论国家廉政制度体系建设

戚睿

(南京师范大学 泰州学院，江苏 泰州 225300)

论国家廉政制度体系建设

戚睿

(南京师范大学 泰州学院，江苏 泰州 225300)

官员腐败不仅直接影响一个地区和一个单位的风气，而且将对我国长久的经济增长产生有害影响，因此必须探索建立起结构合理、配置科学、程序严密的国家廉政制度体系。

腐败;廉政;制度

1 转型期官员腐败问题

1.1 我国官员腐败的现状

从最简单的意义上说，腐败就是以权谋私，是对权力的滥用。官员腐败就是为了个人利益或为了个人效忠的某个集团的利益而对公共权力的滥用［1］。公共选择理论的出发点是经济人假设。它认为，每个经济人都具有理性，都追求自身利益的最大化，具有自利性，当现有的制度结构安排不能为党政“一把手”提供追求个人利益最大化时，政府官员就会选择利用手中所掌握的巨大权力来追求个人利益最大化［2］。

上世纪90年代以来，我国政府官员腐败的现象逐显突出，有些地区还出现了“一把手”前“腐”后继的腐败接力赛。据统计，目前在领导干部违法犯罪案件中，党政“一把手”的案件约占总数的三分之一甚至更多，从2006年中共中央查处的上海陈良宇案，我们就可窥见“一把手”腐败案之一斑。陈良宇被查处前是中央政治局委员、上海市委书记，虽官居高位，但不为民谋利，大搞权钱、权色交易，完全背离了一名共产党员特别是党的高级领导干部应有的党性原则和理想信念。陈良宇案涉及的犯案人还有原国家统计局局长邱晓华，上海宝山区原区长、区委副书记秦裕，上海市委办公厅原主任孙路一，上海市国资委原主任凌宝亨，上海市国资委原副主任吴鸿玫，上海市社保局原局长祝均一，上海社保基金监管处原处长陆棋伟等等。当然，陈良宇案只是众多“一把手”腐败案之冰山一角，还有诸如“安徽王怀忠案”、“沈阳慕马案”等腐败案件也是典型的例子。从大案在“一把手”职务犯罪案件所占比例来看，1999年“一把手”职务犯罪案件中的大案比例是51.8%，而到了2003年，这一比例已经上升到75.1%。

透过厚厚的卷宗，这些“一把手”腐败的特征跃然而出：党政大权一把抓，财务审批“一枝笔”;肆无忌惮地任用亲信，干部任用“一锤定音”;大肆收受贿赂，利用职权帮助他人招揽工程或干预基建项目等等。

1.2 官员腐败的危害

第一，“一把手”的腐败行为，将直接影响到一个地区和一个单位的风气。市长收受局长们的钱，局长就收处长们的，处长再收科长的，形成了“对上送，对下收，不送则不办事”的怪圈。

第二，腐败对一国经济增长的有害影响日益加剧。腐败情况较严重的国家中的投资水平，要比一个比较廉洁的国家低5个百分点，其国内生产总值也要低0.5个百分点左右。

第三，腐败行为会破坏社会的公平正义，加剧国民的贫富差距，甚至激化社会矛盾，影响社会稳定与和谐。正因为如此，控制和预防腐败成为国际社会关注的主要问题之一。

2 官员腐败的制度性原因分析

孟德斯鸠说：“一切拥有权力的人都容易滥用权力。”［3］李嘉廷、刘方仁、王怀忠等贪官的犯罪事实一再暴露了我国权力监督制约体系存在的缺陷。因此，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”“权力制约权力”的控权模式有其合理性，却也有着不可克服的局限性：

首先，从“权力制约权力”控权模式的内涵来看，所谓“权力制约权力”模式在行政法中主要是以立法权、司法权对行政权的制衡为核心的一种控权模式。但在该控权模式下的权力制衡仅为公共权力内部各种权力的单向制衡，始终缺乏外部权力(权利)的制衡。显然，一种权力仅依赖于其内部的制衡是不足以形成有效制衡的。“权力制约权力”的权力制衡模式的实施是以权力作横向划分为立法权、司法权和行政权为前提条件。这不仅割裂了权力的整体性与统一性，同时也反映出我们对于权力认识的局限性。因而权力制衡也必然是不完善的。

其次，从立法权、司法权对行政权的具体制约方式上看，“权力制约权力”的公共权力制衡模式同样存在局限。立法权对行政权的制约主要通过立法方式来实现。由于具体行政行为具有广泛性、复杂性及易变性，立法对于行政主体的行政行为的规制明显具有滞后性。行政立法对该行政行为的规制通常必须等到立法条件完全具备、成熟才能进行，在一定时期内，行政立法实际上根本无法规制行政主体的行政行为。

最后，从我国立法权、司法权以及行政权的设置现状来看，行政立法权交由全国人大及其常委会，但在实践中人大监督与党的领导重叠。各级党委(政法委)无疑是权威的监督主体，人大往往在听取审议法院工作报告等监督过程中或多或少过问法院贯彻落实党的政策、方针情况，替代党行使对法院工作的领导与监督，这种越权监督损害了党在政治生活中的权威，难以实现依法治国。这种以权力监督权力的“同体监督”模式，势必会给当权者腐败留出制度上的空间。

因此，从国家制度性层面上探求惩治和预防“一把手”腐败的治本之策已迫在眉睫。

3 腐败防治的对策初探：构建和完善国家廉政制度体系

党的十七大报告中，明确提出要“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设”。笔者认为，最根本、最关键的问题是必须形成一个一贯的、全盘的防治策略，即建立起一种适应新形势和新任务要求的、对各级公共权力(特别是领导决策权力)进行有效监督制约的结构合理、配置科学、程序严密的国家廉政制度体系——反腐倡廉体系［4］。

3.1 加强立法工作，为预防腐败制度建设提供有力保障

加强预防腐败的立法工作和制度建设，使一把手官员“不能腐败”。在宪法保障的前提下，人大通过立法制定出具体的实施措施。应尽快建立和完善《腐败预防法》、《行政程序法》、《财产申报法》、《国家公务员监督法》等一套完善和规范的反腐败法规体系，让党员干部知“腐”而止步，人民群众见“腐”而能揭发，腐败分子凡“腐”必“败(露)”。另外，通过立法把党的领导和部门首长的职责定位清晰，有效解决党政不分的矛盾。

3.2 进一步增强“一把手”道德修养与廉洁意识

2007年底，胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议，专题研究部署党风廉政建设和反腐败工作，强调要抓紧制订并实施工作规划。随后中央政治局常委会和中央党的建设工作领导小组将制订并实施工作规划列入了2008年工作要点。

马克思主义哲学观认为，内因决定外因，外因通过内因起变化。事实证明，“千腐败万腐败，都是自己的思想先腐败”，李嘉廷、程维高、慕绥新等“一把手”干部的堕落，都是从思想蜕化变质开始，逐步滑向腐败深渊的。以此为鉴，必须从思想上强化防腐机制的建设，在广大党员和领导干部，特别是党政“一把手”的思想上筑起拒腐防变的坚固堤坝。一定要把对领导干部的教育作为重点来抓。另一方面，各级领导干部要从此类案件中吸取沉痛教训，自觉做到一身正气、坚持原则，不断提高政治鉴别力和政治敏锐性，加强自身修养，增强抵御各种诱惑的能力，自觉接受监督，珍惜自己的政治荣誉以及人民赋予的权力。

3.3 进一步深化行政体制改革，加大对官员的监督力度

不受监督的权力必然走向腐败。体制转型时期，监督是关键。

多年来我党的党内监督已形成不少好制度、好经验。但目前存在的一个突出的问题是监督体制还不够完善，且未形成具有足够约束力的监督体系和监督机构，特别是各级部门(单位)的党政“一把手”由谁监督，监督什么，如何监督等，规定不明确、不具体，缺乏经常有效的具体监督措施，导致监督“失控”，违法违纪的比例上升。目前急需尽快改革现行纪检领导体制，如能将现行的双重领导体制，由以同级党委领导为主，改为以上级纪检机关领导为主，使纪检监察部门直接隶属于国家权力机关，扩大权限、保证经费，以保证纪检监督权的独立性和权威性。

对“一把手”监督的重点还应同时体现在选人、用人的制度上。“一把手”任用要走民主渠道，引入公开、民主、竞争的机制，防止公示“走过场”。应实行“一把手”推荐责任制和党委讨论票决制等，并制定一套切实可行的选人用人失察失误责任追究办法，强化对“一把手”选人用人权力的责任追究。

要进一步推进政府工作程序和方法的改革，建立公开、透明、真正具有竞争性的政府采购制度;要彻底简化规章制度，使各种商业交易行为主体更方便地得到一般性的公共服务;要严格限制并长期监督官员的自行决策权，并经常调动官员，实行岗位轮换制;规范干部任用提名制度，建立公务员正常退出机制，继续完善巡视制度;建立逐级增薪制度。

3.4 加强群众和外部机构的监督，以制度化形式使官员接受监督

各级领导干部是人民的一员，更是人民的公仆。江泽民同志曾指出：“我们手中的权力都是人民赋予的，各级干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。”胡锦涛总书记在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话中也强调，“各级干部都要自觉接受监督，绝不脱离群众，绝不贪图安逸，绝不以权谋私”。

只有在公开、透明的环境下权力才不敢逾越法律规定的界限。群众的眼睛是雪亮的，权力越大越离不开群众的监督，因此群众的政治参与成为国家廉政制度中的重要环节。事实证明，目前反腐败斗争取得的巨大成就大多数来自群众的“阳光监督”。因此，关键是要依靠广大群众，拓宽民主渠道，强化监督，把权力运行置于有效监督之下。另一方面，要加强和发挥新闻舆论监督的作用，尽快出台《新闻法》。可以让新闻媒体相对独立于党委的宣传部门，让有关新闻采访的法律规范和保障真正落到实处;撤销新闻审查制度，在新闻媒体中贯彻实行新闻披露制度，这将有利于扩大人民群众的知情权，提高其政治责任感，从而从外部有效遏制官员腐败。

3.5 建立并不断完善预防官员腐败的长效机制

由中共中央刊发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中指出，自2008年起未来五年我国的反腐工作目标为“建成惩治和预防腐败体系基本框架，拒腐防变教育长效机制初步建立……”。我们要以贯彻落实好这一《工作规划》为契机，切实抓好领导干部的反腐倡廉工作。要按照《工作规划》的要求，以领导干部为重点，切实抓好领导干部的廉政教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线;要建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的工作机制，促进领导干部廉洁从政、奉公守法。

在各级党委的统一领导下，把纪委、组织部门、宣传部门、党校，以及新闻单位、文化艺术部门的力量集中起来，发挥思想教育工作的整体优势，从而形成纵横交错的思想教育网络，进一步做好坚定行政“一把手”理想信念的工作。要加强领导干部对中国特色社会主义理论体系的学习培训和宣传教育，不断增强领导干部贯彻落实党的基本路线、基本纲领、基本经验的自觉性和坚定性，切实增强各级干部领导科学发展的能力，提升执政能力和执政水平、深入开展党风廉政建设和反腐败斗争。

4 结语

人性对于物质和利益的追求欲望不可避免，然而领导干部在追求个人利益过程中若不加以自我约束和制度约束，就容易走向腐败。类似上海社保案、“沈阳慕马案”等“一把手”腐败案件频发的原因，虽与为官者的个人的道德品质和作风修养等因素有关，但最根本的还是制度、体制上出现了问题。前车之鉴证明，预防腐败比反腐败更重要，制度建设比惩罚更重要。要从根本上杜绝官员腐败，就得建立起一套行之有效的国家廉政制度，从源头上遏制腐败的发生，让权力行使者不想腐败、不敢腐败、不能腐败。

［1］ 黄苇町.厚望-学习党内监督条例［M］.北京：红旗出版社，2004：221.

［2］ 廖泽平.对腐败成因的公共选择理论分析［J］.唯实：政治学与行政学，2001(3)：42-46.

［3］ 孟德斯鸠.论法的精神［M］.北京：商务印书馆，1961.

［4］ 里克·斯塔彭赫斯特，萨尔·J·庞德.反腐败-国家廉政建设的模式［M］.北京：经济科学出版社，2000.

责任编辑：沈宏梅

On the construction of a clean government

QI Rui
(Taizhou College，Nanjing Normal University，Taizhou 225300，China)

Official corruption directly does harm not only to an area or a unit，but also to the long-term economic growth.Therefore，it is necessary to set up a national clean government system with a reasonable construction，scientific allocation and rigorous program.

corruption;clean government;system

D262.3

A

1009-3907(2010)11-0080-03

2010-09-05

国家社会科学基金项目：“社会主义政治文明建设与中国特色权力监督机制研究”系列成果(05AZZ002)

戚睿(1984-)，女，江苏泰州人，助教，硕士研究生，主要从事当代中国政府与行政方面的研究。