当前信访制度的困境及其发展与创新

○颜克伟

当前信访制度的困境及其发展与创新

○颜克伟

信访制度作为解决人民内部矛盾的一项重要举措，具有中国特色的民愿表达和纠纷解决机制。但是，随着社会经济转型，现行信访救济机制在大量社会矛盾面前表现出的软弱和力不从心，已经成为社会普遍关注的问题。在新形势下，如何正确审视现行信访制度存在的问题，对于我们更好地建构整个国家的权利救济体系，有效解决群众上访问题具有重要意义。

一、信访制度的功能定位

首先，信访权是一种较为特殊的政治权利。从严格的意义上讲，它是由建议、申诉、控告和检举的参政权延伸出的一种权利，即政治参与功能，我国宪法第41条已明确规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员。有提出批评和建议的权利；对于任何国家工作人员和国家机关的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民的信访权是一项宪法权利。因此，作为政治参与是不仅不能被取消而且应和表达意愿方式的信访而强化的。信访权的信访制度化建设已发展成为中国民主政治的重要特色之一。信访制度在缓解社会冲突、抑制权力腐败、实现群众监督和汇集社会信息方面具有独特的政治功能。在很多时候，它成为公民实现其自身基本权利，尤其是批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权等参政权的重要途径和方式[1]。

其次，信访制度通常被看作是一种行政性补充救济制度。原因主要涉及两个方面：第一，人民群众只有在对政府部门的行政行为不满意的时候才会到信访部门提出意见、建议或投诉，而信访部门只负责接待并处理来信、来访，并不具备处理具体问题的能力，因此，它是一种补充救济制度；第二，信访人所要信访的问题多数属于行政性问题，他们向行政机关提出意见、建议和投诉请求，通常由行政机关本身、上级部门或者专门机构负责处理，属于一种行政性的补充救济制度。信访所具有的解决社会矛盾冲突和化解纠纷的协调、监督与信息汇集的功能，使它在某些方面会对政府部门造成某种压力，但是就它在某种程度上阻止或缓和了民众用更激烈的手段和非制度化的方式对抗国家权力和社会秩序情形的发生来看，它已成为维护社会稳定的重要措施之一[2]。

二、当前信访制度面临的困境

当前我国信访制度面临的困境、存在的问题主要体现在以下几个方面：

（一）沟通的困境

救济渠道堵塞，矛盾积累。在现行信访体制下，大量群众上访问题长期积压，导致社会矛盾不断激化和上访的不断升级，由个体的上访发展成群体性行为，由干部的一般矛盾发展成干群矛盾甚至突发社会事件，如果不及时改革现行信访制度，人民群众在经过不断的上访挫折后，这种单纯制度性缺陷引发的社会问题很可能演变为信任危机及对政府合法性的怀疑，使党和政府的执政根基受到一定程度的削弱，社会稳定基础受到损害。

（二）功能的困境

信访的权利救济功能具有明显的缺陷。信访救济最大的弊端在于非程序性和结果的不确定性。信访救济除宪法外没有直接、具体的法律依据,新《信访条例》只是一些对信访工作的要求与处罚性的规定,缺乏一套清晰的、普适的运作规则和程序性规定。相反,支配信访救济的是一套因人而异、变动不居的规则。因此,与司法救济相比,信访不可能提供普适的和可预期的权利救济[3]。

（三）人治的困境

权责不明确,随意性较大,人治色彩浓厚。一般而言,信访机构设置上均低半格；信访工作人员结构呈倒金字塔型，越向下越少，到乡镇一般为一人制。基层信访部门处于无人办案、无权办案和无钱办案的状态，这与领导机关强调的将信访工作解决在基层形成悖论。法律对信访案件的处理没有严格的程序规范,各地信访机构的职能和权力及运作方式有较大的差异,立案和处理视领导重视程度和信访工作人员责任心、情绪而定,随意性较大。由于责任不落实,信访问题长期得不到解决,致使群众反复进行信访。

（四）和谐的困境

信访活动组织化趋势明显,群体性事件和集体上访频繁，过激行为时有发生。在利益主体或集团的利益通过制度性渠道表达不见效或者某些特殊因素的作用下,就会进行强制性的利益表达,从而对执政党、政府施加压力。信访活动中,一些人为了同一诉求跨地区、跨部门串联和网上串联赴省进京上访的情况经常发生。在严格的责任考核下当“疏”的一手难以生效，“堵”的一手便难以避免。少数地方使用暴力等手段拦截上访群众已是公开的事实，这将产生十分恶劣的政治后果，特别是将会导致基层激进主义萌发，增加街头表达的可能性，这将严重影响社会和谐稳定。

（五）法治的困境

法制不健全，法治权威弱化。作为一种非正式程序，现行信访缺乏严格的程序规范和实体标准，随意性大。实践中，有的案件由于领导的批示，处理过于随意，往往导致解决了一个旧的案件却引发出更多的新案件。更值得关注的是，由于中国传统法律中长期存在的“无讼”的法律观念，人民群众对走司法途径不抱任何希望。长期以来，一些地区群众信访问题最终如何解决，主要看群闹的程度，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，进而诱发了大量社会性的非法律寻求救济行为，如越级上访、群体上访，这些无疑对国家的法治建设造成很大的负面影响。矫正司法不公与消解司法权威并存，客观上导致现代国家治理基础的弱化。现行信访制度借助行政权威，承担越来越重的公民权利救济功能。在法治不健全的环境下，这种靠上级行政主体介入的途径无疑能矫正某些司法不公，帮助一些群众实现实质正义。但如果因此使广大群众把信访视作优于司法救济的一种权利，就使信访功能严重错位，并产生很大的负面效应。法治是现代国家的治理基础。严格地讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济的手段之一，而司法救济才是公民权利救济最主要的形式。信访制度作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，虽然对老百姓起着“宽慰剂”的作用，但以信访救济替代司法救济的严重后果，无疑冲击了国家司法机关的权威，从体制上弱化了现代国家治理的基础。

三、信访制度的完善与发展

(一)开创大信访格局

整合信访资源,改变目前我国信访机构庞大而分散的局面。考虑到目前我国将信访机构整合为一的条件尚不成熟，建议由党委牵头，扩大信访联席会议制度，将人大、政府、法院、检察院的信访部门作为大信访的主体。重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，进而建立起统一、权威的社会矛盾处理机制,探索“大信访格局”，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制。其核心观点是扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因，而要解决信访洪峰就得强化信访部门的权力。信访工作事大权小，在某些地区，信访部门已经成为冷衙门，信访工作没有人愿意干，一无实际权力，二怕承担相关责任。信访干部的主要力量主要是一些退居二线的老同志、老干部，遇到信访事件，能推就推，甚至能诓就诓。事情办不好，群众的积怨越来越深。这无疑是信访渠道不通畅的一个重要方面。

在中国这样一个行政主导的国家，在司法难以独立解决问题的情况下,需要信访这样一套没有门坎的反馈系统来了解社会存在的问题,了解民众的需要，并通过赋予信访机构的实实在在的权力，树立信访机构的权威来解决社会问题。[4]我们可以参照国外通行的监察专员、申诉专员等制度，考虑将现有的政府信访机构与监察机构合并，成立独立的监察信访局，专门受理涉及政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决，向各级人大负责并报告工作。

（二）完善人大信访制度

要以人民代表大会制度建设为中心。根据代议制政府的运作原理，公民通过选举自己的代表来组成国家权力机关,国家权力机关受代表的委托组建行政机关和司法机关,行政机关和司法机关又根据法律规定来具体运作和管理国家事务,来为人民服务。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主、参与管理国家大事和实现公民宪法权利的首要途径。在我国，人民代表大会代表是人民当家作主、管理国家事务的中间环节。人民政府的有效运作不仅需要公民通过选举、罢免代表和公职人员，通过意见表达和舆论监督等，来制约政府的公共事务管理活动，而且更需要人大及其代表的制度化监督。信访工作也不例外，通过完善人大及其代表对信访活动的制度化参与,不仅有助于强化代表与选民的联系,体现其政治沟通、政治代议的功能，而且还有助于其权利救济和权力监督权的有效实施,从而督促政府和司法机关依法行政和公正司法，保证公民政治参与的通畅与有序。只有把信访制度的改革与人民代表大会制度建设结合起来，按照代议制政府的原理来构建社会纠纷与矛盾处理机制，我们才能成功地实现信访资源的整合和制度的创新。

充分发挥人大代表的作用。美国政治学家加布里埃尔·A·阿尔蒙德与西德尼·维伯研究了西方国家里人们影响国家的策略。对于一项不正确的地方法规，人们的反应是:在美国有20%、英国有45%的被调查者会独自直接与政治领导人或新闻单位接触，给当地的政治领袖写信或去上访他。更多的人愿意采取“集体上访”策略，美国56%、英国34%的回答者愿意争取某个非正式群体的帮助来影响一项非正义的地方法规——如鼓动他们的邻居、朋友或熟人写抗议信或签署请愿书。当前各地应推出代表定期接待选民、代表参与信访、设立代表热线电话等代表工作和信访工作新举措，一方面可以弥补代表与选民联系及了解社情民意等方面的先天不足，另一方面也为各级信访工作走出党政化处理信访的模式，实现法治化的转变和重新定位提供条件。改变目前信访工作中人大代表基本缺位的现象，人大代表连着两端，一头是国家机关，一头是人民群众，代表把国家和人民联系起来。换句话说，现行信访制度是一种制度外的安排，正常的公民诉求和意见表达路径应当是找人大代表诉说。建议充分发挥人大代表在信访工作中的主力军作用,人大代表每月应当设立固定的时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们的问题或提供咨询，建立起畅顺的民意表达机制，促进我国社会全面协调可持续发展。

（三）加快信访的司法改革

法律、法规是保障信访工作上通下达的最可靠的保障。当前，面对信访工作存在的一系列问题，更应该注重从司法层面进行深化改革，树立司法权威，促使民众积极通过司法维护自身权益。司法救济的阻滞是信访制度存在的根本原因，改革信访制度必须从加强司法权威着手。司法不独立是我国目前司法中存在弊病的根源，一定程度上而言，正是因为司法审判工作存在的腐败和随意性，消解了公民对司法的信任。新的信访条例中一些具体条例的规定，对已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访机构不予受理，但应当告知信访人依法向有关机关提出，信访人对各级人大及其常委会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向上述机关提出。以上规定在一定程度上将不属于信访功能范围的内容适当剥离出去，在一定程度上回归了信访制度作为收集和传达民意与公民政治参与途径的本质，同时，也为司法预留了合理的空间。因此，在信访制度改革的同时，应加快司法改革[5]。

四、信访制度的创新

近年来,官方和学界互动而掀起了一场关于我国信访制度改革与创新的大讨论,试图找出一条具有中国国情的政治沟通与公民权利救济的有效路径。笔者综合、归纳各家思想，拟探索出几条创新路径：

（一）问责制

这项制度的核心是信访机构和工作人员的责任制及其严格监督，具体内容由依法确定信访主体、规范信访行为、明确信访责任、加强信访监督和提高信访水平五个方面构成。健全信访责任制的重点是健全信访执法制度，包括法律法规分解制度、信访公示制度、信访法律、规范宣传制度、培训信访人员制度、信访情况报告制度、信访承办人员违法行为责任追究制度。可以在各部门之间进行信访案件管辖分配，按照“谁主管、谁负责”的原则处置，防止信访案件的交叉，从而提高工作效率。同时，突出申报终结单位的工作责任，信访终结机制中确定“谁申报、谁负责”的工作标准，明确规定了申报终结的单位负责人应当在终结申报表上签署意见经市政府审核后，认定申报终结的信访事项的处理确有错误的，不予批准；错误严重或导致严重后果的，依照中纪委、监察部、国家信访局的有关规定进行信访工作责任的追究。

（二）听证制

申报单位应当在完成专门听取信访人的诉求并予以全面核查，告知信访人有权选择律师为其提供法律帮助，进而组织公开听证会，并经过集体研究后方可申报终结，力争通过严格的程序规范。在听证程序设计中，可以尝试引入第三方介入模式，通过公信力较高的人大代表政协委员等人士的参与，使听证会自始至终在阳光下运行，公开、公平、公正地听取双方意见，作出听证评判意见，未超过半数听证员认可的，申报单位不得申报终结。如此设计，突出一个理念，就是扩大信访终结机制的社会参与面，让社会来监督政府部门是否依法办事，限缩无理信访老户与政府部门博弈的空间。

（三）终结制

在“息纷止争”的意识前提下，创立无理缠访终结机制。这个机制首先由山东省青岛市政法机关首先创立并予以实践的，该机制的基本内容是:对部分确无问题可解决但又缠访不断的涉法信访人，由政法部门提出处理意见，并分别经局长办公室或检委会、审委会研究确定，由各部门的主要领导签字上报由政法委、政法各部门领导以及地方政府信访局参加的涉法信访联席会议研究，不再列入接访、登记和考核范围，并向有关上级部门报告备案。

（四）法制化

一个法治的社会必然是一个秩序良好的社会，整个社会必然在一定的社会规范中运作。而在现行信访制度下，信访可以说是一个缺少规则的权利救济，信访主体的活动在无序中进行。如何使信访制度摆脱这些困扰，适应政治文明的发展要求，是我们必须面对的问题。要改变现状，就必须对信访制度进行重构，切实做到信访工作目标性与操作性统一，重新定位信访主体的权利义务，信访机构的性质、工作范围等内容，使信访活动走上规范化、法治化的轨道。基于上述的考虑，信访法制化是信访制度面临的首要问题。

（五）灵活化

探索多样化处理问题的方式，借鉴国外的先进经验，注重突出信访处理灵活便捷的特点，有必要建立法律援助机构、社会中介组织参与预防和化解群体性事件的有效机制和方法，发展社会力量参与调处信访问题的各种形式和载体，综合运用咨询教育、协商、调解等方法及时处理信访问题，甚至在必要时采取一些阶段性的措施和方法。坚持政策的原则性与方法的灵活性相结合的原则。对信访群众的过高或不合理的要求，在原则上不能让步，一味屈服于压力而乱开口子、许愿息事，就容易为日后的工作遗下漏洞，造成被动。要从正面疏导、心理调节和利益补偿的积极层面，满足信访群众的合理要求。

[1]于建嵘：《对信访制度改革争论的的反思》，《中国党政干部论坛》2005年第5期。

[2]陈继清：《我国信访制度存在的问题及其完善措施》，《中国行政管理》2006年第6期。

[3]宋振玲：《信访制度的困境与解决途径探析》，《大连民族学院学报》2007年第6期。

[4]于向阳：《论法治信访建设》，《山东社会科学》2005年第2期。

[5]张示明：《信访终结机制研究》，《中共中央党校学报》2009年第1期。

（作者单位 云南大学）

（责任编辑 崔光胜）