城市轨道交通线网规划范围和年限的探讨

王 轲 池利兵

(1.淄博天为市政工程设计有限公司,255000,淄博;2.中国城市规划设计研究院,100037,北京∥第一作者,工程师)

城市轨道交通线网规划范围和年限的探讨

王 轲1池利兵2

(1.淄博天为市政工程设计有限公司,255000,淄博;2.中国城市规划设计研究院,100037,北京∥第一作者,工程师)

在总结各城市轨道交通线网规划报告的基础上,首先提出了城市轨道交通线网规划中,规划范围多样化和规划年限不统一的问题;其次结合城市总体规划和城市轨道交通相关专项规划的编制情况,剖析了规划范围多样化和规划年限不统一两个问题的形成原因。最后结合对《城乡规划法》的理解和认识,提出了解决这两个问题的建议:城市轨道交通线网规划应与城市总体规划同步编制,并纳入城市总体规划;城市轨道交通线网规划范围应为城市总体规划提出的规划区,规划年限应与城市总体规划一致。

城市轨道交通;线网规划;城市总体规划;城乡规划法

First-author'saddressZibo Tianwei Municipal Engineering Disign Co,.Ltd.,255000,Zibo,China

1 问题的提出

1.1 规划范围多样化

在各城市轨道交通线网规划报告中,对规划范围的描述并不相同,并且对规划范围的界定也不同,总体呈现多样化的趋势。

例如,部分城市的报告中出现了“规划范围”或“研究范围”和“重点规划范围”或“重点研究范围”等概念,有些城市还出现了“扩展研究范围”等概念。其中各城市的规划报告对规划范围的界定也呈现多样化,如“市域” 、“市区” 、“都市区” 、“主城区”、“中心城区”等。

·《上海市城市轨道交通系统规划》的“规划范围”为“市域”;

·《昆明市城市快速轨道交通线网规划》的“规划范围”为“大昆明都市区”;

·《无锡市快速轨道交通线网规划》的“规划范围”包括“无锡市区”和“主城区”两个层次;

·《天津市城市快速轨道交通线网规划修编》的“重点研究范围”为“天津市中心城区”;

·《东莞市轨道交通网络规划》的“规划范围”为“东莞市行政区域范围”;

·《武汉市城市快速轨道交通网络规划》的“规划范围”为城市总体规划确定的“主城区域”,“远景规划范围”扩展到“城市地区”;

·《宁波市城市快速轨道交通线网规划》的“规划范围”为宁波市六区行政区域所辖范围,“重点研究范围”为中心城。

1.2 规划年限不统一

在大部分城市轨道交通线网规划报告中,对规划年限的描述大致相同,基本可归纳为近期、远期和远景3个年限;部分城市的报告对远景年的描述较模糊;还有部分城市的规划年限仅有3个年限中的2个或者1个。

·《无锡市快速轨道交通线网规划》的“规划年限”近期为 2010年,远期为 2020年,远景年为2050年;

·《武汉市城市快速轨道交通网络规划》的“规划年限”为2010年、2020年和远景年;

·《东莞市轨道交通网络规划》的“规划年限”为2020年;

·《天津市城市快速轨道交通线网规划修编》的“近期规划年限”为 2020年,远景规划无具体年限;

·《深圳市城市轨道交通近中期发展综合规划》的“近中期”为2010年。

2 原因剖析

2.1 规划范围多样化形成的原因

通过仔细分析各城市轨道交通线网规划报告,不难看出导致规划范围多样化的主要原因有:城市总体规划中的“规划范围”概念多样化,城市土地利用布局特点不同;城市交通特征不同。此外,还包括一些其它原因。例如,某些城市现行的总体规划已经不符合城市发展的实际情况,导致轨道交通线网规划缺少城市总体规划的支撑,因此城市轨道交通线网规划只能在现行城市总体规划的范围进行扩展。

2.1.1 城市总体规划中规划范围概念多样化

在《城市规划编制办法》没有出台之前,各城市的城市总体规划中,对规划范围的描述呈现多样化的趋势,主要有市域、都市区、市区、主城区、中心城区等概念。

由于城市轨道交通线网规划项目大多以城市总体规划为依据,因此在各城市的城市轨道交通线网规划中,往往会引用城市总体规划提出的规划范围,因而导致城市轨道交通线网规划出现了规划范围多样化的问题。

城市总体规划中的规划范围概念多样化是导致城市轨道交通线网规划多样化的基本原因。

2.1.2 城市土地利用布局特点不同

仔细分析各城市的总体规划,不难发现由于各城市的土地利用布局特点不同,以致城市轨道交通线网规划选取的范围也有所不同。

例如《东莞市城市轨道交通线网规划》,由于东莞市位于珠三角城镇密集区,市域内各城镇土地利用呈现高度连绵化,并且主城区的首位度不高,因此该规划的规划范围选取了东莞市行政区域范围,即市域范围。

再如《天津市城市快速轨道交通线网规划修编》,中心城区的土地利用开发强度高于外围地区,因此轨道交通的规划范围选取了中心城区范围。

因此,城市土地利用布局特点不同是导致城市轨道交通线网规划范围多样化的一个主要原因。

2.1.3 城市交通特征不同

城市轨道交通是一种大运量的公共交通方式,应覆盖城市主要客流走廊,服务于人口密度较大的地区。因此,有些线网规划根据各城市不同地区的交通生成强度不同,将交通生成强度较大的地区作为了城市轨道交通线网规划的重点规划范围。当重点规划范围与城市总体规划的范围不一致时,在轨道交通线网规划中就会出现“规划范围”和“重点规划范围”两个概念。

因此,城市交通特征不同是导致城市轨道交通线网规划范围多样化的又一个主要原因。

2.2 规划年限不统一形成的原因

仔细分析各城市的轨道交通线网规划报告,并结合我国城市轨道交通其它专业规划以及轨道交通的相关标准、规范,发现导致规划年限不统一的原因有以下几个方面。

2.2.1 城市轨道交通线网规划缺乏相关标准和规范的指导

由于城市轨道交通线网规划缺少相关标准和规范的指导,因此导致对城市轨道交通线网规划产生了两种观点:

1)城市轨道交通建设周期较长,为了及早控制预留城市轨道交通网络,轨道交通线网规划应重点确定远景的轨道交通网络,因此其规划年限应为远景年限;

2)城市轨道交通规划应以城市总体规划为基础,在总体规划提出的用地布局基础上,重点确定远期轨道交通网络,从而与城市总体规划相衔接。

这两种观点的分歧是导致城市轨道交通线网规划年限不统一的主要因素之一。

2.2.2 城市轨道交通的规划年限以城市轨道交通的建设年限为参考

由于城市轨道交通线网规划缺乏相关的标准和规范,很多城市在编制城市轨道线网规划时,参考了城市轨道交通建设规划以及城市轨道交通相关标准和规范中的建设年限。

近几年来,根据国办发[2003]81号文的要求,所有拟建城市轨道交通的城市都相继编制了城市轨道交通建设规划。该规划作为报批城市轨道交通建设的主要文件,其规划年限通常为5～10年,具体规划年限是根据城市轨道交通建设项目通车年限发生变化的。

因此,部分城市在编制城市轨道交通线网规划时,参考建设规划中的建设年限,将城市总体规划中的远期规划年限作为了城市轨道交通线网的近期规划年限(例如天津)。

2.2.3 城市轨道交通规划编制时,城市总体规划年限太近

由于城市轨道交通线网规划起步较晚,往往未能与城市总体规划进行同步编制,因此就会出现城市轨道交通规划编制时,现行城市总体规划的规划年限太近的情况。这种情况发生时,有些城市可将城市总体规划的远期年限作为城市轨道交通线网的近期规划年限,有些城市只能根据城市轨道交通线网规划和城市发展的需要重新设置规划年限。

2.2.4 城市总体规划的远景规划年限模糊

由于部分城市的总体规划对远景年的描述较模糊,缺乏具体的年限,因此直接导致部分城市轨道交通线网规划的远景年限较模糊。

3 解决问题的建议

3.1 对《中华人民共和国城乡规划法》的几点认识

2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简为《城乡规划法》),自2008年1月1日起施行。《城乡规划法》中明确提出了城乡规划的编制、实施、修改、监督检查和法律责任等内容。本文将主要摘录其中几点与轨道交通规划相关的内容做简要的分析说明。

3.1.1 城乡规划的层次

《城乡规划法》第二条明确提出“城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”。

这一条明确提出了城乡规划体系,体现了一个突出的特点,即一级政府、一级规划、一级事权,下位规划不得违反上位规划的原则。规划作为政府的职能,第一不能超越其行政辖区,第二不能超越法定的行政事权。

3.1.2 城乡规划的范围

《城乡规划法》第二条明确提出“规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”。

这一条明确提出了城乡规划的范围为规划区。规划区是城乡规划、建设、管理与有关部门职能分工的重要依据之一。

此外,在《城市规划编制办法》中,提出城市总体规划应“提出城市规划区范围”,“研究中心城区空间增长边界,提出建设用地规模和建设用地范围”。

结合对《城乡规划法》和《城市规划编制办法》的理解,城市行政辖区范围、城市规划区范围和城市建设用地范围三者的关系应为:行政辖区范围≥规划区范围≥建设用地范围。

3.1.3 城市总体规划的年限

《城乡规划法》第十七条明确提出“城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排”。

这一条明确提出了城市总体规划的规划期限为20年,城市总体规划应对城市的远景发展提出预测性安排,但并未明确远景规划的年限。

3.1.4 城市总体规划的内容

城乡规划法第十七条明确提出“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括:城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局、综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等”。

这一条明确提出了城市总体规划包括综合交通体系以及各类专项规划。综合交通规划应作为总体规划的专项规划,必须与城市总体规划同步编制,符合城市总体规划的内容要求,纳入城市总体规划,并作为城市总体规划的一部分一并审批。

3.2 建议

通过对《城乡规划法》中部分内容的理解,笔者认为:城市轨道交通线网作为城市综合交通体系中的重要组成部分,城市轨道交通线网规划应作为城市综合交通规划的一个专项规划,与综合交通规划一同纳入城市总体规划。因此,城市轨道交通线网规划应与城市总体规划同步开展,同时城市总体规划应作为城市轨道交通线网规划的依据。如果不能同时开展城市轨道交通线网规划,也应在城市综合交通规划中,进行城市轨道交通线网规划的专项研究,将城市轨道交通规划方案纳入城市总体规划。

3.2.1 规划范围问题解决建议

城市总体规划中出现了城市行政辖区范围、城市规划区范围和城市建设用地范围三个概念。其中,城市规划区范围是根据城市发展需要规划控制的范围,城市建设用地范围是城市总体规划提出建设用地布局的范围。

结合各城市轨道交通线网规划的经验,建议城市轨道交通线网规划应明确提出“规划范围”和“重点规划范围”。其中,“规划范围”是城市轨道交通线网规划应该统一考虑和研究的范围,“重点规划范围”是城市轨道交通应重点覆盖和服务的范围。

根据城市总体规划和城市轨道交通线网规划内容的要求,建议城市轨道交通线网“规划范围”应为城市总体规划提出的“规划区”范围,“重点规划范围”应为城市总体规划提出的“城市建设用地范围”。当城市总体规划提出的规划区与建设用地范围一致时,城市轨道交通线网规划中的“规划范围”和“重点规划范围”也应一致。

3.2.2 规划年限问题

城市轨道交通线网规划应与城市总体规划同步编制,因而城市轨道交通线网规划的规划年限应与城市总体规划的规划年限一致。对于没有同步编制的城市轨道交通线网规划,由于城市总体规划是城市轨道交通线网规划的依据,因此城市轨道交通线网规划的规划年限也应与城市总体规划的规划年限保持一致。

为满足城市总体规划的要求,城市轨道交通线网规划应以城市总体规划提出的远期规划人口规模、用地布局等规划内容为依据,重点研究远期规划方案;根据城市总体规划提出的远景城市发展设想,提出城市轨道交通远景方案设想。

4 结语

通过剖析城市轨道线网规划中规划范围多样化、规划年限不统一的两个问题形成的原因,结合《城乡规划法》提出了解决问题的建议:城市轨道交通线网规划应与城市总体规划同步编制,并纳入城市总体规划;城市轨道交通线网规划范围应为城市总体规划提出的规划区;规划年限应与城市总体规划一致。

[1]上海申通集团有限公司,上海市隧道工程轨道交通设计研究院,上海市城市规划设计研究院,等.上海市城市快速轨道交通近期建设规划[R].2003.

[2]昆明市人民政府.昆明市城市快速轨道交通建设规划(2008—2020)[专家咨询报告][R].2008.

[3]无锡市人民政府.无锡市城市快速轨道交通建设规划(2006—2015)[R].2007.

[4]北京中城捷工程咨询有限责任公司,北京城建设计研究总院有限责任公司,等.天津市城市快速轨道交通线网规划修编最终报告[R].2003.

[5]中国城市规划设计研究院,东莞市城建规划局.东莞市城市轨道交通网络规划[R].2004.

[6]武汉市人民政府.武汉市城市快速轨道交通建设规划[R].2004.

[7]宁波市人民政府.宁波市城市快速轨道交通建设规划(2006—2015)[R].2005.

[8]深圳市发展计划局,深圳市规划与国土局,深圳市城市交通研究中心,等.深圳市城市轨道交通建设规划[R].2003.

[9]中华人民共和国主席令第七十四号.中华人民共和国城乡规划法[S].2007.

[10]中华人民共和国建设部.城市规划编制办法[S].2005.

On Urban Rail Transit Network Planning Scopes&Lifespan

Wang Ke,Chi Libing

Through a summary of urban rail transit network planning in China,this paper discusses two issues,i.e.the variety of planning scope and the inconsistency of planning periods.Then,in light of urban master plan and rail transit related special planning,the paper further explores the causes of the two issues.Based on the understanding and recognition of Urban-rural Planning Law of P.R.China,the paper suggests that urban rail transit network planning shall be made within urban master plan and have the same lifespan as that of the master plan.

urban rail transit;network plan;urban master planning;urban-rural planning law

T U 984.191

2009-04-15)