论我国中小企业立法体系的完善

王晓红,祝 君

（1.西安财经学院,西安 710061,2.西安体育学院,西安 710068）

一、我国的中小企业立法现状

虽然,建国初期我国也颁布了《私营企业暂行条例实施办法》（1951）、《公私合营工业企业暂行条例》（1954）等一些对建国初期国民经济的恢复和发展起到了积极的保障和促进作用的法律法规。但是真正为中小企业立法是在十二届三中全会后。当时正处于计划经济末期,大企业在国民经济中占据主导地位和主体地位,而且大部分都是“国营经济”或“国有经济”。因此,我国的企业改革基本上是围绕着搞活国有经济的核心而展开的,企业立法也是以所有制为轨迹而进行的。企业改革第一步是从改变国家直接经营,把企业作为国家政权的附属物的传统入手。1999年 3月对我国原（1984年）《宪法》第 11条规定的“在法律规定的范围内城乡劳动者个体经济是社会主义公有制的补充。国家保护个体经济的管理权利和利益”,“国家通过行政管理,指导、帮助和监督个体经济”,国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展,私营经济是社会主义公有制的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理进行修改,形成新《宪法修正案》,即“在法律规定范围内、个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分,国家保护个体经济、私营经济的合法权益和利益国家对个体经济私营经济实行引导,监督和管理”。《宪法》修正案首次以根本法形式确立了个体、私营经济是社会主义市场经济组成部分而不是补充部分,这就为中小企业采取扶持政策和特殊保护立法奠定了理论基础。我国企业立法从此由“所有制立法”和“责任形式立法”转向“中小企业保护立法”,同时开始与美国、日本、法国等国的企业立法和国际惯例接轨。2002年 6月 29日全国人大常务委员会通过了《中小企业促进法》,这是中国第一部关于中小企业的专门法律,它标志着我国促进中小企业发展正式走向规范化和法制化轨道。

二、我国中小企业立法中存在的问题

从计划经济体制到市场经济体制的转变,是一个根本性的变革。我国的企业立法是不能完全适应社会主义市场经济发展和企业自身建设提出的要求,还存在一些急需解决的问题。存在的问题主要有以下几点。

（一）按照企业所有制形式不同分别立法。我国传统企业立法的最基本特色是按所有制标准立法。这种立法方式是以计划经济体制、不同所有制企业具有不同的政治地位和法律地位为背景的。按照这种标准,全民所有制企业立法被作为重中之重,其企业立法体系最为发达,立法数量最多,立法层次最高。虽然,按照所有制来划分经济类型在政治经济学上具有重要的意义,但是随着改革开放的深入,市场经济体制的建立,这些以所有制性质为主的企业立法已经不能适应市场经济发展的要求。如各类企业地位不平等,待遇不一样、税赋不公平;国有企业政企不分,财产关系不明,责任难以落实;不同所有制企业政策不同,不能在同一起跑线上竞争。

（二）根据企业形态的不同分别立法,造成了重复立法。随着社会经济的发展,加之处于经济体制转轨时期,出现了不同的各种各样的企业形态。计划经济体制时期形成的以国有经济为核心的企业立法又不能调整改革开放后出现的这些非国有企业,我们不得不根据企业形态制定了许多单行的企业法律法规,由于没有一个调整企业的基本法,因此各个企业法律法规中不得不重复其他企业法律法规中已经规定了的内容。其结果就是不必要的重复很多,法律的效用很低。如《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》中相同或类似的条款很多。

（三）企业立法体系不科学。目前,多种体系的企业立法不能科学地体现现代企业制度对企业立法的分类要求。按照市场经济的要求,企业不应以所有者性质来划分,而是应该按照企业的财产组织形式和出资者承担的法律责任的形式来划分,并据此进行企业立法。市场经济发达国家一般将企业分为独资企业、合伙企业、公司企业和合作社企业。在我国除了这四种企业之外,还有国有独资企业、国有国营企业、股份合作企业等。《公司法》的颁布实施,适应了建立现代企业制度的要求。但是我国的企业立法体系还保留着计划经济体制的痕迹,还有大量的旧体制下的立法,如《私营企业暂行条例》、《中外合资经营企业法》等。这些企业法律法规,既不适应建立社会主义市场经济体制的要求,也不符合建立现代企业制度的要求,更不符合市场经条件下企业立法的科学要求。随着市场经济的发展和建立现代企业制度的要求,应结合我国企业发展的实际,借鉴市场经济发达国家企业立法的经验,建立适合我国国情的企业法律体系。

（四）企业间的待遇不平等。企业之间因为所有制的不同,体现在法律上就是企业之间的不平等待遇。这一点突出地表现在私营企业的法律地位低下,外商投资企业享受特别优惠政策上。虽然《宪法》确立了私营企业的法律地位,但是可操作性不强,并没有提供更多实质性措施。现实社会经济生活中,私营企业因体制上和其他各种原因,总是在寻求国有经济的保护,披上“集体企业”的外衣,同时外商投资企业不享受优惠政策,而且可以设立独资有限责任公司或通过合营契约设立有限责任公司取得法人资格,如此等等,说明我国的企业因为国有与私有、内资与外资的身份有差异而待遇不同。

（五）《中小企业促进法》只是一部纲领性的法律。《中小企业促进法》的实施进一步推进了我国经济发展,完善了现代化公司中的企业制度,是促进中小企业发展的一部很重要的法律。中小企业在欢呼之时,同时发现这部法律在很大程度上缺乏法律应有的刚性约束,有人认为其像政策性的法规而非规范性基本的法律,可操作性不强,并没有提出更多的实质性措施。

三、完善我国中小企业立法体系

（一）对我国中小企业立法的思路探析

（1）对中小企业的界定标准,要选择较直观,切合我国现阶段中小企业经济发展水平与实际发展环境等客观情况为标准,便于实践中操作与掌握。2003年 3月 24日颁布了我国《中小企业标准暂行规定》。新标准使《中小企业促进法》具有可操作性,它为各级政府,中小企业服务机构指明了扶持和服务的对象,为进一步制定和落实中小企业的各项优惠政策提供了依据;广大中小企业可以据此找准自身的定位,充分利用各级政府提供的优惠条件,加快企业的发展步伐。（2）扶持、保护、引导发展与维持效益的竞争二者协调并重,促进中小企业发展是立法的最终目标的指导思想。这就需要政府制定一系列的扶持中小企业发展的政策措施和立法来实现。（3）引导中小企业建立现代企业制度的公司制企业,明确企业的法人治理结构。因为企业的法律形态决定着企业在各种法律关系中的权利义务关系,对企业影响重大。我国的公司法人治理结构水平普遍不高,国际公认的诚实性、透明性,负责性原则在公司治理实践中难以得到落实。因此有必要修改《公司法》,健全公司法人治理结构。（4）避免以所有制形态来划分企业和进行立法的指导思想。应该适应社会主义市场经济的需要,以企业的产权结构,投资者的法律地位及责任形式来确定企业的法律形态,才能适应现代企业制度的建立。（5）应健全与完善有关协调中小企业发展市场化的社会保障体系和信用担保体系,以解决中小企业发展所面临的社会化难题以及融资问题。（6）立法保护应以高科技企业、吸纳劳动力就业、出口创汇、资源综合利用与环保型、补偿性中小企业为重点。

（二）我国中小企业的立法形式探析

综合各种立法形式的优点、我国中小企业立法的现状以及我国国民经济发展情况等条件,笔者认为我国中小企业的立法形式应该采取系统立法形式为主,以其他相关的法规中有关中小企业的规定为辅相结合的立法形式。因为我国中小企业在国民经济中占有重要地位,数量庞大,据统计,在工商注册登记的中小企业已超过 800万家,占全部注册资本总数的 99%以上,中小企业工业总产值,销售收入,实现利税和出口总额分别占总量的 60%、57%、40%和 60%左右,流通领域中小企业占全国零售网点的 90%以上,大约提供了75%的城镇就业机会等。以日韩为代表的系统立法形式对中小企业为国民经济发展作出的巨大贡献提供了有效的保障,我国应该借鉴其先进的立法经验。并且我国的民商立法,经济立法,社会保障立法虽然有缺陷,但还是取得了很多成就,这些法律不仅为中小企业的行为提供了基本规范,而且在创立公平竞争机制,优化中小企业外部环境,为中小企业的发展能够创造公平良好的经营环境。因而我国关于中小企业的立法形式应该以系统立法形式为主,其他相关的法律法规中有关中小企业的规定为辅,二者紧密结合,相辅相成,设立适合于中国中小企业发展的法律体系。

（三）完善我国中小企业立法的措施

法律保障和完善的市场体系是形成和完善现代企业制度的前提条件,借鉴国外先进的立法经验和思想,对我国中小企业的发展应从实行政府指导服务和进行立法保障两方面进行引导和规范,才能加快中小企业的现代化进程和稳定发展,并以此为基础对我国的立法思想和体系进行重新调整。

1.设立中小企业扶持性立法。主要是规定扶持性措施或特殊保护措施。我国已经制定了《中小企业促进法》作为中小企业保护的基本法。我国还应该以此为基础,采取行政、财政、金融等手段通过专门性法规,对中小企业予以特殊扶持,具体如下:我国应该加强对中小企业的组织领导。根据我国的行政区划特点,除了设立国家中小企业管理局之外,还可以在省、自治区直辖市、人民政府所在地设立中小企业管理局。这样中小企业管理局可以设立全国,省、市、县四个级别。其职能就是在政策、融资、税收、科技创新以及信息咨询等方面支持和帮助中小企业。财政资金方面,我国应该颁行《中小企业投资法》、《中小企业振兴法》或《中小企业发展法》等法律规范,给予中小企业财政上及金融上必要的扶持措施,重点在于扶持中小企业发展;促进产业和产品结构调整和鼓励创业。金融支持方面,我国应设立政策性的《中小企业金融银行法》,为中小企业发展、技术创新、紧急情况、资金周转等提供稳定的低息贷款;设立中小企业的金融公司;建立中小企业金融互助协会,开展小企业金融互助活动。拓宽中小企业国内直接融资渠道,使中小企业走向国际金融市场寻求直接融资,如进入香港二板市场;制定扶持中小企业融资的融资政策等,以解决中小企业融资困难问题。技术创新方面,我国应设立《中小企业创新法》,因为中小企业的制度创新和技术创新是当前中小企业发展的关键。规定中小企业组织创新,中小企业运营机制与运作方式的创新,中小企业企业经营方式与管理手段的创新,中小企业企业文化的创新,中小企业企业外部制度的创新等。这为科技型中小企业的快速发展和提高提供强有力的法律保证。信用担保方面,我国应制定《中小企业信用担保法》,包括中小企业信用担保的设立条件、法律地位、权利义务、法律责任;资金的担保机构开展业务的条件;中小企业信用担保机构与银行的关系等内容;建立中小企业信用担保制度,对符合国家产业政策、有前途的中小企业提供信用担保,助其获得银行的信贷支持。有了法律作保证,可以使中小企业资金筹集多元化,在融资时被公平对待。也可以使企业化经营的银行给予贷款时,降低风险。因而建立具有中国特色的中小企业信用担保体系,对借贷双方都有益。

2.完善与《中小企业促进法》相配套的法律规范体系。尽快出台《中华人民共和国反垄断法》。目前,在我国现实的经济生活中,由于在许多行业中都存在着限制竞争的行为,而且还有政府及其所属部门滥用行政权力搞地区封锁或部门垄断,公用企业及其他拥有特权地位的企业滥用市场优势地位,致使在这些行业中的中小企业难以生存,不能充分发挥中小企业在国民经济中的重要地位。制定我国《反垄断法》来打破对中小企业发展不利的行业因素或政府因素、鼓励中小企业竞争发展,从而确保形成竞争有序的社会主义市场经济秩序。修改《公司法》。尽管其所设计的法律制度较为规范,同国际通行的做法基本接轨,实际情况总的来说是良好的,对推动国企改革和现代企业制度的建设以及经济的繁荣发挥了重要作用。但其由于当时社会经济、政治等客观条件和时代背景所约束,其在立法时也存在一些缺陷和问题。有关公司是否为社团性,是否承认一人公司,需要有一个明确的规定;扩大公司自治,完善公司资本制度,健全公司治理结构是该法修改的重点。这对于完善中小企业的公司治理结构的建设、管理水平的提高和对契约性市场经济的规制,具有重要作用。修改 《破产法 》、《证券法》。这两个法律尽管是市场经济国家的普遍立法,但内容上仍然遗留有“所有制不平等”的成分。例如《破产法》只适用于全民所有制企业,其他性质企业不能据此申请破产,而在国外发达国家,如日本有《和解法》和《公司重整法》对一些暂时处于资不抵债的中小企业可以通过和解或重整程序,使其获得再生。再如《证券法》对全民所有制企业予以特殊照顾,而民营企业却因该法对股票、债券等直接融资的严格条件,令绝大多数中小企业无法上市融资,对于那些高科技、风险性企业,由于无法长期取得融资支持,又无特殊政策,致使其发展严重受阻,而美国和香港已采取措施在第二板（高科技板）市场加以融资,来解决融资难题。修改外商投资法企业立法。鉴于现行外资企业法的某些特别规定,不合乎国际通行的立法惯例,也落后于我国现行公司法。应尽快废止三套外资企业法,实现外资企业法与《公司法》的并轨。凡是涉外投资企业的设立、组织机构、股东权益、合并分立、破产解散、清算及财务、会计等事项的,均应与内资企业纳入统一的公司法进行一体化调整和规范。不应有相互重叠、抵触和内外有别,这有悖于市场经济的发展规则。对不采用法人形式的外资企业虽不能适用《公司法》,但可以分别纳入《合伙企业法》、《个人独资企业法》和《合作社法》的调整范畴。当然、针对外商投资的特殊性,可设立《外商投资促进法》,依经济的发展阶段、状况给予适当的政策倾斜。修改我国税法体系。税收优惠是促进中小企业发展较为直接的有力手段,也是各国惯用的手法。事实上我国现行税法也有许多对中小企业的优惠政策,如国务院批准的高新技术产业开发区新办高新技术企业,投产起免征所得税 2年;乡镇企业所得税可按应缴税款减征 10%等。但是现行税法对中小企业优惠政策存在许多不足:一是优惠覆盖面窄,表现在税种方面是局限于所得税,而土地使用税、契税等方面几乎无规定;二是适用优惠条件过分严厉,致使大部分中小企业无法适用;三是优惠标准低;四是内外资中小企业差别待遇,使内资中小企业处于不公平竞争环境。所以,中小企业促进法税收优惠政策对于改善目前中小企业处境将作出积极贡献。

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