从“元治理”理论视角构建服务型政府

丁冬汉

(1．上海外国语大学社科部，上海 200083;2．复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433)

从“元治理”理论视角构建服务型政府

丁冬汉1，2

(1．上海外国语大学社科部，上海 200083;2．复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433)

建设服务型政府是党、政府和学界的共识。转变政府职能，构建新的公共治理体系，以适应社会变迁，使政府的公共服务更好地满足公众需要，是建设服务型政府的根本要求。论题从我国今天的社会现状出发，从“元治理”理论的基本视角，探讨了服务型政府建设的基本路径。

服务型政府;政府职能;公共服务;元治理

建设服务型政府是党、政府和学界的共识，但建设服务型政府是一个复杂的课题，不仅需要从实践中摸索，也需要理论的指导。本文拟从“元治理”理论视角，结合“元治理”理论在我国服务型政府构建中的现实社会、经济依托点，探讨服务型政府建设的基本路径，以期对服务型政府建设有所助益。

一、“元治理”理论的兴起及其基本理论视角

治理理论是20世纪80年代兴起的公共管理领域最有影响的理论之一。作为一个比较宏大的理论体系，在学术界有多角度解读。我国著名政治学者俞可平认为，治理是“指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要。其目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以增进公共利益。”［1］在国际政治学界，有学者将治理理论归纳为四种类型:即作为“善治”的治理，作为“新公共管理”的治理，作为“自组织网络”的治理，作为“社会控制论和新政治经济学”的治理［2］。

不论怎样解读，治理理论最初兴起的根本背景是“对国家(政府)失灵和市场失灵的反思与替代”。“国家与社会以及市场以新方式互动，以应对日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。”［3］治理与市场力量的自发秩序和(国家)政府等级森严的控制相比，“治理强调人际间、组织间、力量间、机制间的谈判和反思，而谈判和反思意味着参与治理力量的多元化和分散化。”［3］

由于20世纪80年代正是西方公民社会运动风起云涌之时，治理理论的“多中心”、“从统治到治理”的理论倾向体现了国家向公民社会、市场放权的潮流，即政府可以利用其权威和立法能力之外的其他社会力量，通过广泛协作来达到治理目的，反映了人们希望在没有国家(政府)强制力量的条件下追求共同目标，实现共同利益的美好愿望。

治理理论在原有的国家和市场之外提出了新的公共管理理论视角，其巨大的理论和实践意义不言而喻。但治理理论过于高估了市场和公民社会的作用，在现实中的应用和实践并不如理论家想象的那么美好，效果并不理想。因而不少理论家开始进行反思，美国著名的社会理论家福山指出:“国家建构也许比治理更重要，一个强有力的国家也许比自组织治理更重要，尤其对于广大的第三世界国家而言。”［3］有的学者开始针对治理理论缺陷进行修正，其中影响较大的是英国著名政治理论家杰索普提出的“元治理”理论。所谓“元治理”，就是作为“治理的治理”，“元治理”旨在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制。

“元治理”与“治理”理论相比，最大区别就是在坚持治理理论基本理念的同时，强调国家(政府)在社会治理中的重要作用。杰索普指出:“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能，但国家(政府)还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。”［2］

“元治理”理论认为，与市场失灵和政府失灵一样，治理也同样会失败。失败源于治理各方在谈判和协作过程中，由于各自不同的地位和立场，以及各自不同的利益考量，使他们无法达成共同的治理目标。要在多元的治理体系中协调不同力量和组织的立场，使他们达成共同的目标，国家(政府)要承担起“元治理”的角色，因为其是保证社会机制完整的责任承担者。“但这种责任并不是要构建一个至高无上、控制一切的政府，而是政府要担当制度设计、提出远景的任务，使整个社会体系在良好的制度安排中促进不同领域的自组织”［3］，从而达致社会治理的目标。因此，“元治理”的本质是在政府的良好安排和指导下，形成良好的社会管理机制。

在“元治理”理论中，国家(政府)要发挥这样的制度作用:(1)政府在社会治理体系中要发挥主导作用，要做社会治理规则的主导者和制定者;(2)政府要与其他社会力量合作，通过对话、协作，共同实现社会的良好治理;(3)要促进社会信息透明，使政府和其他社会力量在充分的信息交换中了解彼此的利益、立场，从而达成共同的治理目标;(4)政府要做社会利益博弈的“平衡器”，避免社会各阶层因利益冲突而损害治理协作。

二、“元治理”理论在我国服务型政府构建中的依托点

从“元治理”理论来探讨服务型政府的建设，并不是为了理论的周延来裁剪现实，而是从现实出发来寻找科学理论的指导，其之所以能为我国服务型政府构建提供理论指导和借鉴，是因为我国今天的社会、经济现状提供了坚实的依托。

改革开放以来，由于从计划经济体制向市场经济体制转变;从农业的、乡村的、封闭半封闭的传统社会向工业的、城镇的、开放的现代社会转变［4］。这两大转变使我国的社会、经济结构发生了巨大变化。

这两大转变的根本动力是市场经济体制，以及从政治、经济层面对“个体自利”正当化的认可。市场经济体制改变了计划经济体制不合理的资源配置方式，社会经济爆发出巨大活力。与市场经济体制相对应，在计划经济体制下被否定的个体自利也获得了正当性，即由过去单纯的国家和集体利益演变为个人也可以通过自己的努力追求个人利益，这种利益追求随着市场经济体制的不断完善，国家权力控制在社会、经济领域的逐步后退而在社会各个领域中迅速展开，形成一股巨大的浪潮，给整个社会经济生活注入了巨大的活力和动力。改革开放30年的成就，很大程度上是靠这种活力和动力的支撑取得的。

由于我国改革采取的是“摸着石头过河”，先易后难，先经济，后政治的路径模式，这种改革路径保证了在我国这样一个幅员辽阔、人口众多的国家里，既促进了改革的不断成功，又保持了社会的相对稳定，改革取得了举世瞩目的伟大成就。

但在取得巨大成就的同时，也出现了比较严重的社会治理失序，如政府部门利益化、社会诚信不彰、民众收入差距拉大、腐败屡禁不止、社会调适机制不灵、社会矛盾高度向政府集中、环境污染严重，等等，引发了广泛的社会质疑，严重阻碍了改革的进一步深入。在这种情况下，出现了两种截然不同的观点:一是比较极左的反思改革思潮，将这些失序归咎为改革本身;二是认为这是市场经济和个人自利正当化不可避免的弊端。这两种观点可说殊途同归，都将问题的根源归咎于改革。仔细分析，这两种观点都是站不住脚的，因为在欧美等发达的市场经济国家，它们也是市场经济，也承认个人自利正当，但并没有出现较严重的社会治理失序。

由此可见，对社会失序问题，简单化地否定个体自利的正当性和市场化改革的基本方向是非理性的。问题根源在以下几方面:

首先，改革开放以来，随着改革的不断推进，决策权力被下放和分散，对个体自利行为的行政约束减少了，但整合和协调多元利益的社会公共管理机制却没有建立起来。由此导致了一个影响深远的后果:“个人乃至全社会都更加注重是否实现了致富(发展)，却不在乎是靠什么途径和手段实现的致富(发展)。于是，各种机会主义的非生产性自利行为日益增多。”［5］其次，由于改革开放以来，我国社会经济政策的逻辑起点是尽快摆脱“短缺社会”，解决人民的温饱问题，在“让一部分人先富起来”，“效率优先，兼顾公平”等思想的指导下，政府对社会的公共产品、公共服务提供严重不足，社会利益的分配、制约机制失衡。再次，政府职能关注点主要聚焦在经济建设，但政府主导经济发展导致的地方保护主义、官员掌握巨大的资源配置权而带来的官商勾结、腐败等，既阻碍了我国社会主义市场经济体制的完善，也扭曲了经济发展，使今天我国转变经济发展方式困难重重。此外，政府虽然精简了不少权力，公民社会在孕育、发展，但“强政府、弱社会”的状态使社会监督政府，以及社会自我管理的机制严重缺位，导致政府部门利益化，腐败高发。这些因素的综合作用，渐渐导致了一种治理的失序状态。

由此可见，问题的实质是政府制度创新落后于市场经济进程，既有的社会治理模式没有做到与时俱进，真正的出路在于推动社会治理模式的转型。党中央清晰地认识到了这一点，在治国理念上提出了科学发展观、和谐社会等理念范式，并决定以政府体制改革，建立服务型政府作为政治体制改革的突破口，使我国的政治、经济、社会体制改革逐步走向深入。这与“元治理”理论强调政府在社会治理中的重要作用可谓异曲同工。

由于服务型政府是一个比较宽泛的概念，什么是服务型政府，怎样建设服务型政府，目前有多种解读:有的强调“服务型政府是公共型政府”，认为服务型政府就是政府为公民、社会提供公共服务，如医疗、教育、社会保障、关怀弱势群体，等等。有的认为“服务型政府是注重服务理念，改进服务方法和态度，强调政府工作人员的责任伦理”。还有的认为服务型政府是“法治政府”，服务型政府是“信息透明”的政府，服务型政府建设需要“公民参与”，等等。

以上这些观点有其合理性，但都有一个共同缺陷，就是只抓住服务型政府建设中的某个方面，没有从整个社会治理的宏观层面来全面把握服务型政府建设的本质和内涵，有“一叶障目，不见森林”之弊。

正确理解服务型政府的内涵，科学、合理地建设服务型政府要从我国目前的社会、经济状况和政府改革中面临的现实矛盾入手，将服务型政府建设纳入到整个社会的治理体系构建中来考虑，否则服务型政府建设就是“头痛医头，脚痛医脚”，是难以成功的。“元治理”理论也指出，政府责任不是要构建一个至高无上、控制一切的政府，而是要在良好的制度安排中促进不同领域的自组织。

从中央决策和社会现实需求来看，服务型政府基本内涵应包括以下几方面:(1)要“以人为本”。服务型政府的目的是为了公民利益的实现，而不是自身利益的实现，即要体现公民本位的行政理念。(2)服务型政府的基本职能应该是公共管理，公共服务。党中央和国务院将我国现阶段政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个基本方面，并明确今天的中心点是研究如何以提供公共服务为核心的政府职能体系的重构，在全面履行政府职能，继续加强经济调节和市场监管职能的同时，着力加强社会管理和公共服务职能建设，构建服务型政府［6］。(3)“制度建设”是服务型政府建设的核心。党的十七届二中全会指出:深化行政管理体制改革是“政治体制改革的重要内容”。“建设服务型政府”要“坚定不移地把行政管理体制改革推向前进，推动构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为改革开放和社会主义现代化建设提供重要的制度保障。”［7］

俗语言:“提领而顿，百毛皆顺”。构建服务型政府的“领”，应该是制度建设，即要从我国整个社会治理体系转型的视角来建设服务型政府，从政治、法律、社会、经济各方面为服务型政府建设构建一套良好的机制。

构建服务型政府离不开政府本身的变革。但是，仅从政府本身着手，不可避免地会陷入“用自己的刀来削自己的刀把”的尴尬局面，原因非常简单，政府本身有惰性，有自己的利益考虑，没有外力监督、约束，改革是不可能持久和彻底的。

可喜的是，从我国今天的现实来看，虽然出现了较严重的社会治理失序，但社会、经济结构也出现了以下多种积极的新变化:(1)虽然我国政府还具有“全能政府”的特征，政府对社会的管理广泛深入，但是，以民间组织、行业协会等为代表的公民社会已开始兴起，社会的自治机制正在孕育、发展。(2)公民的参与意识，权利意识，法治意识虽不能讲深入人心，但已广泛觉醒，并开始在社会治理体系建设中发挥重要作用。行政诉讼案例的不断增加，公民对公共部门收费标准的质疑，网络中对“假虎照”、“许霆案”、“躲猫猫”等社会问题的热烈讨论，都说明了公民意识的日益觉醒。(3)在社会结构日益复杂，社会阶层收入差距不断拉大的同时，社会利益博弈机制也在自发形成，虽还有待完善，但我国已经进入了利益博弈的时代。(4)网络等新兴媒体的出现，彻底颠覆了原有的信息传递模式，使社会充分的信息交流变为可能。这些新变化、新趋势是今天服务型政府建设的背景之一，是对我国政府职能转变提出的新的时代要求，也是借鉴“元治理”理论来指导服务型政府构建，促进新的、科学合理的社会治理体系形成的现实依托点。

三、“元治理”理论视角下服务型政府建设的基本路径

从“元治理”理论基本视角，服务型政府的基本内涵以及我国现实社会、经济情况，构建服务型政府的体制机制需要从以下几方面着手:

(一)确立政府在整个社会治理体系中的主导地位，合理定位政府职能，是建设服务型政府的前提

虽然要在整个社会治理体系转型的整体框架中建设服务型政府，但如“元治理”理论所强调的，“政府要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力”。

目前有人按某些学理标准给政府职能划出界限，试图用学理和他国经验证明，我国政府太强势，要弱化政府权威，等等。这些看法有它们科学、合理的一面，但太理想化，或许未来是正确的。但理想与现实必须调和，因为任何改革和政策都必须基于具体而现实的社会，否则只能是一厢情愿，甚至南辕北辙。建设服务型政府，转变、精简政府职能，是为了使政府精干高效，绝不是解构政府，为有限政府、小政府而改革。

我国作为世界上人口最多、发展最快、社会转型最复杂的国家，弱化了政府权威，后果不堪设想。最终结果可能就是社会“拉美化”，整个国家成了社会强势阶层联欢的盛宴，实现“共同富裕”的共同理想就会变成一句空话。政府职能需要改革，政府本身需要重构，但具有权威的政府是我国社会转型成功，实现“共同富裕”这个社会主义最本质特征的根本保障。

强调政府的主导地位，并非要走“全能政府”的老路，否则服务型政府建设就是一句空话。像过去一样，政府控制一切，包办一切，这既不可行，也做不到。

服务型政府应该是“有所为，有所不为”的政府，即政府在充分履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的同时，尽可能缩减政府职能范围并向社会放权，同时又保留和强化关键性的经济、政治、社会职能，提高政府掌控力，构建起一个精干、高效的政府。

(二)促进公民社会发展，形成“强政府、强社会”的理想状态，是服务型政府转变政府职能的基础

从“元治理”理论可以看到，政府要真正做到“有所为，有所不为”，将自己的精力放到更需要政府解决的领域上来，建设成精干、高效的服务型政府，就要鼓励社会力量参与到社会公共事物的管理上来，将社会自身能有效解决的事务向社会转移，充分发挥社会本身的作用，通过政府、社会之间的通力协作，来达到有效治理。

目前有不少人都对政府管得过多进行批评，政府吃力不讨好。其实，这种困境的造成既有政府本身的原因，但公民社会等社会自治机制不完善可能才是根本。没有较完善的社会自治机制，政府有两大矛盾无法解决:一是有些社会事务不在政府的职责范围内，剥离出来，如果没有其他承载机构，这些事务最终政府又不得不收回;二是没有社会协作，社会管理事务千头万绪，政府也无法有效甄别那些该放，哪些不该放，以及放到什么程度，这种困境也是今天社会治理失序的重要根源之一。

我国需要一个权威的政府，同样需要一个强大的社会，“强政府、强社会”才是理想状态，否则，服务型政府建设就难以实现。

(三)促进信息透明，使政府与社会其他力量形成共同的治理目标，是服务型政府构建科学合理社会

治理体系的必要条件

“元治理”理论强调，要实现社会的有效治理，需要“实现社会的信息透明，使社会各种治理力量在在信息交换和反馈中不断反思和修正自己的目标追求，从而避免摩擦和目标抵触。”

现在很多人都强调政府信息透明的重要性，要保障民众的“知情权”，但这些讨论多局限在政府本身要及时公开信息，不能暗箱操作，避免为腐败、寻租等不正当的行为留下空间，权力要在“阳光下运行”，等等。如果从整个社会的“元治理”的角度来看服务型政府建设中的信息透明，要远远超越政府本身信息公开的范围和意义。

首先，要扩展信息透明的范围，信息透明不仅仅是政府本身信息公开，它应该包括“信息发布、信息接受与表达、信息传递通道”三大方面。信息发布的来源主要是政府及社会精英，信息接收与表达主要是普通民众，信息传递通道主要是新闻媒体和网络。如果仅仅强调政府本身的信息透明，明显是不够的，这仅是“上情下达”，如果通道不畅，民众的信息接收和表达无法“下情上达”，行政行为的“执行—反馈—修正执行”的循环往复过程无法进行，合理施政就不可能。其次，信息透明的范围不仅要扩展，还要从整个社会“元治理”的角度来认识其意义。要形成全社会科学合理的治理体系，政府离不开与公民社会、市场、民众等之间的协作。没有信息透明，姑且不论政府本身的寻租和腐败，共同的治理目标这个社会治理的根本基础就无法形成。众所周知，政府，不同的阶层和个体从自己的立场出发，都会有自己的利益和价值诉求，这些诉求有的是重合的，有的却不一致，甚至是冲突的，他们需要在不断的博弈中调整自己的目标和立场，而调整的基础就是彼此能充分了解，没有信息透明，这个博弈过程是无法进行的。

当今信息技术的发展，特别是网络技术的进步，已使过去在信息透明问题上面临的难题大大缓解。过去，由于受传递途径的限制，很多信息往往只能在个人化、圈子化的情况下进行，政府、社会组织之间的信息交流很不充分。而且信息主要由政府、社会精英来创造，通过电视、报纸、电台等方式来表达和传递，普通的民众是被动的接受者，社会信息的控制性、选择性发布和传播完全可能，因为信息的传递方式是自上而下的。网络的出现可以说彻底颠覆了这种模式，在网络这个虚拟世界中，普通民众不仅是信息的接受者，也是信息的创造者，信息传递模式已经由垂直变为水平，信息也不能再垄断和独享，在这种趋势下，政府如果在信息的发布和传播方式上还固守成规，不仅是逆潮流而行，而且完全行不通，对于这种趋势，作为现代的服务型政府，应该认识到这是促进社会良好治理的大好机遇，在信息透明中促使社会形成共同的治理目标，将使过去很多难以治愈的顽疾迎刃而解。

2008年5月1日开始正式生效的《中华人民共和国政府信息公开条例》的出台，在政府信息公开上迈出了一大步。但是也要看到，不少政府在信息公开上的遮遮掩掩，新闻信息过于苛刻的选择性发布，等等，不利于信息透明的问题还大量存在，这些都是今天建设服务型政府需要继续努力的。

(四)规范社会利益博弈，做社会力量的“平衡器”，是服务型政府主导社会协作体系的根本途径

不论是否承认，我国的确已经进入了利益博弈的时代。在社会利益结构多元的情况下，要实现社会的良好治理，必须在多元利益之间建立起有效的利益博弈、制衡和兼容机制，有学者曾说:“今天我国的社会问题归根到底几乎都是利益问题”。由此可见，服务型政府建设过程中，政府不能处理好社会的利益博弈问题，服务型政府建设就只是一句空话。

政府应该如何处理社会的利益博弈呢?“元治理”理论指出:“政府要做社会力量的平衡器”，这是非常精当和准确的。

在现在这个时代，各个阶层都希望自己的利益最大化，每个阶层也天然倾向认为自己的利益诉求是正当和合理的，在这种情况下，政府不可能代表所有的利益群体并保护他们的利益，各个阶层的利益需求不同，有时还互相冲突，政府是不可能代表的。

目前我国社会的利益矛盾呈现出一个突出的特点。那就是社会的利益冲突并不直接表现为各个利益群体之间的直接冲突，而往往表现为利益受损的社会群体与政府之间的矛盾和冲突，政府成了“出气筒”，出现这个问题的根源就是政府把自己摆在社会利益“全能代表者”，而不是“平衡器”的位置，在目前利益多元的情况下，政府硬要将一切责任揽到自己肩上，既做不到，也不可能让各方满意。

政府作为社会利益“平衡器”，也并非完全中立和超然，而是如“元治理”理论所指出的，要在坚持基本原则的情况下，在社会福利、社会保障等公共资源的分配上，在利益博弈的过程中，倾向性地代表“弱势方”利益，更要避免被社会的强势群体所俘获，成为他们的利益代言人，总之，政府必须策略地使社会各种力量能够在治理体系中有效协作，使政府成为基本的协作平衡点。

建设服务型政府，政府在作为社会利益“平衡器”的策略和技巧上，还需要努力，目前我国在这方面还存在一些问题。首先，政府还没有改变社会利益的“全能代表者”角色;其次，有些政府在社会利益博弈中，没有向弱势群体倾斜，反而与强势群体站在一起;再次，某些政府还有一种倾向，在面对社会利益矛盾时，不愿意在政治、社会改革上冒风险，“擅长用财政优势花钱买太平，而不使用社会利益博弈的方式解决问题”［8］。这种短视的做法，无疑是与构建服务型政府的指导思想相违背的，政府财政资源有限，如果谁闹得越凶，就得到的越多，这只会助长社会的歪风邪气，不利于合理社会治理机制的形成。

(五)加强法治建设，彰显公民权利，是服务型政府建设的根本保障

建设服务型政府，有公民社会与政府协作，有透明的信息交流和传递，有合理的社会利益博弈机制还不够，还必须对政府权力进行制约，否则，政府滥用权力、腐败，会使以上一切努力付诸东流。

“法治”是现代政治制度设计的核心之一。但它并不是政府治国安民的制度设计，而是恰恰相反，“法治”是民众规范政府，“以权力制约权力”的政治价值观念和制度体系。其至少包含以下两层含义:“一、基本权利观念。即法治要充分尊重和保障公民各种人身权利、政治权利和经济权利;二、制约权力观念。现代法治是为对权力的行使进行有效制约和监督而设计的。限制和控制权力，使其合理运行，防止滥用权力，是法治和‘人治’的根本区别。”［9］完善服务型政府建设所需要的各种法律规范，是规范政府行为，防止滥用权力的基础。在这方面，党、人大和中央政府已做了很大的努力。除了宪法各项原则性规定外，先后出台了《行政许可法》、《行政程序法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》，等等。

从“法治”出发彰显公民权利还有更为深远的意义。

从法律监督机制上看，我国政治制度设置的政府监督机制是比较周全的。如对政府的监督是宪法授予各级人大的重要权力，还有党的纪检系统，国家检察机关和行政机构本身的监察机关。此外，还建有与公民监督权直接相关的行政诉讼制度和信访制度，应该说，监督机制已经相当完备了，但效果不如人意。造成这种困境的一个重要原因就是公民权利不张。政府的行政行为首先损害的是公民利益，他们才是行政行为的直接承担者，如果他们无法监督，或者监督力度不大，整个行政监督体系就会大打折扣，因为政治制度设置的监督体系，都是事后监督和补救，成本很高，同时也会使部分行政人员存在侥幸心理，只要“不穿包”，就是安全的。

用权利监督权力则有效得多。因为政府权力是在权利的汪洋大海中运行的，每一种权力的活动都有相应的权利直接或间接地与之相伴，用权利来制约权力就不只是一种事后的处理，而是一种全过程的制约［10］。

不仅如此，权利意识深入人心，除监督政府依法行政外，对服务型政府的社会管理也有巨大的促进作用。如果大部分公民有很强的权利意识，当社会制度、政策等不合理损害了社会的公平公正时，虽然单个人力量渺小，但很多人都为维护自己的权利而呼吁时，就会形成观点的激流，政府有关部门以及从不合理的制度、政策中获益的阶层、群体就会感知和面临越来越大的压力，立场就可能改变、收敛，这实质上也是力量的博弈，社会就是在这样的调适、让步、博弈中前进的。

社会自身发展出成熟的自我调节机制，社会矛盾将有很多出口，一旦矛盾出现，社会通过自我调节机制，就可以使很多社会矛盾随时就地消化，不至于使政府成为所有矛盾的中心，政府如果能够合理地构建好这种博弈机制，让社会在自我调适中前进，服务型政府在社会管理上即可做到“四两拨千斤”。

今天，公民权利意识彰显不够，与我国法律规定不完善有很大关系。权利与权力的性质决定了权利对权力制约的先天性不足。正如有学者所指出的:“在权利制约权力的过程中，权利不仅不能处于优势地位，而且往往处于劣势，原本处于制约地位的权利，反而常常被权力所制约。同时，由于权利制约没有国家强制力，不能直接产生法律效力，这就很容易造成这样的情形:明知权力行使违反法律，权利一方也无能为力。”因此，在法律上加强对公民权利的保障就极其重要。而且法律规定的形式越具体，权利的现实化程度就越高。的确，我国宪法有专门部分来规定公民的基本权利，但是，由于宪法规定是原则性的，它需要具体的法律来细化，从现实来看，这方面还相对滞后。特别是在公民权利、利益的组织化表达上就欠缺法律支持，如在金融领域，法律就不支持中小股民的集体诉讼，等等。

［1］俞可平．民主与陀螺［M］．北京:北京大学出版社，2006:31．

［2］王诗宗．治理理论的内在矛盾及其出路［J］．哲学研究，2008(2):83－89．

［3］郁建兴．治理与国家建构的张力［J］．马克思主义与现实，2008(1):86－93．

［4］郑杭生，李强．当代中国社会结构和社会关系研究［M］．北京:首都师范大学出版社，1997:19．

［5］韩朝华．跳出“放乱收死”的循环，实现社会治理模式创新——改革开放三十年的制度得失［J］．探索与争鸣，2008(1):16－20．

［6］陈振民，薛澜．中国公共管理理论研究的重点领域和主题［J］．中国社会科学，2007(3):140－147．

［7］按照十七大部署深化政治体制改革［N］．新华每日电讯，2008－02－28(7)．

［8］深圳政改图:激活“民主空间”［N］．新华每日电讯，2007－08－07(5)．

［9］戴木才．现代政治视域中的“法治”与“德治”［M］．济南:山东人民出版社，2007:79．

［10］廖盛芳．人大监督的优势［N/OL］．(2004－08－04)［2010－04－10］．http∥:people．com．cn．

To Construct a Service-oriented Government from the Theoretical Perspective of Meta-governance

DING Dong-han1，2

(1．Social Science Department of Shanghai International Studies University，Shanghai 200083，China;2．School of International Relations and Public Affairs，Fudan University，Shanghai 200433，China)

To build up a service-oriented government is the common view of the Communist Party of China，our government and the academic circle．The fundamental impetus in building up a service-oriented government is transforming government functions and constructing a new system of public governance to adapt to social development and to better government’s public service to satisfy public needs．Based on China’s current social situation，this article studies the basic way of building up a service-oriented government from the perspective of metagovernance theory．

service-oriented government;government function;public service;meta-governance

D 035

A

1004－1710(2010)05－0018－07

2010－05－20

丁冬汉(1972－)，男，湖南石门人，上海外国语大学社科部讲师，复旦大学国际关系与公共事务学院2010级博士研究生，主要从事转型期中国的社会与政治方面研究。

［责任编辑张文光］