关于预防腐败的政治思考

○刘剑英

关于预防腐败的政治思考

○刘剑英

党的十七大对反腐败斗争作出了向“注重预防”转变的重大调整，预防在反腐败斗争中的战略地位和基础性作用更加突出。如何把廉政文化建设与反腐败的制度建设和监督机制有机地结合起来，从源头上预防和遏制腐败，是一个值得深入研究、探索和实践的政治课题。

一、文化是一种“软实力”，廉政文化是反腐倡廉不可或缺的重要“软件”，要切实加强文化反腐、教育预防问题的研究

没有文化，我们人类将无以延续。黑格尔说：“一个民族有一些关注天空的人，他们才有希望；一个民族只是关心脚下的事情，那是没有未来的。”也就是说一个民族要有理性思维，要有深厚的文化底蕴，要不断对自身、民族、国家、社会的问题进行探究、思考和创新。

党的十七大以来提出要学习实践科学发展观，过去我们讲“发展就是硬道理”，现在提的新观点是“硬发展没道理，破坏环境的发展更是没道理”。社会的发展，需要同时具备硬实力与软实力的优越条件。长期以来，我们特别重视G D P增长的“硬实力”，却忽视了发展文化的“软实力”。英国的撒切尔夫人曾经说：“中国不会成为超级大国，因为中国没有那种可以用来削弱我们西方国家的具有国际传染性的学说。今天中国出口的是电视机而不是思想观念。”这是对中国的一种偏见，但是从另一个侧面说明，我们在思想文化建设、应对全球文化侵蚀的过程中，对如何形成我们崭新的、具有生命力的、甚至能够影响全球的文化，还缺乏战略性思维。笔者的一个看法是：社会的问题在经济，经济的问题在文化，这是一个文化与社会与经济之间的互动循环圈，为我们提供了对社会现象作文化解读的可能。今天，我们在发展中遭遇的“困惑”几乎都可以到“文化”那里找到原因，对于反腐倡廉的“困惑”，我们同样可以到“文化”那里找到原因。

当前腐败现象易发多发，一方面是制度的缺失，使得腐败的滋生和蔓延仍有较大的空间；另一方面就是文化的缺失。文化缺失主要体现在三类：一类是港台低俗文化的广泛侵蚀；另一类就是迷信和逢迎权力的官风比较盛行；还有一类就是宽容甚至羡慕腐败的民风令人堪忧。有一种说法：当官的不打送礼的。这种处世理念在很多人的思想中都很牢固，久而久之，“礼尚往来”演变成了人身依附。在这种文化氛围中，领导干部时刻都经受着考验，不少领导干部正是在这种“温水效应”下沉沦的。安徽省阜阳市原组织部长韩希鹏在看守所接受记者采访时说：“我的蜕变是因为当时阜阳的风气不好，买官卖官现象严重，看着人家一个个搞钱，觉得自己不搞太亏，再说送礼的人有时排着队，不收下来影响不好。”去年，网上曾热议广州一名6岁小学生，其人生理想竟然是“长大了做一名贪官”，因为“贪官有很多东西”。由此，我们感受到一种“腐败民俗化”的切肤之痛。温家宝总理在十一届全国人大三次会议上说，“我们所做的一切都是要让人民生活得更有尊严”。从根本层面上来理解，就是要让社会各个阶层的利益得到切实的保障，他们的人格得到应有的尊重。而腐败文化的盛行，实际就是对人民尊严的一种污辱，这是一个非常可悲的现象。

党的十七大提出了“廉政文化”的新命题，这是反腐倡廉富有时代性的重大课题。开展廉政文化建设，应致力于超越传统文化的负面影响，倡导富有现实价值的鲜活的廉洁文化意识，包括公民意识、责任意识、耻感文化等。特别是要彻底颠覆“官本位”观念，培养一种发达的市民社会意识和契约理念，建立一种平等的社会关系，包括人格平等、地位平等、机会平等、财产平等，以此来消除人身依附关系，尤其是避免权力依附。

加强预防腐败的思想文化建设，要重点关注官员的道德自律问题。一个执政党要成为社会正义的化身，关键在于执政党能否成为道德自律型政党。历史上封建王朝跳不出治乱兴衰的周期循环，原因在于统治集团延续到一定阶段，就无法避免政治道德水准的下降。今天，我们应该正视，而不应该回避党员干部中出现的道德危机。要引导党员干部加强自我教育、自我管理、自我完善和自我保护，树立公共信仰、平民意识、风险意识和廉洁人格。

二、制度是防止权力滥用的最有效工具，制度反腐已经成为新时期反腐败的必然趋势，要着力加强对制度系统性、针对性和执行力问题的研究

依靠制度反腐是理性且符合法治精神的反腐思维，因为制度本身具有尊崇的权威地位、刚性的约束效力、普遍的适用范围、深邃的人性因素。一个真正的制度化国家,制度是至高无上的，人们对制度有一种宗教般虔诚的信仰。制度失去信仰的支撑，就会成为“博弈”和“利用”的对象。与西方契约文化不同，中国传统的人情社会忽视规则意识，因此，中国的制度化进程存在着先天不足，而且这种不足是文化层面和深层次的，也是最难改善的。反腐倡廉制度建设要着眼于制度的实用、管用、好用、可用。当前，要重点研究解决以下几个问题：

一是要研究解决制度的系统性问题。制度建设要动态满足反腐倡廉建设的内在需求，这就要求我们从实际出发，从大局和系统的角度，审视和加强制度建设，织严制度网络。所谓“严”，是指缺一个不行，增一个多余，让制度之网恢恢，疏而不漏。近年来，许多地方针对反腐倡廉出现的新情况新问题，制度建设及时跟进、及时补位，在加强党政正职监督、预防集体腐败、清理规范中介组织、规范自由裁量权等方面不断开展制度创新，大大拓宽了预防腐败的领域，取得了良好效果。制度建设是一个动态的、渐进的过程，制度创新没有终点。今后，还应针对经济活动频繁、掌管行政执法权、自由裁量权和资金资源支配权的重点部门和行业加强预防制度建设，特别是要在公共资源交易平台建设、电子监察系统建设、专项资金管理等方面，推出符合实际的制度。

二是要研究解决制度建设如何及时回应社会关切的问题。我们工作的一切出发点和根本落脚点，都在于维护群众利益，维护社会公平正义。当前，有些部门在“制度”、“程序”的名义下延伸行政行为的“流水线”，有些部门在行政审批过程中寻租现象多发，许多服务对象担心被打击、报复，常常是敢怒不敢言。还有一种现象，就是政府部门该管的不管，反倒把职能的“触手”延伸到一些不该管也管不好的领域，无限放宽政府或部门职能，甚至从中获利。现实中，我们的个别领导常常是“满腔热血，一脑袋浆糊”。我们在反腐倡廉实践中，要把社会普遍反映、容易刺痛人心的热点作为第一信号，着力从制度层面规范行政行为，维护公众利益。要积极推行决策听证、公示制度；进一步精简行政审批项目，扩大网上审批，加快行政提速；大力完善和推行政务公开制度，实现“让权力在阳光下运行”的目标。

三是要研究解决制度的变异问题。我们发现，一些制度设计和运行的结果，往往与预期效果出现较大反差，这中间有一个制度的异化规律。苏联就有一个“疗养制度”变为“特供制度”的例子。1918年，新生的苏维埃政权遇到了粮食危机，粮食人民委员瞿鲁巴在一次会议上因饥饿突然晕倒，列宁为此建议设立“疗养食堂”，让那些为人民操劳的同志能够吃饱肚子。但“疗养食堂”后来慢慢扩展为“特供商店”，在这些商店里，西方国家的名贵、稀缺商品应有尽有，而只有苏共的高级干部才能凭着特殊的证件进店购买。苏联普通人把进入特供商店的特权阶层称为“我们的共产主义贵族”。在当今现实中也不乏这样的现象。一些初衷较好的反腐制度，结果却变成了“豢养腐败”的制度。有些制度成为了特殊利益集团的俘虏。这应引起我们高度重视，应当注意加强对制度的检查、反馈与创新。

四是要研究解决制度执行软的问题。提高制度执行力，是树立制度权威的重要保证。从近年来腐败蔓延的情况看，更多的不是没有法而违法，而是有法不依，有制度不执行。有人说，如果告诉一个日本人，让他把碗洗6遍，他一定会不折不扣地这样做。而一个中国人可能只洗5遍，甚至洗3遍了事。我们必须承认，我们是一个缺少落实文化氛围的国度。我们清醒地认识到，在廉政制度建设中，在党风廉政惩防体系完善过程中，各地各部门都或多或少地缺乏一种让廉政制度建设刚性起来的落实习惯、落实文化，执行中的效果很不理想。清代学者王夫之曾经提出，要实现廉政，就必须“以法相裁，以义相制，以廉相帅”。很显然，这种看法仍具有重要的现实意义。我们不是缺制度，而是缺让制度活起来的机制；不是缺要求，而是缺让要求具有约束力的办法；不是缺文件精神，而是缺让文件精神生根的土壤。因此，我们一方面要推进廉政理念教育，用“落实文化”来教育人、引导人、塑造人；另一方面要重点研究“不按制度办怎么办”的办法，谁不照着办就追究谁，上下同等，人人平等。一万个制度不如一个严格追究，必须让制度制裁这一手真正硬起来。

三、监督是保证制度得到执行、责任得到履行、权力有效运行的关键所在，要深入研究监督工作的内在规律，不断创新监督理念和方法

监督是对权力的实施进行监察和督促，根本目的是增强拒腐防变和抵御风险的能力，从而增强党的生机和活力。监督有其自身内在的规律，只有遵循其内在规律进行设置和操作，监督才能发挥最大的效能，起到事半功倍的效果。比如，监督应当具有一定的独立性、强制性。如果片面强调监督与被监督的统一性，而忽视监督者的相对独立性和监督的强制力，只会削弱监督的效力。现实中往往出现这样一种状况，党委抓监督工作是“紧一阵松一阵”、部门配合监督是“此一时彼一时”、群众监督是“倒一个骂一个”、舆论监督是“说一句应一句”。山东省泰安市原市委书记胡建学说：“官做到我们这一级，也就没有人管了。”一些领导干部为什么“没有人管”，因为可以监督他们的人要依附于他，受制于他。这反映了监督制度设计中的一个悖论。实际上，监督总是一种来自于异体的行为，有效的监督必然是异体的，绝不是同体的，应当适当分解同体监督为异体监督。我们国家开展派驻机构统一管理体制改革，就是按照这个思路来进行的。这项改革从体制上解除了“监督者受制于被监督者”所带来的弊端，使监督职能得到强化，责任界限更加明确，工作机制更为完善。它符合监督工作的基本规律，是一种应然要求。作为改革的新事物，在运行过程中肯定会碰到很多新情况、新问题，需要我们认真研究解决，积极探索开拓。

加强同级监督是需要积极探索开展的一项重要工作。当前，同级监督软弱是整个党内监督工作中的一块短板。对一把手的监督是“常委监督想说不说、人大监督能说则说、纪委监督看了再说、民主监督说了白说、群众监督道听途说、舆论监督该说不说”。赣南“三贪”公路局长李国蔚为什么根本不把局纪委放在眼里？就是因为局纪委得接受他的“管理”，无法对他实行有效监督。福建周宁县“三光书记”林龙飞在收受了因贪污受贿被判缓刑的原教育局长祝文海的贿赂之后，执意要重新启用祝文海，安排他到周宁地产公司任经理。林龙飞为何在遭到了当时的周宁县纪委书记的强烈反对后，依然一意孤行？就在于纪委书记权力比他这个一把手小。对同级班子特别是主要领导同志，同级纪委不好监督、不能监督、不敢监督。所以我们常常可以看到，落马高官一旦案发，不是开除党籍就是判刑，因为在犯大错误之前，几乎没有什么人可以监督他们。对此中央和中央纪委领导已经开始高度关注。按党章规定，纪委与同级党委都由同级党代会选举产生，这本身就说明纪委在接受同级党委领导的同时，仍然可以形成相互之间的监督关系，它是一种双向监督的关系。《党内监督条例》也规定：“党的地方和部门纪委、党组织纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本部门、本单位发生的重大问题。”这实际上赋予了纪委对同级党委的监督权。因此，我们完全可以按照党内法规的要求，大胆探索创新，争取各个方面的支持，积极在各地各单位开展同级监督工作试点。

我们应树立“制度+科技”的防腐新理念，注重运用新手段、新方法预防腐败，提高反腐倡廉工作科技含量，努力构筑廉政防火墙。通过建立行政审批、政府采购、产权交易、土地交易电子监察系统、专项资金监管系统、建设工程招投标监管平台、机关内部网络化办公平台等，实现实时监控、预警纠错、信息比对等功能，减少工作中的“人为”因素，增强监督工作的主动性与有效性。

此外，我们还应运用现代管理理念建立廉政风险防控机制,不断拓宽监督的覆盖面。一方面要抓紧岗位廉政风险防范机制的建设。要从岗位中找出可能影响廉政建设、酿成腐败问题的“风险点”，并针对“风险点”健全防控措施，以阻断岗位廉政风险演变成违纪违法事实，防止和减少腐败问题的发生。对领导岗位，重点查找在重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用等方面容易产生腐败行为的廉政风险；对中层岗位，重点查找行政、管理、执纪执法等重要环节的廉政风险；对其他重要岗位，则主要查找在履行岗位职责、执行制度、行使自由裁量权等方面存在或潜在的廉政风险。另一方面要高度关注腐败高发的重点领域，比如，经济热点领域、经济发展快的地区容易成为腐败的高发区。这就要求我们做到，项目到哪里，就监督到那里，资金到哪里，就监督到那里，事业发展到哪里，制度和监管就一定覆盖到那里。

实际上，监督不是否定而是提醒，不是限制而是保护，是一件对同志们负责任的事情。现在，已经有越来越多的同志认识和理解到了这一点。我们相信，通过各方面的共同努力，我们的监督工作一定能够纵深推进，预防腐败工作一定能取得更大的成效。

（作者系湖南省常德市纪委书记）

（责任编辑 楚 朴）