释析政策制定中利益集团与精英政治的博弈

徐庆利

(大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026)

释析政策制定中利益集团与精英政治的博弈

徐庆利

(大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026)

利益集团在当今公共政策制定过程中的作用已经越来越凸显。虽然在与精英政治的关系选择上，利益集团与精英政治既有矛盾又有整合，但是它所代表的“外输入型”政策制定模式却给精英政治所采纳的“内输入型”政策制定模式带来了直接冲击。

利益集团；精英政治；政策制定

利益集团，作为公共政策的非官方活动者，在现代公共决策活动中所扮演的角色已经越来越重要。“按照我们通常的量化指标，实际上，利益集团的地位无疑会显得非常重要。至少有三分之一的访谈者提到利益集团非常重要，而且另外还有51%的访谈者提到利益集团有点重要。这个84%的总数与行政当局在这方面的总数94%和国会议员在这方面的总数91%相比，便将利益集团置于最常被提及的角色之中。”[1]

一、利益集团与集团行动的逻辑

关于利益集团概念的界定，目前为止并没有达成共识。如哈蒙·齐格勒在《美国社会中的利益集团》一书中认为，利益集团就是指“一群人自觉地联合起来，加强自己的力量，在同本组织有关的问题上商讨共同的对策并且达到自己的目的而采取行动”。[2]达尔也认为：“任何一个群体为了争取或维护某种共同利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。”[3]随着我国经济及社会文化的发展，学界对于利益集团也有了一定的认识。如经济学家厉以宁在《转型发展理论》中指出：“利益集团是一个不明确的概念，它不同于阶级或等级，而是同社会、政治、经济利益相联系的一种基本上无形的组织。换句话说，在一个社会中，所谓利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同的或基本一致的社会、政治、经济利益。因此他们往往有共同的或基本上一致的主张和愿望，使自己的利益得以维持或扩大。”[4]

虽然学者们对于何谓利益集团没有统一的概念，但是有一点是毋庸置疑的，那就是利益，确切地讲，它是一个个私人利益经过某种有机排列而形成的利益集团。这种利益集团，“不用对公众负责，然而它们试图通过影响与它们自身有关的公共政策来提高或促进集团内共同的利益”[5]195。虽然不像公共利益那样有强大的生命力，也不像公共利益那样有强制力的保证，但是一旦这种利益集团强大到与公共利益相抗衡时，集团的经济利益就会转化为政治利益。而这种政治利益的诉求，就会一改经济利益诉求时的温文尔雅，变得充满暴力。而在这时，利益集团也就转化为政治组织。

伴随利益集团的不断涌现，利益集团作为一个个独立的利益实体，参与到与公共利益、私人利益的博弈之中。公共选择理论认为，集团行动的逻辑是以“经济人”假设为前提的，在行动中采用各种方式与手段以追求自身利益的最大化。因为以公共利益为前提的公共政策是对社会价值与资源的调整与重新分配，所以在政策制定中所引发的利益集团与公共利益的冲突在所难免。在冲突中，利益集团往往不惜动用任何手段来促使本身利益集团的增加或至少不受到损失。而在众多手段的选取中，以游说、宣传、捐款、抗议示威等手段使用最多。

首先，就游说而言，虽然可以通过委托人、朋友以及信件、电报等其他辅助手段来完成，但是较为直接与成功的方式是与立法者直接交流。这些进行游说的主体，有时是利益集团的负责人，如大公司的董事长、总裁等，有时则是一些挂牌的专职游说者，如公关公司、律师事务所。而他们游说的对象众多，以美国为例，包括“国会参、众两院的议员及其助理以及政府的行政官员及其助理”[6]。

其次，扩大宣传，以便动用公众压力，也是利益集团展开行动的一个重要手段。利益集团利用大众传媒，尽最大可能地调动社会公众压力。与此同时，还借用民意测验的方式进行社会调查，并把调查的结果公布于众，以此让立法者知晓其利益集团的重要性，迫使立法者制定倾向于其的公共政策。

再次，进行政治上的捐款。俗语讲：吃人家嘴软，拿人家手短。利益集团通过政治捐款，直接把触角伸到竞选活动中。当大量的金钱流入政治角逐场所时，大量的义务也就被承担下来。一方支付金钱，另一方提供政治回报。对于利益集团的政治捐款，已有许多国家开始重视。比如日本就规定：政治家和政治团体须在每年3月前向总务大臣或者各都道府县选举管理委员会提交政治资金收支报告书。如果在政治资金收支报告书中有虚假记载，有关人士将被判处5年以下的监禁或者处以100万日元以下的罚金。

最后，抗议示威也是利益集团行动的惯用手段。当温和手段不能奏效时，强力手段——抗议示威便被采纳。抗议示威分为两种：一种是非暴力的，如印度的圣雄甘地就是利用这一措施来反对英国的殖民统治的。后来，美国的马丁·路德·金也采用了这种方式。另一种是暴力的。这种暴力抗议虽然有些激进，但是它的效果却很明显。如“南非的白人政府只有在黑人的行为演化为暴力行动时，才开始进行改革”[5]39。

利益集团虽然可以采用各种手段与策略来谋求自身利益的最大化，但是这种最大化利益并不是每一个利益集团都能获得的，即使它们采用了同一种行动。这种最大化利益的获取，“取决于团体自身所处的社会地位、成员多少、声望大小、财产厚薄、组织强弱、领导力高低、内部凝聚力状况以及运用策略的情形等诸多因素”[7]。

从以上分析可见，所谓利益集团就是使用各种途径和方法向政府施加影响，进行非选举性的鼓动和宣传，用以促进或阻止某方面公共政策的改变，以便在公共政策的决策中体现自己利益主张的松散或严密的组织。

二、矛盾与整合：利益集团与精英政治的战略选择

从利益集团的产生来看，它出现的直接原因就是抵制精英政治或权威政治在利益分配中的特权思想及引发的特权行为。当然，利益集团的产生及其行动的逻辑也并非完全是站在中立的角度，或者说，完全是出于公众利益。作为一方“经济人”，它们与精英政治一样，均想在这场三方(精英、利益集团、民众)的博弈中获得更多的利益，即使这种利益的获得有时很小，小到几乎等于零，但他们的初衷并没有因此而改变。然而，如果细加体会就可以看到，这种非零和博弈的后面也另藏玄机，这就是利益集团不总是扮演精英政治的对立者，有时也会一改容颜，从充满阴谋与暴力的压力集团转变为精英政治的亲密伙伴。因此，从某种程度上讲，“整合”与“矛盾”是利益集团与精英政治摇摆关系的两极，而这两极的临界点便是利益获取量上的赢与亏。

对于利益集团来讲，它之所以会与精英政治呈现出两种截然相反的姿态，其原因大致有两点：其一，自身的缺憾使其无法与精英政治实现完全的对抗；其二，迂回的策略在屈从中能实现更大的利益突破。

从表面上看，有的利益集团具有严格的组织体系，是一个个理性人为获取他们通常在没有集体行动的条件下所不能实现的各种好处而结合起来的有统一目的的组织。但是，有的学者认为：“集团结构背后的逻辑却远比这些理论所认为的要复杂。尽管加入集团有各种好处，但也有各种代价。人们必须经常牺牲时间、金钱或舍弃对其他利益的推崇，以便参与一个有组织的集团的活动。再者，如果所有人都是理性的以及集团活动有助于促进他们的利益，那么为什么公民或消费者集团却要比人数较少的集团虚弱？”[8]290从这里可以看出，当初把人们聚集起来的力量是“利益”，而让人们产生隔阂与矛盾的仍然是“利益”。因为利益的获取要付出一定的代价，况且有些人不付出任何代价而通过“搭便车”的行为同样可以达到这样的效果，因此“个人并非始终为了集体行动的好处才加入一个组织”[8]291。正因为如此，精英政治往往通过提供更多的公共服务，来化解与利益集团的矛盾，从而不必出现两败俱伤的负和博弈。

除“利益”这一影响因素外，“不掌握国家机器”同样是一个让利益集团不能回避的问题。虽然有的西方学者认为利益集团有发展成为政治集团的危险，但是如果说让它们立即夺取政权，利用国家机器来与精英政治相抗衡还是很难做到的。因此，为了获取一定的政治资源，得到精英人物在政策制定方面的支持，利益集团可以在根本利益不丧失的情况下与精英政治相互整合，谋求一种利益上的均衡。虽然这种整合维持的时间不会太久，二者又会因种种利益分配上的矛盾重新走上对立面，但是在“帕累托最优”原则的引导下，这种双方均赢的状态不仅是利益集团，也是精英政治所希求的。

对于精英政治而言，它们对于利益集团的态度，也处于“矛盾”与“整合”之间。一方面，它们利用利益集团或与利益集团合作去共同制定某项公共政策。当然，对于利益集团而言，为公众谋利益虽然并不是其活动的目的，但是如果在这种活动中可以直接或间接地谋求到好处(经济利益或政治利益)，它们也是不会推辞的。另一方面，为了顺利推行自己的政治意图，实现自身的政治统治目的，精英政治往往又会采取限制或压制的方式，尽量缩小利益集团的数量、规模以及影响力，以致它们不能和自己产生公开且实力均衡的对抗，从而有效完成体现自身利益政策的制定与执行。

当然，随着利益分化的加剧以及政治民主化程度的不断加深，精英政治对于利益集团的这种限制或压制已经越来越不适应当今的政治发展。因此，如何保有自己的政治优势，同时又能有效地利用和控制利益集团的行为，已经成为各种精英政治所必须思考的重要课题。

三、“外输入型”对“内输入型”政策制定模式的革命

精英主义是从现实主义出发来理解和阐释政治与社会的结构及其发展的一种理论。对于何谓精英，现代政策科学的创立者——拉斯韦尔曾简明地指出：“权势人物是在可以取得的价值中获得最多的那些人们。渴望获得的价值可以分为尊重、收入、安全等类。取得价值最多的人是精英(elite)，其余的人是群众。”[9]3对于这些渴望价值的获取，精英们是通过“操纵或驾驭环境的方法——即运用暴力、物资、象征、实际措施等”[9]15得到的。在这众多的方法中，拉斯韦尔认为：“任何精英的优势地位都部分地取决于他所采用的实际措施的成功。这些措施包括所有吸收和训练精英的方法和所有在制定政策和实行管理中所采取的形式。”[9]62从拉斯韦尔的阐述中可以想见，“制定政策”对于精英实现其更多价值的占有具有何等深远的意义。正因为如此，在二战后悄然兴起的有关政策科学的研究，被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”、当代西方政治的一次“最重大的突破”以及“当代公共行政学的最重要的发展”。

对于精英主义政策制定模式而言，它采用的是一种“内输入型”政策制定模式。对于“内输入”作为一个学理概念的溯源，大概要追溯到伊斯顿的《政治生活的系统分析》。在该书所建构的政治系统分析模式中，伊斯顿使用“输入”一词来意指环境系统对政治系统的支持和压力，即社会中的各种行为到底怎样影响政治领域中发生的事情的“概括性变量”。然而与此同时，伊斯顿也认识到有一些要求来自于政治系统内部所产生的愿望、意向、偏爱或利益，反映了政治系统成员对于系统既有结构的不满，因此，他用“内输入”这样一个不甚成熟的术语来描述严格意义上的由政治角色的经验和活动而不是由社会非政治领域中人们的经验所形成的要求。

公共政策的“内输入型”模式，更多地表现为政策制定中的垂直维度，强调政策制定是一种自上而下的活动。在这种“内输入型”的模式中，“用权威化的政策制定来看待政策，重点集中在权威人物上——大臣、总统、委员会、国家的主要官员等等”[10]。和“外输入型”相比，“内输入型”模式更加突出了权力精英在政府决策中的作用，认为决策过程中的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入政治体系，而是由权力精英来进行输入。这种决策资源的“内输入”行为，无疑将增强政府的权力，提高政府的地位，使政府同时承担起利益聚合与利益表达的双重责任。在最高层，由于没有利益集团等中介机构给政府以政策形成的外在压力，因此，政策分歧首先不以具体政策的不同表现出来，而是表现为决策者之间的矛盾和冲突。当决策层内部的分歧通过协调达到平衡以后，占主导地位的政策倾向才可以上升为政策，在这以后所做的工作只是为该政策的合法化作准备。

从历史溯源上看，利益集团的最早出现要追及到18世纪末北美十三州时期，之后英、法两国也相继出现利益集团，但当时由于规模比较小，在政治活动中的影响也相对要小。到了19世纪中叶，随着产业革命和市场经济的发展，社会利益分化开始加剧。在这种社会环境的刺激下，各种利益集团应运而生。进入20世纪，随着市场经济飞速发展，其本身的缺陷也日益显现。为弥补这些缺陷，在凯恩斯主义的影响下，政府不再用“一种看不见的手”来影响社会政治、经济、文化生活，政府直接干预行为纷纷出现。在这种情况下，影响政府政策借以在与政府的博弈中获得更大的利益变成各种利益集团行动的目标。

利益集团的出现及集团行动的展开，标志着以精英政治为主导的“内输入型”决策模式开始为一种“外输入型”决策模式所取代。虽然这种取代在当今社会仍未最终完成，但是这种趋势确实是任何人、任何政治组织都阻挡不了的。

如果说“内输入型”强调的是精英政治，“外输入型”则强调的是一种决策的民主化。虽然这种民主化是在利益的驱动下完成的，但是它毕竟要终结公共决策制定的一元化，使公共政策的制定向多元化发展。

虽然说这种“外输入型”政策决策模式中，政策资源来源的渠道很多，但是利益集团无疑是最重要的一支。“如果说原子化的普通公民在政策过程中往往很少有直接且主动的参与和影响的行为，那么，政策过程中政府和社会之间的相互和交换则主要由有组织的利益集团来进行……甚至在某种意义上，可以说，民主政治制度的一系列制度安排如代议制、选举制度、政党制度、司法独立等，就是因为在社会经济、政治竞争中力量均衡的各种利益集团，为了不至于在激烈的冲突中同归于尽，在实践中所逐渐演化成长起来的一种和平的、蕴含着合作的竞争游戏规则。”[11]

四、结 语

诚然，利益集团就目前的发展状况还远不能撼动精英政治在公共决策中的主导地位，但是，只要利益分歧、利益矛盾存在，二者间的博弈就不会停歇，并且这种博弈还会伴随着民主浪潮的发展进一步被推向深入。然而值得期待的是，随着社会进步以及人类政治生活从无序逐渐过渡到有序、从野蛮逐渐过渡到文明，这种持续存在的博弈行为也必将会行走于规范之中。

[1]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].2版.丁煌，方 兴，译.北京：中国人民大学出版社，2004：58.

[2]李寿祺.利益集团与美国政治[M].北京：世界知识出版社，1988：3.

[3]罗伯特·达尔.美国的民主[M].波士顿：赫夫顿·密夫林公司，1981：235.

[4]厉以宁.转型发展理论[M].北京：同心出版社，1996：233.

[5]迈克尔·罗斯金，等.政治科学[M].6版.林 震，等，译.北京：华夏出版社，2001.

[6]孙大雄.宪政体制下的第三种分权：利益集团对美国政府决策的影响[M].北京：中国社会科学出版社，2004：39.

[7]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：81.

[8]詹姆斯·M·伯恩斯，杰克·W·佩尔塔森，托马斯·E·克罗宁.民治政府[M].陆震纶，郑明哲，薛社仁，等，译.北京：中国社会科学出版社，1996.

[9]哈德罗·D·拉斯韦尔.政治学：谁得到什么？何时和如何得到？[M].杨昌裕，译.北京：商务印书馆，1992.

[10]H·K·科尔巴奇.政策[M].张 毅，韩志明，译.长春：吉林人民出版社，2005：51.

[11]赵成根.民主与公共决策研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002：197.

Analysisonplayingchessbetweeninterestgroupandessencepoliticalincommunitypolicyformulation

XU Qing-li

(College of Transportation Management, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

The function of the interest group in the community policy formulation is already more and more obvious nowadays. Although the interest group and the essence political have either contradictory or conformity in their relational choice, the “outside input” policy formulation pattern which represents the interest group has brought the direct impact to the “inside input” policy formulation which is accepted by the essence political.

interest group; essence political; policy formulation

1671-7041(2010)01-0086-04

D035

A*

2009-08-26

徐庆利(1973-)，男，河北廊坊人，在站博士后，副教授