浅谈我国档案划控开放工作

□程亚莉

档案划控开放是各级各类档案馆馆藏档案达到开放年限后经过组织鉴定审查、划控、审核、审批，向社会开放的过程。这项工作必须根据国家档案法定程序进行，将有用的和可用的档案向社会开放，实现档案信息资源共享，发挥其应有的社会效益和经济效益。

一、档案划控开放工作的历程

新中国成立初期,由于过分强调档案的机要性，档案馆一直处于封闭或半封闭状态。历经“便利机关工作”，“便于国家各项工作的利用”，“便于党和国家各项工作的利用”，“便于社会各方面利用”四个阶段，对档案利用仍处在“严格控制”、“小范围开放”及“内部掌握”的状态。改革开放以后，随着史学研究、冤假错案平反、撰写回忆录、政府信息公开等档案利用工作的蓬勃开展，社会档案需求日益强烈。因此，我们必须强化档案开放意识，创新档案开放理念，加大档案开放力度。

改革开放后几年里，国家先后制定了一系列关于档案开放划控工作的法律法规。1980年3月17日，经党中共、国务院批准,国家档案局发布了《关于开放历史档案的几点意见》；1980年5日19日，中共中央做出开放历史档案的决定；1982年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发国家档案局《关于开放历史档案问题的报告》；1983年4月26日，国家档案局发布了《档案馆工作通则》，确立了档案馆是科学研究和各方面利用档案史料的中心，是科学文化事业性机构的地位，为档案开放原则的确立奠定了基础；1987年9月5日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》),这是我国国家最高权力机关颁布的关于档案事业的第一部法律，形成了比较清晰的框架性档案开放法律规定，使档案开放权由行政指令转变为法律行为；1991年12月26日，国家档案局发布《各级国家档案馆开放档案办法》以及《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》；1996年7月5日，第八届全国人民代表大会常务委员会第20次会议对《中华人民共和国档案法》进行了修改，增强了档案开放的规范性和透明度。1998年8月28日，江苏省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议通过《江苏省档案管理条例》。其后，有立法权的较大市也相继制定了地方性档案法规，这些地方性法规均对档案划控开放工作作了明确规定，为地方档案划控开放工作提供了法律依据。

二、档案划控开放工作的现状

为了满足人民群众日益增长的档案资源需求，新时期的档案馆必须改变过去以保存为主的状况，构筑开放型档案馆的新形象，使档案馆真正成为社会文化事业机构。

某省综合档案馆自上世纪八十年代末开展档案划控开放工作以来，先后组织三次鉴定划控工作。1993-1995年对民国及以前旧政权的文书档案、革命历史档案和1950年至1969年部分全宗文书档案进行了鉴定划控；2005年对革命历史珍贵档案进行了鉴定划控；2009年对馆藏1956-1979年文书档案以卷为单位进行了划控。划控工作从以往的依托纸质档案的逐卷划控转变为依托电子目录的逐卷划控，相对以往有了新的尝试，并明确了政治事件、非正式文件、统计数据、个人隐私、涉及权益、捐赠寄存、国家安全、国防军事、科学技术、民族宗教、统战外事、港台澳侨、案件处分、边界纠纷、政治事件外等十六项馆藏档案划控范围，在划控的质量和效率上都有了很大的提高。有的市、县、区综合档案馆针对档案利用率逐年升高的新形势，为满足民众对档案资源的需求，在馆藏档案划控开放过程中，坚持“藏用并举，突出利用”原则，拓展服务对象，对照国家划控开放档案的原则和范围要求，逐卷逐件审定，编制了开放档案案卷目录及卷内文件目录。

江苏省南京市档案局、常州市档案局分别于2009年制定、修改了《南京市档案馆开放利用档案办法》，《常州市档案馆开放档案实施细则》。常州市先后七次对1980年以前的档案进行了划控开放，开放率为70%。南京市鼓楼区档案馆馆藏档案57482卷，从1988-2009年开展档案开放工作以来，分六批进行了档案划控开放工作，对到期满30年24389卷档案，划控开放档案3622（3185）卷，开放率为14.8%。

实践发展证明，档案工作水平和档案事业发达程度取决于档案的开放，档案向社会开放的程度是一个地方民主程度的反映。开放工作如果及时有序地依法向社会开放档案,有利于社会的进步,有利于公民参政、议政，有利于档案馆的标准化和规范化建设，有利于开发档案信息资源共享，有利于满足各机关、企事业单位、组织和个人利用档案的需求，特别对领导决策、经济发展、科技交流、弘扬民族文化、编史修志方面的作用。

档案划控开放工作是现代档案工作的重要开始，当然从档案开放法律法规政策的公开，开放利用程序的公布，到管理体制、现代化技术的进步，档案划控开放工作力度是不断加大的。但是，这项工作与江苏总体工作还不适应。通过档案划控操作及数据分析，当前尚存在着有关档案划控开放的法律法规不尽完善，监督指导不力，缺乏相应规范和配套办法，应用现代化手段不得力，馆藏档案数字化建设滞后等问题，制约了地方档案馆馆藏档案划控开放工作开展，造成公民利用馆藏档案信息渠道不畅。具体表现在：

1、馆藏结构单一、收集范围局限。

综合档案馆长期以来一直把各级党政机关文书档案作为收集保存的重点。由于受环境和条件的制约，中央、省级领导的重大活动档案、重点工程项目、重大技改项目档案、专门档案、名人、故居档案、地方名特优产品档案等，还有与百姓利益息息相关的其他档案都未能及时接收、移交进馆，对档案划控开放工作造成一定影响。

2、对到期档案按时开放仍有不少困难。由于有的馆藏的全宗群档案门类不全，分类不科学，归档范围不明确，组卷不合理，标题拟写三要素不准确，造成一卷档案中只要有一件文件是控制的整卷档案都必须控制，许多可开放档案，不能按时得到开放。

3、保密期满，档案的解密、降密等工作尚不完善。在划控操作工作中，解密制度并未得到认真贯彻执行，没能及时调整保密范围，致使一些无密可保的档案受开放限制。

4、划控标准不统一，无法达成共识。多次引起争议的花名册、履历表、职工调资、年报表、统计报表、会议材料、工作总结、地质勘探、基建前期档案、房产档案、婚姻档案及案件诉讼档案都存在严格控制开放现象，实际操作十分困难，档案开放的具体实施与法律规范之间存在着较大的认识差距。

5、有的档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。但上一级档案行政管理部门在对到期不宜开放的档案进行审查时，却没有相关的审查程序、办法、审查责任追究等方面的规定，从而导致审查无端，影响档案工作开放。

三、档案划控开放工作要规范化、法制化

（一）档案划控开放工作必须纳入正常法制化轨道，依法进行档案划控开放管理

《档案法》对开放档案的有关概念与具体范围没有明确的法律规定，划控开放范围界定的不具体、不科学，不够细化，期限标准不一，操作性不强，已不能适应当今档案划控开放的要求。《档案法》第19条和《实施办法》第20条权利和义务主体不明，以及涉及公民隐私和国家利益的档案实行暂缓开放，非公务的公民个人利用档案等，档案开放与利用之间存在许多矛盾，直接影响到档案划控开放工作的实践，导致了该法在某种程度上难以理解和掌握。在档案划控向社会开放档案时，适当地规定一定的封存年限和利用范围限制是必要的，但《档案法》将50年作为档案开放的期限，上下浮动时间长。因此要进一步完善档案法规，建立健全档案划控开放工作的相关法规做到有法可依、有章可循。

（二）各地要加强对档案划控开放工作的有效指导

档案局对档案馆档案划控开放工作的监督不到位，上级档案行政管理部门对下级档案划控开放工作监督指导不力，缺乏对档案馆馆藏档案开放工作的组织协调、监督和指导，缺乏档案划控开放工作的具体指导性、操作性规范，缺乏档案划控专业人才队伍，难以对全省馆藏档案划控开放情况进行检查督促。

（三）制定相应的档案划控开放规范和配套办法

自各地开始开放工作以来，就缺少档案划控开放范围和实施细则，在具体划控开放操作时没统一标准，存在很多难以解决的实际问题。我们要加快制定可操作性强的档案划控开放实施办法，明确开放档案的主体和权利、对象和义务、开放的期限标准和范围、开放的具体原则和条件、开放的要求以及各种例外的情形，统一范围，统一标准，规范档案划控开放程序。先定密，后划控，控制到哪一级，哪些可向社会公开开放，哪些不宜开放，列出详表，具体的条目应与馆藏档案内容相对应。做到开放档案主体的权利与义务明确、开放档案的范围清楚、例外原则清晰，相互衔接，相互配套，形成科学的规范开放档案的规则体系，有利于档案依法、有效、有利地向社会和公众开放。

（四）应用现代化手段同步开展档案划控开放工作

具体可以从以下几个方面入手：①尽快实现档案目录中心，电子档案中心。规范文档一体化、馆室档案工作一体化管理，利用网络技术增加档案开放渠道。凡是国家全宗的全部档案，只要是开放档案，利用者就可在网上查找申请利用已开放档案，档案部门在一定时限内通过网络给利用者明确答复。②加快全省档案馆内局域网运作。对外局域网连接政府网和互联网，参与政府上网工程建设，实现档案办公自动化技术在局馆的应用，及时定期开放到期档案，确保开放档案安全管理。③档案部门定期汇编各种档案史料公布档案，编写开放档案资料出版，做好档案开放和服务工作。

（五）加快统一的数据管理平台建设

馆藏档案的数字化建设发展不平衡，不能充分利用档案数字化优势，加快开放力度。我们要加快馆藏档案的数字化建设，档案检索体系数字化建设，把馆藏档案的全部全引目录、案卷目录、文件级目录和专题目录，实行档案全文级的检索机检。加快档案电子数据库，电子数据质量控制体系建设，保证电子数据的准确、规范和安全。利用档案数据管理平台建设，拓宽开放服务的渠道，满足公众对档案利用的需求。