和热爱,也因此不受感情的影响;5)在科层组织中就业的人员必须在技术素质上合乎要求,而且不能被随意解雇。“充分发达的科层制机构,其工作效率与其他组织相比,恰恰如大机器生产与手工生产之间的比较。精确、快速、明确、熟知文本、连续性、处理权限、统一性、严格从属关系、减少相互摩擦和降低特质与人工成本。”[5]19

二、现代官僚制的反民主倾向

现代官僚制在形式合理性的道路上并不一帆风顺。克罗齐在《官僚制现象》一书中提出,在最近 50年里,许多一流的社会科学家已经把官僚制看作是一个现代社会学和现代政治学的核心问题,然而有关官僚制的讨论在很大程度上依然充满着迷思,带有意识形态的感伤。一方面,大多数学者把官僚制组织看作是现代世界理性的化身,并因此而认为它高于所有其他类型的人类组织,另一方面,许多作家,又把官僚制看作是一种利维坦,准备把人类置入牢笼。纵观对现代官僚制的批评,基本上都是围绕着两条线进行,一条线是对“官僚制的低效率”的批判,另一条线就是对行政过程中民主价值的批评,奥森特罗姆甚至提出了“从民主制行政走向官僚制行政意味着倒退,而从官僚制行政走向民主制行政,实际上意味着‘哥白尼革命式’的转折点”。

韦伯认为,现代官僚制与民主化似乎是平行的,“官僚体制化的进步都表现出是民主的平行现象”[6]306,这里的民主主要在政治领域内通过代议制得以实现。现代官僚制产生的动因之一就是对于专制的不满。在前官僚制时代,权力掌握在少数权贵手中,普通大众根本没有机会和恰当的途径参与政治和行政事务的管理。于是现代官僚制应运而生,通过考试选拔选举公务员,给普通公众参与行政事务管理提供了一条规范化的、可操作性强的途径。在民主政治领导下的行政,似乎自然而然地具有了民主的气质,但情况好像没有这么如人所愿。官僚制从出娘胎就带有自然的反民主倾向,“民主不可避免地陷入同由它产生的官僚体制化倾向的矛盾之中”。[6]307韦伯预料,哪里彻底实现了行政的官僚化,哪里所确定的权力类型实际上是不可摧毁的。这实际上包含有三个方面的含义:第一,从单个官僚的角度来看,完善的官僚机器实际上不可摧毁,“凡是彻底实行政管理的官僚体制化的地方,那里就建立一种统治关系的实际上牢不可破的形式。官员个人不能摆脱他所属的结构。职业官员连同他的整个物质的和精神的生活都与他的工作紧紧联系在一起。”而且在理性官僚制中,“职业官员——按其绝大多数——只不过是在一台机器上赋予专门化任务的一个环节,机器仅仅从高峰处,但是 (一般),不是从旁给予推动,或者使之停止运转,机器无间歇地运转着,它为其自身规定一个基本上要受约束的行进路线。通过这一切,他首先被牢牢地锻造在所有被纳入这台机器的干部们的利益共同体上,使它继续运作,并使按社会化方式的统治继续下去。”[6]309第二,在对外充分发达的官僚机器方面,治于人者与单个官僚一样无力。在韦伯看来,官僚机器一旦得以完备,就不可能被排除或者置换。“被统治者方面对一旦存在了的官僚体制的统治机器既不可或缺,又无可取代,因为它建立在有计划的组合中的专业培训、劳动分工的专业专门化和牢固地倾向于习惯的和精心控制的各种具体的职能之上的。倘若它停止工作,或者工作受到极大的妨碍,结果就一片混乱,从被统治者中间很难临时安排一种替代物来克服混乱。”[6]310此外,官僚制是一种工具,任何懂得如何控制的人都能轻易使其运转,换句话说,官僚制将为任何政治“主子”服务。而且在完备的官僚制面前,政治“主子”也显得无能为力。政治“主子”发现自己面对着就职于行政管理内部训练有素的官员,与站在对立面的“专家”相比,自己处于“外行”的地位。而且,行政权力的充分发达往往会如脱缰之马,脱离政治的运行逻辑,而只按自己的惯性运行。韦伯认为,“主子 ”无论是“人民 ”、“议会 ”、“贵族 ”、“民选总统”或者“君主”,“主子”都是无力的。甚至还有可能,政府首脑与官僚机器结成利益同盟,刺激立宪政府中立法机关内的政党首脑的欲望。

具体来说,现代官僚制的反民主倾向主要表现在以下几个方面。

1)信息垄断。官僚制倾向于垄断信息,使外人不可能知道决策的基础,官僚制通过保守特有信息来源的秘密性实现其效率。韦伯强调,“任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位”,而“职业机密亦是官僚制的独特发明”[7]48。然而,殊不知,提供信息是民主的智力条件之一。科恩认为,任何社会成员如果要进行有效的自治,对面临的问题作出明确的决定,就必须要容易地看到必要的陈述事实的材料,而且这些材料还应该有适当的准确性与完整性。与事实陈述有所出入的材料,也都必须公之于众。某些报告人出自无心的偏见,可能为另一报告人不同的偏见所抵消。对重要事实情节作故意的曲解或渲染,也只能通过研究其他报告才可以辨识。虽然事实和数字是必要的,但是只有这样还不够。琐碎的事实还必须加以解释,必须把这些事实结合起来,让公众清楚地了解事态的过去、现在和可以预测的将来。科恩进一步认为,对某些情况作正当的不同解释是不可避免的,最称职的裁判就是了解情况的公众,必须向他们充分提供对立的分析和意见,而且各种分析与意见都是有根有据的。如果缺乏明确决定所必需的信息,或以欺骗性、片面性的材料为依据,则将造成灾难。这一原则之适用于自治的社会,正如其适用于自治的个人。一个人为了取得自己事业的成功,必须自己负责取得需要的信息。一个社会如果希望民主成功,必须负责提供并发行普遍参与管理所需的信息[8]158-159。而官僚制恰恰不能,官僚制在运行过程中,由于理性人的经济利润追求和利益的博弈,官僚们更倾向于死死拽住信息不放,使官僚制自身形成明显的“自我封闭”的特性。

2)官僚的模式化。韦伯分析了形式合理性与实质合理性之矛盾难以避免,而采取了与资本主义市场经济需要相适应的工具理性和形式合理性,排除了价值理性与实质合理性对工具理性和形式合理性的撞击。官僚制成了一种理性模型,官僚作为无情无意、没有心肝的专家,接受的是命令,回馈的是服从,保持政治中立,以客观标准履行责任,提供给社会是标准化的公共服务。韦伯把私人领域的个人生活角色和公共领域中担任公职的官僚角色进行了分离,将官僚在公共领域中的伦理关系设定成垂直线的逻辑线条,官僚就成了一架精密的机械力学机器中的齿轮、杠杆和螺丝钉,他不对公民的多元化需要进行价值判断,是标准化的或“麦当劳”式的服务。韦伯的用意在于用刚性的制度控制规避信仰多元的价值理性,把人文主义和自由主义关进铁笼。但是人并不是一个模子里铸出来的标准件,由人所组成的社会也不可能满足于千篇一律的标准化产品。因此官僚制无法摆脱非人格化与人性之间的冲突。人在官僚系统内变成了纯粹的角色而与有着能动精神的人相分离,他们是“中性”的人,“缺乏激情”,“没有个人野心,如同专司管理的机器”。这种齿轮杠杆安排得越是完善,越是排除了竞争的必要与可能。

3)学历主义及专业化。官僚制与学历主义的基本关系表现为:官僚制必然对官僚与职员提出“职务就任资格”,即学历方面的要求。在现代官僚制基础上,对官僚本身的素质有着明确的要求,如法学、行政学和经营管理学等知识,都是官僚必备的“特殊学问”。这些学问,是在大学和专门学校中传授的,因而官僚必须在大学与其他学校系统地学习这些知识,经过学校的特殊竞争后,唯有合格者才有资格被留用为官僚,也唯有合格者才有能力参与管理或者讨论决定各项政策。学历主义的倾向无形中把不具备学历但有很强参政能力的人挡在了大门之外。而且学历主义带来的专业化与等级独裁使民主很难实现。纵向上,官僚制依靠等级结构在组织内部层层授权,上级对下级监督和管理,下级只能对上级负责,而且上下级之获得的信息又是不对称的,上级获得信息的渠道较多,下级获得信息的渠道较少,只有处在金字塔顶端的人才掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定。横向上,由于强调专业化和“鸽笼式”的分工,随着新的问题不断出现,越来越多的行政部门被制造出来,专业隔离造成了部门之间“壁垒森严”,难以沟通。而缺乏沟通民主是不可能实现的。

4)寡头铁律。米埃鲁斯断言:“组织是产生统治的母体,有组织必有寡头制,这是社会学的最基本的法则。”[9]11帕金森经过周密的观察发现,组织结构所完成的工作与工作人员的多少这两者之间并没有什么联系,管理层次的增加也与工作本身无关。他认为,造成这种事实的原则是由一个规律性的动机所导致的,亦即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”。这就是所谓的帕金森定律。组织机构臃肿,冗员繁多,成了现代官僚制无法解决的一块“心病”。组织规模越大,需要的成员越多,成员之间能力的差别也就越大。随着组织化的进展,各种职务活动越来越固定于一定的范围,适应于职务工作的难易及对组织重要程度的差异,自然就形成了有上下级地位差异的等级制度。虽然也都明确规定了领导者仅仅是服从一般成员意志与决策的执行者,受下级的约束与批评,只不过是一个随时可以被罢免的公仆,然而在实际中,一旦确定了组织,这种监督与制约就将名存实亡,领导者可恣意地从事规则所禁止的活动,制订部属意料不到的方针策略。在权力欲望的驱使下,领导者必然会不遗余力地维持、强化组织的等级制度,他们往往会假组织之名,重新设置或加强有利于维持其地位的机关。而同时,组织成员完全被动地服从于组织活动。为日常生计而奔波的大众,难以获取有关复杂社会机构特别是政治制度的全面知识,因而也难以进行正确形势分析和政治参与,更何况去自发地开展有效的反抗运动,即使是一念陡起,致力于学习,迈出参与活动的第一步,也往往会付出很大的代价。

从“充分发达的官僚制”形象来看,可以断定官僚机器会束缚住职业官僚,把公民变成依附性的群众,使政治“主子”变成软弱的“外行”。充分发达的官僚制占主导地位,会使所有类型的宪政规则大打折扣,官僚制变成了排他性的政治现实。

三、摈弃而非抛弃:第三条道路

官僚制对待民主的心理是矛盾的。一方面官僚制伴随着大众民主,它源于官僚制的原理:权威实施中的抽象规范性,就是在人际和功能场合要求“法律面前人人平等”,并且恐怖“特权”的结果,拒绝“个别问题区别对待”的结果。另一方面,官僚制不倾向于关注大众的观点,“尽管民主产生于科层倾向,却不可避免要与之发生冲突,因为民主反对显贵统治……最具决定性的是——确实也是特有的——存在着统治和科层群体的对立面,被统治者层级,因为科层群体的统治也会表现独裁”[10]21。

理性官僚制的自我矛盾性,也决定了我们对待理性官僚制的矛盾心理。是否就可以如同新公共管理激进人士所言,抛弃官僚制,实现一种全新的“政府再造”模式,抑或如后现代行政思潮所言,传统的公共治理已经死亡,规则都是游戏,民主就是一场话语游戏,自说自话,争论不休,官僚制的原则已经完全不再适用;还是遵行保守主义理念,尊重传统,尊重经验,做一些修修补补的工作。公共行政的发展过程已经给了一个明确的答案:对于理性官僚制,不能完全抛弃,也不能只是边边角角的修缮,而应该走一条中间道路,摒弃而非抛弃。

首先,某些基本原则的重大修正。比如,政治与行政二分已经不再适合当前公共行政管理的实践。当时威尔逊提出政治—行政二分是有其历史背景的,是不得以而为之,有些“矫枉过正”之嫌。而当前过往的历史条件已经不存在了,而且公共行政过程的事实也表明,要想实现政治与行政的完全分开只是人类理性的浪漫主义使然,因为自始自终这两者都无法分开。政治与行政的截然分开,也割断了政治领域中的民主价值在行政过程中得以灌输和实现。再比如,形式合理性与实质合理性。理性官僚制基于效率的需要,遵循形式合理性逻辑,创设了形形色色的规则,去人格化,在规则面前人人平等。殊不知,理性创设了规则,却也带来官僚制的异化,发展到极致,规则成为了目的,而不再只是一种实现效率的手段。至此,规则架设起了一道屏障,把公众远远地隔离在这道栅栏之外,不得而入。

其次,适度改变理性官僚制的运行机制,实现有效回应。理性官僚制的自我封闭,使官僚组织深深陷入自我逻辑而不可自拔。要想改变这种“独白”式的话语模式,必须改变其运行机制。比如,适度改变官僚机构的封闭性,借鉴现代组织理论,创设富有弹性的更有回应力的组织机构;再比如,借鉴人本主义心理学原理,实现政府与公众更有实质意义的互动,通过电子信息等相关技术,实现信息真正无缝隙的共享与覆盖。

第三,不能轻易断言打破理性官僚体制。现代社会运行过程当然包括公共行政过程,其中处处存在着官僚体制的影子,处处受科层制的束缚与控制。暂且不论这是否是理性官僚制的“异化”,就组织形式本身也是必须的。如果组织形式本身都不存在了,真如同后现代所言,“原子式”的个人,破碎化的社会,试想这个社会又如何组织?如果没有了官僚体制,这个社会又应该通过何种形式得以有效组织?又可以通过何种途径实现适度控制和管理?至少在当前,找不到一个更为有效的方式或者途径来取代理性官僚制。

四、小结

综上所述可以发现,现代官僚制既是现代民主精神发展的产物,同时官僚制的异化又成了民主进一步发展的障碍。官僚组织和组织技能对保护民主至关重要,但过分科层化又妨碍民主。官僚制有着与生俱来的缺陷和两难,既无法逃避又无法解决。对官僚制的修修补补并不是解决存在问题的有效办法,但完全抛弃官僚制在现代社会既不可能也不现实,或许可以选择走一条中间道路。

[1](德)哈贝马斯:《交往与社会进化》,重庆:重庆出版社 1990年版。

[2](德)马克思 ·韦伯:《学术与政治 》,北京:三联书店2005年版。

[3](美)古德诺:《政治与行政》,北京:华夏出版社 1987年版。

[4](德)施路赫德:《理性化与官僚化》,桂林:广西师范大学出版社 2004年版。

[5]转引自 (美)彼得 ·布劳、马歇尔 ·梅耶:《现代社会中的科层制》,上海:学林出版社 2001年版。

[6](德 )马克思 ·韦伯:《经济与社会 (下 )》,北京:商务印书馆 2004年版。

[7]转引自 (澳)欧文 ·E·休斯:《公共管理导论 》,北京:中国人民大学出版社 2001年版。

[8](美)科恩:《论民主》,北京:商务印书馆 2005年版。

[9](日)博森、矢泽修次郎:《官僚制统治》,吴春波译,北京:民族出版社 1988年版。

[10](美)彼得·布劳、马歇尔·梅耶:《现代社会中的科层制》,上海:学林出版社 2001年版。

The New Way to Solve the Democratic Plight of Rational Bureaucratic System

CHEN Yong-zhang

(School of Public Adm inistration,Huaqiao University,Quanzhou362021,China)

Rational bureaucratic system began in reaction to the anti-autocratic,but is lost deep in antidemocratic“quagmire”.Is it caused by modernity,or results from the logic of bureaucracy?Or both?Patching up the bureaucracy is not an effective way to solve the problem,while totally discarding bureaucracy is neither possible nor realistic in contemporary society,then a middle road may be chosen.

rational bureaucratic system;modernity;democracy

陈永章 (1981-),男,福建泉州人,华侨大学公共管理学院助教,研究方向为公共行政理论、政治学理论。

教育部人文社会科学研究基金资助项目 (09YJC710022);华侨大学科研基金资助项目 (09HSK12)

2010-01-04

D035.1

A

1671-7023(2010)04-0070-05

责任编辑 蔡虹