金融危机背景下我国个人征信体系监管的法律思考

白 云

(哈尔滨师范大学政法学院,哈尔滨 150025)

2007年6月爆发于美国的“次贷危机”最终引发了席卷全球的金融危机。这场金融危机把征信业推到了风头浪尖。由于征信体系在解决信息不对称问题上发挥了极大的作用,所以,征信业逐渐发展成为资本市场不可或缺的组成部分,并为资本市场的发展作出了贡献。然而 2007年开始的金融危机却引发了人们对征信业的质疑,征信体系的防范金融风险的功能并未有效发挥,相反,却在一定程度上对金融危机起到了推波助澜的作用。所以,世界各国都在重新审视征信体系的有效性,改革对征信业的监管。

我国个人征信体系正处于初建阶段,个人征信体系的监管制度还没有建立。成熟的个人征信体系必须建立完善的监管机制。个人征信监管模式的选择和法律规制是保障个人征信体系健康发展的重要环节。通过对征信国家征信监管体系的借鉴,提出我国个人征信体系监管模式的构想,对完善我国个人征信体系具有现实意义。

一、监管体系对个人征信业健康发展的作用

首先,监管体系有助于形成良好的个人征信的法律环境。法律本身即是国家对征信体系监管的主要形式。征信国家有成熟的征信监管体系,相应地就有完善的征信法律制度。在监管体系中监管机构可以一方面根据规范行业发展的需要积极地推进征信立法,另一方面还可以监督法律的运行状况,及时调整法律中不适于实务操作、落后于征信发展需要的规定,使征信业能够在一个良好的法律环境中健康地发展。“人们的生产实践活动和生活过程中实际上就存在着两种特征迥异的社会关系——平权的利益交换关系与非平权的管理监督政治关系,前者要求社会主体之间的利益交换关系须基于自愿、平等与意思自治的基础上实现之,旨在通过平权关系的保障满足主体的利益、自由、人格价值与意义的获得;后者则要求把社会主体间的行为置于一定的公共秩序与共同规则之下,旨在通过非平权的公共管理关系谋求社会秩序的和谐和社会关系的稳定。换言之,平权关系体现了主体的权利自由价值,非平权关系则体现了社会秩序稳定价值。一个合理的社会既要保障权利自由价值,否则其政治统治的结果就是专制;同时又要维护社会秩序稳定价值,否则其政治统治的结果就是无政府”[1]。所以,在监管体系监督之下运行的征信法律制度会兼顾信用交易双方在信用交易中的利益,保障个人征信体系在良好的法律环境中运行。

其次,监管体系能够促成健康的信用市场环境。监管体系是市场规则的缔造者和维护者,监管机构就如比赛的裁判一样,维持着信用市场的秩序。健康的市场环境为市场交易主体传递着秩序与安全,“安全是人人都觉得是一切利益中最有关系的事情”[2]。在这样的市场环境中,市场主体遵循着市场规则进行交易,权利的配置与交易在市场中实现优化。正如科斯所假设的,如果市场交易费用为零,不论权利如何安排,当事人之间的谈判都会导致那些财富最大化的安排,即市场机制自动地驱使人们谈判,使资源配置实现帕累托最优。健康的市场环境有助于降低市场交易成本,使信用市场健康快速地发展。

再次,监管体系有利于形成维护消费者权利的公平信用环境。征信国家征信监管的主要任务是对消费者隐私权的保护,因为,根据西方国家的法律理念,消费者是弱势群体,“消费者的弱者地位来源于商品经济本身。当人们以支付货币的方式而从他人那里获得消费资料的时候,他在这种交易中就总是处于弱者的地位”[3]。包括授信人在内的其他机构是法人组织,他们可以通过自身的力量保护其权利和利益。但消费者不论是在信息的采集环节还是在信息的利用环节都处于天生的弱势状态,“相对于有组织的生产经营者来说,消费者是分散的,个体化的交易主体,自我保护的手段和力量都无法与经营者相提并论”[4]。这种地位上的实质不平等是“契约自由”所无法弥补的,需要借助国家的力量予以纠正。在某种社会关系中,一方往往处于弱势地位,难以主张其利益,而处于强势地位的主体则会充分利用这种有利的法律地位,维护自身的个体利益。“将弱势群体最基本的利益直接纳入国家的视野,通过国家的强制力予以保障。这种底线控制的任务是双重的:一方面,社会关系具有强弱对比的特点,要求法律充分保障弱势一方的利益;另一方面,也为双方行使自主权划定了一条界限,只要不逾越界限,当事人还有充分的自治余地”[5]。所以,只有以国家的力量,设立专门机构并通过法律的形式,对消费者给予倾斜保护,才能使消费者达到与授信人平等的地位,只有实现法律地位实质上的平等,才能实现信用交易的结果公平。

二、国外个人征信体系监管模式及我国的现实选择

国外个人征信体系监管模式大致分为两种:一是以政府监管为主导的监管模式。欧洲个人征信体系的主体是由中央银行经营和管理的公共信用登记系统。①芬兰例外,芬兰公共信用登记系统的业务由一家私营公司承包。公共信用登记系统的信息是征信机构进行经营的主要信息来源,所以,在欧洲国家中央银行对征信机构的活动的监管起着重要的作用。在中央银行的管理下,强制性要求包括财务公司、信用卡公司和保险公司在内的所有金融机构参加公共信用信息登记系统。规范公共信用信息登记系统的规则都是依据法规严格制定,而不像征信局那样由成员间合同规定。并且,欧洲国家的公共信用信息登记系统是为中央银行的监管职能服务的,它通常可以为金融监管当局提供十分详细的信息。其本身就肩负着重要的监管职能[6]。二是以行业自律为主导的监管模式。美国就是以行业自律为主导的监管模式的典型代表,其征信体系是“私营模式”。美国从事征信业务的企业都是市场化运作为主的,企业是私营的,政府不做投资。在监管方面政府并不做直接监管,政府只是通过立法的方式来规范征信活动各方的行为。政府对征信业的事前监管也很少,政府不对征信机构的设立、业务范围进行直接监管。政府会作为资信评级结果的使用者之一,根据其表现,做出认可某些资信评级机构的评级结果的规定。同时,对征信机构的违规行为做出必要的处罚。征信机构的生存和发展主要是由市场机制去决定和规制,市场的启动和认可是完全依靠市场经济的法则和运作机制,靠行业的自我管理而成长壮大的。在这一过程中行业协会发挥了极其重要的作用,征信行业的日常管理主要集中在征信行业协会。

根据国际经验,结合我国的现实情况,我国现阶段个人征信体系的监管模式采用以政府监管为主、行业自律为辅的监管模式是比较适合的。采用这种监管模式的现实原因是:首先,从我国个人征信体系模式的选择来看,我国当前应选择政府主导的公共模式和私营模式相结合的征信体系模式,相应地征信体系的监管模式也就应为政府监管为主,行业自律为辅。其次,我国处于征信制度的初创期,市场还不成熟,以政府监管为主比较适合这一时期征信业的发展。再次,由于受计划经济的影响,我国在各领域的行业自律管理还都不成熟,在这种情况下如果以行业自律为主要的管理手段,会造成征信业发展的混乱。所以,以政府监管为主,行业自律为辅的监管模式比较适合我国当前个人征信业初创期的实际情况,但是,从长远角度来看,征信业的完全市场化是征信业的发展趋势,个人征信业的监管在我国征信市场逐渐成熟的过程中也要随之转向以行业自律为主,政府监管为辅的监管模式。

三、我国个人征信体系监管的立法建议

(一)我国现行法律有关个人征信监管的规定

中国人民银行 2005年的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》中有关征信的管理和监管的权限是由中国人民银行行使的。上海市 2003年的《上海市个人信用征信管理试行办法》第 4条规定了个人征信的管理部门,上海市征信管理办公室负责对个人信用征信进行监督管理。中国人民银行上海分行按照国家有关规定,负责对涉及银行相关业务的个人信用征信进行监督管理。该办法第 6章设专章规定了个人征信业务的监督管理。在该章第 24条中规定了征信机构就有关事项报上海市征信管理办公室备案的制度,应备案的内容包括:征信机构就个人信用信息的采集、加工、提供制定的操作规则、企业标准;保证个人信用信息系统安全运行的规章制度;市征信办认为需要备案的其他事项。第 25条规定了征信机构的公开事项,征信机构应向社会公开有关事项,并接受社会监督:(1)个人信用信息的采集规范和披露时限;(2)获得个人信用报告和个人信用评估服务的方式;(3)个人信用报告和个人信用评估服务的收费标准;(4)异议处理程序;(5)市征信办认为其他需要公开的事项。第 26条和第27条规定了征信机构应向上海市征信管理办公室提交年度情况报告和重大事项报告。第 28条规定了上海市征信管理办公室对有关征信活动的投诉和举报的受理和处理。深圳市 2001年的《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》第 5条规定了从事征信及评级业务的机构由深圳市人民政府和中国人民银行深圳市中心支行批准。第 6条规定专门成立个人信用征信及评级监督委员会,负责对个人信用征信及评级业务的监督管理。个人信用征信及评级监督委员会的组成、职责和议事规则由市人民政府规定。第 23条规定征信机构在征信及评级活动中违反该办法规定的,由深圳市人民政府会同中国人民银行深圳市中心支行予以通报批评,并责令限期改正。

从我国现行的征信监管的法律规定来看,中国人民银行是唯一对个人信用信息基础数据库进行管理的机构。上海和深圳则对个人信用征信活动确定了政府有关职能部门和中国人民银行的地方分支机构共同监管的模式。但在现行的法律中都没有提及个人征信业的行业自律问题。

(二)我国个人征信体系监管的立法建议

在征信的政府监管上是由单一的中央银行承担还是由政府有关职能部门和中央银行联合进行是我国在个人征信立法时需要解决的问题。从当前我国信用交易主要局限在金融系统内的情况考虑,中央银行一家机构监管基本上可以满足征信监管的需要,且能避免多头管理的弊端。但是,从信用经济长远发展的角度考虑,随着信用交易范围的不断扩大,征信活动渐渐地会发展到中央银行职权所不及的领域内,这样,在金融系统之外的征信活动就会失去政府的监管。所以,我国有关个人征信和信用管理的立法应确定政府有关职能部门和中央银行两个机构对征信活动进行监管,为避免多头管理互相推诿的弊端,可以通过立法明确政府职能部门和中央银行的具体监管职责,二者各司其职,共同担负起征信业的管理和监管的职责。在这方面,美国的成熟经验和上海的开创性做法对我国统一立法都有所启迪。我国可以采用上海的做法,在政府中专门成立一个征信管理委员会,作为政府的职能部门,专门负责对征信活动的管理和监督。征信管理委员会的主要职责包括:(1)推进征信立法活动,营造征信的法律环境;(2)协调政府有关部门促进征信数据的开放;①这是非征信国家建立征信体系过程中政府的重要职责,有调研表明在非征信国家建立征信体系的第一件事是就是由中央政府强制性地要求有关政府部门开放被其控制的数据。对于没有建立国家信用管理体系的国家,特别是政府功能比较强的国家,有些官员从自己部门的狭隘利益考虑,担心数据开放会使其丧失控制数据的权利。例如,泰国有些政府官员甚至认为应该靠所掌握的数据赢利,忘记了政府参加市场竞争这是违反市场规律的。(参见喻敬明、林钧跃、孙杰编著:《国家信用管理体系》,北京:社会科学文献出版社,2000年3月第 1版,第 132-133页。)我国在征信体系建立之初同样会面临这样的问题,所以,赋予政府部门开放征信数据的义务是征信体系初建时期的重要工作。(3)规范从事信用交易的非银行商业机构的信用交易行为,创造信用经济的市场环境;(4)维护信用消费者的权利,受理举报和投诉;②笔者在浏览 FTC的官方网站时发现,该网站中的大量信息都是为消费者服务的,从获取信用消费者保护的相关法规,到消费者权利受到侵害的救济,都指导得相当详细,且通俗易懂。某些主要的、常用的内容甚至编制成小册子,以供消费者下载。美国信用管理的政府部门的这种做法值得我们借鉴。中央银行对征信活动的监管必不可少。③非征信国家和征信国家不同,在非征信国家中央银行在征信体系的管理中扮演着重要的角色。在征信体系交流的初始阶段,中央银行往往是重要的推动者。多数非征信国家的中央银行都有权规范商业银行的信用数据,强制商业银行开放信用数据,为征信体系的建立提供基本条件。只有征信体系建立之后,中央银行才能够逐渐由直接监管转变为通过法律手段进行间接监管。中央银行对征信活动的主要管理职责包括:(1)促进金融领域信用法律环境的形成,提出法律议案、执法和法律解释;(2)强制商业银行信用数据的开放,促进信用数据的共享;(3)规范金融机构的授信行为,促进金融机构之间的交流与合作;(4)协助和监管信用评级服务。

除政府监管之外我国是否还需要其他机构或组织对征信活动进行管理,在明确的立法中并没有提及。从国际惯例来看,在市场经济国家中政府的监管是有限的。在西方经济理论中政府的职责不是过多地干预经济,而是保障市场的充分竞争。因此,政府的监管权限需要科学地界定,政府管得过多,将会抑制企业的创新,管得过少,又会导致信用风险。行业协会很好地平衡了政府权限与行业发展的矛盾。行业协会可以通过从业者的信息交流、协调本行业与政府的关系、进行培训与科研等方式,使征信业在发展中自律,在自律中发展。所以,成熟的征信国家行业协会的自律对于征信业的健康发展起到了重要的作用,并且有力地推进了信用信息的跨国流通和利用。我国随着个人征信业的不断发展,也要逐渐培育个人征信业的行业自律机制,结合我国目前的情况,可以成立一个统一的“中国信用管理行业协会”,承担我国信用行业自律的功能。协会下面可以设若干专业委员会,如教育委员会、标准化委员会、信用管理经理人员之家等。行业协会的主要功能包括:(1)推进人大有关信用立法的工作;(2)促进业内交流;(3)制定行业标准;(4)进行从业人员教育培训;(5)维护行业利益等。

征信系统是金融市场的重要组成部分,是信用经济的基础。此次金融危机的爆发暴露了在缺乏有效监管的情况下,征信体系的作用并不能有效发挥,甚至会产生负面影响。金融危机为我国个人征信体系的建设敲响了警种,完善监管机制是保障个人征信体系健康发展的前提。

[1]范进学.权利政治论—一种宪政民主理论的阐释[M].济南:山东人民出版社,2003.

[2]约翰◦穆,唐 钺,译.功用主义[M].北京:商务印书馆,1957.

[3]李昌麒,许明月.消费者保护法(第二版)[M].北京:法律出版社,2005.

[4]曹 攀.消费者保护法律问题研究[D].重庆:西南政法大学硕士学位论文,2002.

[5]董保华,等.社会法原论[M].北京:中国政法大学出版社,2001.

[6]托里奥◦吉伯利—马柯◦帕格诺.信用信息共享的欧洲经验[C].

[7]王小奕.世界部分国家征信系统概述[M].北京:经济科学出版社,2002.