深圳地下空间开发利用探讨

夏昌琼

(深圳市地铁集团有限公司,518026,深圳∥经济师)

深圳地下空间开发利用探讨

夏昌琼

(深圳市地铁集团有限公司,518026,深圳∥经济师)

城市地下空间是城市建设的新型国土资源。城市地下空间的开发利用必将影响城市未来发展的格局。城市地下空间的科学开发利用将成为城市发展的新动力。通过介绍深圳地下空间开发利用的实践,分析了影响深圳地下空间开发利用的因素,进而从法律制度、组织体系、技术理论研究和投融资模式等四个方面对深圳地下空间的开发利用提出了改进的思路和建议。

地下空间;开发利用;开发保障

Author's addressShenzhen Metro Co.,Ltd.,518026,Shenzhen,China

伴随着城市人口密度的提升以及稀缺土地资源的快速消耗,许多城市的现有土地资源愈加难以支撑城市的可持续发展,拓展城市地下空间资源已成为城市发展面临的新课题。正如中国工程院院士王梦恕所言,“21世纪是城市地下空间开发利用的年代,地下空间开发是历史的责任,也是可持续发展的唯一办法”。

深圳也面临着城市发展空间不足,城区交通日益拥堵等系列问题,已成为制约深圳可持续发展的瓶颈。2008年,深圳建设用地面积达到 968.93 km2,占全市土地总面积的49.6%,可建设后备土地资源非常紧张。因此,大力拓展城市地下空间资源是深圳未来发展的关键之所在。

1 深圳地下空间资源开发利用实践

1998年以来,深圳大规模的城市轨道交通建设带动了沿线土地开发及车站腹地地下空间的开发。地下空间商业开发面积近4万m2,主要包括地铁站厅商业和通道商业、地下商业街以及地下商铺开发等。2004年,城市轨道交通一期工程建成后,一期工程中12个车站的核心腹地由市场自发进行了地下空间的开发利用。其开发范围达154万m2,总建筑面积230万m2,功能定位为地下停车库、商业设施、地下人行通道和人防。此外,深圳在进行旧城区改造过程中,与地铁建设同步,地上地下一体化整治,使地下空间得以有效地开发利用。

随着城市轨道交通二期工程的建设,深圳迎来了地下空间开发利用的快速发展期。一是结合城市轨道交通建设的特点,进行综合交通枢纽建设。如即将建成的深圳北交通枢纽,汇集广深港客运专线,以及城市轨道交通4、5、6号线与地面交通系统,是集多种交通方式于一体的综合交通枢纽,占地面积58.65万m2。二是对市政设施进行统筹规划,与城市轨道交通建设同步实施了20多个地下过街通道的建设,建设地下停车库和自行车停车场。三是地下商业街的规划和建设。四是人防工程的建设。

从实践看,深圳在开展城市轨道交通建设的过程中已形成了地下空间开发利用的意识和理念,并能对地下空间开发进行整体规划。但是,现阶段深圳的地下空间开发利用仍存在一些问题和矛盾,影响了地下空间科学化、规模化、系统化开发利用。

2 深圳城市地下空间开发利用的瓶颈

2.1 地下空间开发利用的法律制度体系不健全

法律制度体系是最具权威性和约束力的规范和准则。地下空间是土地资源的一种延伸,是城市建设的新型国土资源,其开发利用需要一个完善的法律制度体系进行规范和约束。目前,在地下空间开发利用方面还没有国家最高立法机关制定的法律或国务院颁布的行政法规,只有建设部于1997年出台的《城市地下空间开发利用管理规定》,以及深圳市政府于2008年出台的《深圳市地下空间开发利用暂行办法》,而《人民防空法》也仅对涉及地下民防工程进行了规定。由于没有专项立法,难以对实践形成强力指导。

以深圳地下空间开发为例,由于缺少法规的引导、协调、保障和制约,其开发的规模和进度无法适应城市发展的需要,无法建立地下空间开发利用的多元化投资模式,影响了各项权利与义务的界定等。

2.2 地下空间开发利用组织体系不健全

地下空间开发利用涉及到城市建设、市政、交通、国土资源、人防、园林、规划、消防等多个部门,同时,还涉及到设计、建设、管理等多个单位。条块的管理造成了协调沟通困难,审批复杂,管理混乱,无法形成合心合力的局面。

目前,深圳也没有地下空间开发利用的指挥协调部门,一定程度上影响了地下空间开发利用的进度和规模。因组织体系的不健全,深圳地下空间开发实践往往是依托城市轨道交通建设而开展,由深圳市地铁集团有限公司进行空间开发规划和建议;但因所有权、管理权、使用权等在政策上不明确,也影响了深圳市地铁集团有限公司在地下空间规划研究中的积极性。此外,审批程序繁多复杂和城市规划频繁变动,也给地下空间开发增加了难度。

2.3 地下空间开发利用的技术和理论研究力量不足

地下空间开发涉及到土建、建筑、安装、装修、环保、消防、大气、岩土等多项技术应用,需要有系统的理论研究作为支撑,为开发利用提供智力支持和技术创新。深圳目前还没有专门的科研机构或者相关组织对地下空间开发利用的技术和理论进行研究,仅仅是依靠已有的相对成熟的技术应用和零散设置一些专项课题,缺乏专业科研力量和科研创新能力。此外,深圳也没有建立推动地下空间开发技术和理论研究的组织和机制,缺乏资金支持,无法进行系统性研究。

科研力量的不足使得深圳地下空间开发利用缺乏创新性和系统性,也影响了地下空间的深度开发和利用,技术上的无法突破也增加了开发的成本并影响了整体的效果。

2.4 地下空间开发利用的投融资模式尚未形成

深圳地下空间的开发,主要是对城市轨道交通建设过程中所形成的地下空间进行二次开发和利用。基于此,深圳市地铁集团有限公司成为了深圳地下空间开发的主体。深圳市地铁集团有限公司既要保障城市轨道交通的建设和运营,也要科学地创造城市空间,这就需要有足够的资金保障和政策支持。政府在为深圳市地铁集团有限公司划拨专项资金进行地下空间开发的同时,也应明确开发后具备商业价值的地下空间使用权的转让方式及利益分配机制。但就目前实践来看,政府还未形成科学的财政资金支持模式,在地下空间使用权转让及利益分配方面也没有定论。

因受到政府工作思路和法律法规的制约,地下空间开发的投融资模式比较单一。长期以来的政府财政资金或者政府信用担保融资的模式使得地下空间开发成为了政府的财政包袱,影响了政府开发地下空间的积极性。这也是深圳市地下空间开发进度缓慢,以及地下空间资源优势无法形成的一个重要原因。

3 深圳市地下空间开发利用的思路和建议

城市地下空间是城市建设的新型国土资源,其开发利用必将影响城市未来发展的格局,并将成为城市发展的新动力。从实践来看,深圳地下空间开发受到了诸多因素的影响,缺乏科学性、系统性、高效性,需要不断探索地下空间开发的新思路,提供周密的地下空间开发保障,为深圳城市发展创造新动力,增添新活力。

3.1 加快立法进程,为地下空间开发利用提供法律保障

中国工程院院士钱七虎认为:“随着城市地下空间开发利用的发展,地下空间利用涉及的法律、管理瓶颈日益凸现。”他呼吁各地方立法机构应尽快健全及制定法律法规,明确地下空间资源的所有权、规划权、管理权、使用权以及相关的技术标准和规范,让城市地下空间开发利用步入法制化轨道。在世界上,日本是城市地下空间开发利用立法最为完善的国家。早在20世纪80年代,日本就已在《宪法》、《民法》 、《道路法》 、《轨道法》 、《建筑基准法》 、《地下街建设指针》等法律法规中就城市地下空间占用的管理主体、申请许可、占用费和补偿费的核计收取等方面做出了相关规定;2001年颁布实施的《大深度地下公共使用特别措施法》进一步统一和规范了城市地下空间,特别是深层地下空间开发利用的规划、建设与管理。

为给地下空间开发利用提供法律保障,深圳需要借鉴和学习国际国内成功经验,充分利用特区立法权进行系统化立法,形成地下空间开发利用的法律法规体系,对地下空间的规划、建设和管理进行统一规范,加快地下空间的开发利用。

3.2 健全组织体系,为地下空间开发利用提供组织保障

地下空间开发利用涉及到的政府管理部门多、技术专业环节多,需要多部门的协调合作。国外一些地下空间开发比较成熟的城市,政府一般都会成立专门机构负责区域内地下空间开发利用,并成立公共事业部门负责具体操作事宜,分工合作,各司其职。政府把城市地下空间的开发利用纳入到整个城市建设的长期规划中,对每一个项目都进行严格的可行性研究,地下与地面建设同步规划、分阶段实施。

为了高度重视城市地下空间的开发利用工作,深圳应成立由市领导担任组长,由规划、建设、财政、消防等政府职能部门和深圳市地铁集团有限公司为成员的城市地下空间开发利用领导小组。领导小组负责审定城市地下空间开发工作计划、发展规划、法规章程和优惠政策,对地下空间开发项目进行立项,对地下空间开发企业进行审定和组建,并审定城市地下空间开发投资市场和地下建筑交易市场的基本原则,协调地下空间开发各部门间的关系和职责,为深圳地下空间开发利用提供了有力的组织保障。

3.3 推动技术理论研究,为地下空间开发利用提供理论保障

地下空间开发利用是一项技术含量高、管理复杂的系统性工程,需要有科学的理论作为指导。一般地下空间开发利用成熟的城市都比较重视理论研究工作。日本自20世纪80年代就开始重视道路地下空间开发利用的研究,1984年,在建设省内设立了“道路地下空间活用研究会”,重点开展道路地下空间的规划与管理、改革、立法、新技术开发等课题研究。

深圳在加快地下空间开发的同时,也须采取有效措施,成立地下空间开发利用研究机构,开展新课题的研究,重视新成果的应用,积极引进高端人才充实科研力量;并建立地下空间开发利用研究专项资金,按照成果应用价值对科研力量进行奖励,提高科研力量的积极性和创新活力,推动地下空间开发利用理论研究的发展,为深圳地下空间开发利用提供系统的理论保障。

3.4 创新投融资模式,为地下空间开发利用提供资金保障

根据投融资主体的不同,地下空间开发利用中存在着两种基本的投融资模式,即政府投融资模式和市场化投融资模式。政府投融资,是指政府为实现城市地下空间开发利用的目标,以政府财政及信用为基础,以政策性融资为手段,筹集开发资金并投资于城市地下空间项目的金融活动,可分为政府财政出资和政府债务融资;市场化投融资,是指市场主体以获取盈利为目的,以企业诚信或项目收益为基础,以商业化融资为手段,筹集资金并投资于地下空间项目的金融活动。国外在城市空间开发利用形成一定规模、具备一定赢利能力后,开始采取市场化投融资模式,如英法海峡隧道重组融资项目、英国伦敦地铁PPP(公私合作)等。

地下空间项目具有投资额高、投资回收期长等特征,单靠政府融资模式不仅将使政府背负沉重的财政负担,而且使地下空间的运营长期缺乏效率,不得不依赖政府的补贴维持运营,进而影响社会各界对地下空间开发的热情和支持力度。目前深圳地下空间开发领域形成了以政府投资、建设、运营为主的基本体系,必须加快开展对地下空间开发利用的投融资模式研究,积极引导社会力量,建立以政府主导、多元投入的地下空间市场化投融资体制。

以政府为主导、多元投入的市场化投融资体制,是指在政府统一规划和综合管理下,通过鼓励和引导社会资本以多种形式进入,实现政府体制和市场机制的有机结合。这一体制的构建需要改革相关管理制度,通过引进竞争机制,推进投资主体的多元化,培育机构投资者;并根据地下空间开发利用功能进行合理化分类,不同的类别采用不同的、具有项目特色的投融资方式。BOT(建设—经营—转让)方式适用于投资额巨大、建设周期长、具有收费机制的经营性和准经营性地下空间项目,如城市轨道交通线路、地下垃圾处理厂等;TOT(移交-经营-移交)方式适用于有资金流入的地下空间存量资产项目,如地下停车场、商业街等;PFI(民间主动融资)方式适用于无收费机制的非经营性地下空间项目,如人防、地下通道等。

只有结合实际情况,建立科学的投融资模式,才能给地下空间开发利用注入新的动力和激发新的活力,才能提高地下空间开发利用效率,提升地下空间开发利用效益。

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Development and Utilization of Underground Space in Shenzhen

Xia Changqiong

Because of the limited land resources,expansion of underground space has become a new driving force for the development of Shenzhen.By introducing the utilization of underground space in Shenzhen,this paper analyzes the factors in the development process,from four aspects:the legal system,organization system,technical and theoretic research,investment and financing mode,puts forward some suggestions for improving the development and utilization of underground space in Shenzhen.

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T U 984.11+3

2009-08-25)