北部湾海域环境污染相关法律问题

王 威

(1.大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026; 2.广西政法管理干部学院 民商法系，南宁 530022)

北部湾海域环境污染相关法律问题

王 威1，2

(1.大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026; 2.广西政法管理干部学院 民商法系，南宁 530022)

通过对北部湾海域生态环境的表述，结合中国海洋环境污染情况，阐述保护北部湾海域环境的法律措施，并展望保护北部湾海域环境的设想。

北部湾海域；海洋环境污染；法律救济

北部湾位于我国南海西北部，是一个半封闭、洁净的大海湾。它东临雷州半岛和海南岛，北临广西，西临越南，南与南海相连，面积接近13万km2，比渤海面积略大。北部湾是我国大西南地区出海口最近的通路，重要港口有北海、防城、钦州和洋浦等。2008年1月，我国通过了《广西北部湾经济区建设规划纲要》，推动我国经济持续发展的第四极——北部湾经济区的全面建设开始，一些重大的工业项目已经开工建设或申请开工建设。北海有林浆纸一体化项目、铝型材精加工等项目建设，以及中石化北海炼油厂异地搬迁、铁山港重油化工、中集集团北海装备制造等重大项目，防城港有武汉钢铁项目和核电项目，钦州有中石油1000万t炼油厂项目和林浆纸一体化项目。这些重大、特大型项目的建设，是基于广西优良的地理位置和拥有我国大西南最近的出海通道，必然会促进广西港口的快速发展。国际航运业、沿海航运业也随之膨胀，大型船舶往来穿梭和停泊，为广西的跨越式发展带来了百年难遇的机遇。然而，大型项目的建设和船舶的密集穿梭、靠泊、停泊等将不可避免地对北部湾海域造成严重的环境污染。本文从法律层面上对如何避免、处理海洋环境污染进行探讨。

一、北部湾海域环境污染将会带来的影响和危害

北部湾是我国18 000 km海岸线上至今仍保留大面积清洁海水的海湾，是我国著名的天然“鱼仓”和“盐仓”，拥有丰富的海洋生物资源，盛产鲷鱼、金线鱼、竹英鱼等50余种有经济价值的鱼类及虾、蟹、贝类等。驰名中外的合浦珍珠(又称南珠)就产在这里。沿岸河口地区有许多红树林，拥有世界少有的完整海草床、珊瑚礁等生态系统。就北部湾而言，海洋环境的污染主要有两种途径。一是陆源污染，比如内河排污等，也包括海岸工程建设项目污染和海洋工程建设项目污染。因为工业项目建成后，大量的工业废水会连同生活废水排入海里。二是船源污染，有以下几种情况：(1)船舶操作污染源，一些船员为省事故意将含有有害物质的洗舱污水和机舱污水排入海洋；(2)海上事故污染源，船舶碰撞、搁浅、触礁等事故使各种油类物外溢、渗漏，对海洋造成污染；(3)船舶倾倒污染源，即船舶故意将陆地工厂产生的废料、生活垃圾等污染物质倾倒入海洋。不管陆源污染还是船源污染，对海洋的污染都将是巨大的。北部湾大部分为几十米深的浅海，海流较弱，水交换滞缓，污染物不易扩散，如果不能有效地控制排污数量，这片海域将很快受到污染，后果不堪设想。以渤海为例，足可证明工业化对海洋环境的危害。渤海曾经是我国北方的“鱼仓”“盐仓”，但从20世纪80年代开始，渤海水质遭陆源污染和船源污染而急剧恶化。渤海生态系统已经严重退化，生物多样性急剧减少，优势种群基本消失。今后的北部湾会不会重蹈渤海之覆辙？这的确是需要深思和面对的严肃课题。

二、目前中国进行北部湾海域环境保护的法律依据

新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国先后颁布了《环境保护法》《海洋环境保护法》《环境影响评价法》《渔业法》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》《专项规划环境影响报告书审查办法》《船舶污染物排放标准》《规划环境影响评价条例》《防止船舶污染海域管理条例》等法律、法规及规章，并先后加入了《联合国海洋法公约》《国际油污损害民事责任公约》《国际油污防备、反应和合作公约》《国际防止船舶造成污染公约》等国际公约。有法可依，还必须做到执法必严、违法必究。环保部门要严格按照环保法律、法规限制污染项目的建设，严把环评关，尽可能杜绝污染项目进入北部湾地区。对有排污的企业，要监督其进行排污达标，如有违反，必须采取有力措施，实行关、停、整改，追究责任人的法律责任；海事部门要依法对进出港船舶进行有效监管，一旦发现船舶有溢、漏油隐患，必须截停整治，直到隐患消除为止。令人欣慰的是，近年来我国在污染环境惩治方面加大了力度，江苏盐城市盐都区人民法院于2009年8月14日以投放毒害性物质罪对盐城市“2·20”特大水污染事件嫌犯、原盐城市标新化工有限公司董事长胡文标一审判处有期徒刑11年。这是中国首次以投放毒害性物质罪，对违规排放造成重大环境污染事故的当事人判刑。此前，中国在对类似的污染事件追究刑事责任时，均以重大环境事故污染罪追究犯罪嫌疑人的刑事责任。中国法院开始以新的罪名来追究污染环境者的刑事责任，其罪名更重，惩处刑期也更长，显示了中国对严重污染环境事件的打击力度在进一步加大。

三、中国对北部湾海域环境污染的法律救济措施

首先，要做到有法可依并正确适用法律。就海洋污染而言，污染源不同，所适用的法律迥异。就陆源污染损害赔偿来说，适用法律相对简单，主要适用《民法通则》《海洋环境保护法》《环境保护法》和《渔业法》。对船舶油污损害赔偿的法律适用就相对复杂。具有涉外因素的船舶污染民事赔偿应优先适用我国已经缔结或参加的国际公约，这已经是共识；但由于我国没有专门的船舶污染损害方面的立法，近年对有关从事沿海运输的船舶污染赔偿如何适用法律则存在诸多争议。根据产生油污船舶的船籍、航线和用途，适用的法律可能是国际公约，也可能是国内法。国际公约有《1992年国际油污损害民事责任公约》《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》和《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》；国内法主要有《民法通则》第117条和124条，《海商法》第11章，《海洋环境保护法》第90条和第92条。[1]最高院于2005年发布了《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》(以下简称《2005年会议纪要》)。该纪要明确规定：“我国加入的《1992年国际油污损害民事责任公约》(以下简称1992年油污公约)适用于具有涉外因素的缔约国船舶油污损害赔偿纠纷，包括航行于国际航线的我国船舶在我国海域造成的油污损害赔偿纠纷。非航行于国际航线的我国船舶在我国海域造成的油污损害赔偿纠纷不适用该公约的规定。对于不受1992年油污公约调整的船舶油污损害赔偿纠纷，适用《中华人民共和国海商法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》以及相关行政法规的规定确定当事人的责任；油污责任人亦可以依据《中华人民共和国海商法》第十一章的规定享有海事赔偿责任限制。”对此，理论界、司法界尚有不同看法，甚至提出不客气的批评，认为该纪要超越了法律，但一些基本的法律，如《海商法》未修改或专门针对船舶油污赔偿的法律未出台前，最高院的上述纪要就是审理船舶油污案件如何适用法律的准则，有关法律适用问题的纷争暂时尘埃落定。国务院于2009年9月2日颁布了《防治船舶污染海洋环境管理条例》，该条例将于2010年3月1日生效，《防止船舶污染海域管理条例》将随之失效。该条例对船舶油污的法律适用的规定与《2005年会议纪要》完全不同，该条例第52条第1款规定：“船舶污染事故的赔偿限额依照《中华人民共和国海商法》关于海事赔偿责任限制的规定执行。但是，船舶载运的散装持久性油类物质造成中华人民共和国管辖海域污染的，赔偿限额依照中华人民共和国缔结或者参加的有关国际条约的规定执行。”该条例没有把船舶的国籍作为适用不同法律的依据，而是以船舶是否载运散装持久性油类物质来确定所适用的法律，并以此来确定其赔偿限额。相比较而言，该条例的规定比《2005年会议纪要》无疑更为科学、公平、合理。

其次，海域污染受害方依法积极向责任方索赔，尽可能地弥补损失，修复环境。一旦出现污染事故，环保、海事、海洋、渔业等部门要第一时间应对，采取有效措施清污，防止污染面扩大。同时，进行调查取证，确定责任人，核实损失金额。

(1)海水养殖受害方的索赔。北部湾是贝类、鱼虾的传统养殖海域，海域一旦受到污染，对于酷爱清洁水质的水生物即是灭顶之灾，损失不可避免。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第(三)项规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”按照该规定对举证责任的分配，污染受害人需要举证证明加害人实施了污染行为，以及受害人因污染所受到的损害。但实践中，我国的海水养殖方经营很不规范，很多时候没有证据证明养殖户投入了多少以及受了多少损害，导致索赔困难。在这个方面，笔者建议加强海水养殖的监管，在我国水产渔业部门设立养殖数量、品种等登记备案制度。这样不仅有利于维护海洋环境，也使以后发生损害时有据可查。

(2)海事部门依法索赔应急及清污费用。船舶发生油污事故，尤其是油船发生原油泄漏，污染面积大，危害程度深。海事部门除对油污本身进行依法调查外，还要立即采取应急措施和组织清污。一方面要尽可能缩小其污染区域，另一方面要迅速消除或尽量回收海面的浮油。[2]《海洋环境保护法》第71条规定：“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。对在公海上因发生海难事故，造成中华人民共和国管辖海域重大污染损害后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施，国家海事行政主管部门有权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施。”最高院《2005年会议纪要》第145条规定：“国家海事行政主管部门或其他企事业单位为防止或减轻油污损害而支出的费用，包括清污费用，可直接向油污责任人提起诉讼。”第151条规定：“在船舶油污损害赔偿纠纷中，权利人就清污费用的请求与其他污染损害赔偿的请求按照法院所确定的债权数额比例受偿。”新颁布的《防治船舶污染海洋环境管理条例》则规定应急及清污所产生的费用享有优先受偿权，该条例第55条规定：“发生船舶油污事故，国家组织有关单位进行应急处置、清除污染所发生的必要费用，应当在船舶油污损害赔偿中优先受偿。”由此可见，国家海事行政主管部门对污染损害海洋环境有监督管理权，有权进行调查处理，采取应急措施和强制清污。[3]因此，在污染事故中，海事行政主管部门有权就其监督管理权限范围所产生的应急处置费用和清污费用向责任方索赔，并可优先获得赔偿。这一规定将更加有助于国家海事部门采取有力措施处理保护海洋环境，而不必担心所支出的应急及清污费用得不到适当的受偿。

(3)海洋部门依法索赔海洋生态损失。《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”最高院《2005年会议纪要》第146条规定：“《中华人民共和国海洋环境保护法》授权的海洋环境监督管理部门，有权在授权范围内代表国家，就船舶油污造成的海洋环境损失向油污责任人提起诉讼。”据此，海洋局可以代表国家就相应的损失，如海洋生态损失、旅游损失向责任方行使索赔权。关于渔业资源的损失，直接损失可以索赔，中长期损失是否能得到赔偿，有两种观点：一种可以获得赔偿，一种不能获得赔偿。[4]笔者认为，渔业资源损失索赔的机关可以是国家海洋部门，也可以是渔政部门代表国家进行索赔。

四、北部湾海域环境保护的构想

为了保持北部湾海域的可持续发展，必须高度重视海洋环境保护。笔者认为北部湾海域的环境保护除了可以适用国家规定的环境保护法律以及相关制度外，还应体现一些北部湾区域的地方特色。

第一，加强北部湾区域政府间协作，强化合作立法，避免利益冲突。北部湾是一个特殊的区域，泛北部湾有中国、越南、新加坡、马来西亚、菲律宾、文莱、泰国7个国家；环北部湾有广西的北海、防城、钦州，广东的湛江，海南的海口，越南的海防、下龙7个城市。我国在发展北部湾经济区的过程中，不可避免地会带来环境，尤其是海洋环境的保护问题。这个海洋环境的保护不仅仅是广西一个省的问题，而是一个区域的共同的问题。因为海洋生态环境是区域性的，水是流动的，生物资源也是活动的，所以北部湾海域环境的保护必须加强区域政府间协作。考虑到目前国与国之间合作的难度，因此，最起码在我国北部湾区域内的省份之间可以进行政府间的合作，开展环保领域内的环境设施建设、共同防治、合作研究、环保技术推广及应用等多层次的广泛合作。同时，还应该尽快制定北部湾区域性环境保护方面的规范。改革开放以来，随着我国经济的飞速发展，环境污染问题日益严重。在环境保护领域，区域间，尤其是流域内上下游之间的环境污染、资源分配与利用、生态建设和环境保护等方面的利益冲突明显，制约了区域的经济发展和环境保护。因此有必要制定统一的北部湾区域环境保护方面的规范，解决利益冲突问题。考虑到上位法已经有《海洋环境保护法》等法律，因此，在全国人民代表大会授权北部湾区域省份立法机构的情况下，可统一制定出台具体的、不与上位法相抵触的区域性海洋环境保护条例。同时，作为试点，北部湾区域省份应尽快制定、完善有关海洋环境标准体系，尽快制定海洋环境污染事故应急计划，让应急管理进入每一个单位，将环境风险控制在最小范围内。

第二，搞好北部湾区域省份环境设施建设，创建合作研究机制。区域内各省应大力建设环境基础设施，多设大气、水文等检测点，扩大陆源污染排放物处理设施建设，引进和开发先进技术设备。同时，搞好环境检测网络，成立环境信息交流平台，加强区域内各省环境监测的合作，就各省掌握的水环境、空气环境质量及其动态变化趋势，进行区域环境信息共享与交换。北部湾区域各省应该试点创建合作研究机制，利用区域内各省环境保护研究机构、政府力量，共同设立北部湾区域环境保护研究会，针对区域环保问题进行深层次的法学等各领域的研究，为政府决策提供科学的依据。

第三，确立环境对北部湾区域发展规划的关联机制。加强环境影响评价对于北部湾区域的整体产业规划、布局，能源结构调整等的指导作用，只有通过了环境影响评价，才能上项目、搞产业。在一个比较大的区域内确立环境对区域发展规划的关联机制，这在我国可以说是比较创新和带有试点性质的。这方面我国已经在2009年颁布了《规划环境影响评价条例》进行调整。确立区域环保合作是为区域经济合作服务的理念，推动区域产业结构的调整和经济增长方式的转变。扩大能源结构调整对环境影响的评估制度适用范围，加大对节能技术、清洁能源、可再生资源等的研发工作和产业化布局。

第四，确立环境税收制度，在北部湾区域作为地税试行。环境是一种自然或者人文资源，对其开发利用不应该是无偿的，特别是对环境有损害的利用，更应该是有偿的。因此，我国要借鉴外国的经验，要以“排污者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则收取环境利用税。所谓环境利用税，是指对一切开发、利用自然资源(环境要素)及人文环境的单位及个人按其开发、利用程度征收的一种税。环境利用税大体分为两类，即环境生态保护税和防治污染税。环境生态保护税以环境的生态价值为计税依据，目的是补偿资源、环境开发、利用过程中生态价值的损失，为生态环境保护筹集资金。由于生态价值难以确定，作为替代的方法，一般按生态的恢复成本确定环境生态保护税的征收程度。防治污染税是对我国现行的排污费的替代。针对污染收费制度个体化责任的局限性，笔者认为考虑到全国情况的复杂性，可以在北部湾区域省份试点，以防治污染税替代排污费，实现环境责任的社会化。防治污染税可以有效克服排污费的局限，更好地为环境付费，起到保护环境的作用。

五、结 语

海域污染涉及面广，排污企业给海域造成了破坏，却对地方财政颇有贡献：污染越严重的企业，往往越是创收大户。污染源所在地的局部利益，与可持续发展、生态环境保护的整体利益之间存在着尖锐激烈的矛盾。为此，不论是行政执法还是司法审判，都面临着来自行政和地方保护主义的严重影响，从而使涉及海域污染法律救济之途径被人为堵塞。由于历史原因和经济发展现状，北部湾区域各海事、环保、渔政部门对如何运用法律途径处理海域污染事件缺乏足够的经验。如何处理好海域污染事件，以保护北部湾海域资源，日益成为十分紧迫的课题。绝不能因北部湾经济开发而牺牲北部湾海洋环境，更不能像渤海湾那样走先污染后治理的老路。海域污染的防治是一个综合工程，非一部门所能，须与海域管理有关的各部门运用行政的、法律的、经济的手段综合防范与救济。

[1]司玉琢.沿海运输船舶油污损害赔偿若干法律问题研究[J].中国仲裁，2002(6)：2.

[2]徐国平.船舶油污损害赔偿法律制度研究[M].北京：北京大学出版社，2006：68.

[3]王 娟.论油污损害赔偿的法律适用[J].中国海商法年刊，2008，19(1)：177-189.

[4]许光玉，龙玉兰.从油污染角度剖析人与海洋环境的和谐[M]//中国海事审判年刊.北京：人民交通出版社，2008：108.

EnvironmentpollutioncorrelationlegalproblemsintheBeibuGulfseaarea

WANG Wei1，2

(1.School of Law, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China; 2.Department of Civil and Commercial Law, Guangxi Administrative Cadre Institute of Politics and Law, Nanning 530022, China)

The paper expounded the Beibu Gulf sea area ecology environment and the sea environment pollution of China. Then it elaborated the law measures to protect the Beibu Gulf sea area environment, and forecasted the tentative plan of protecting the Beibu Gulf sea area environment.

the Beibu Gulf sea area; sea environment pollution; law relief

1671-7041(2010)01-0073-04

DF961.9

A*

2009-09-16

王 威(1971-)，男，河南信阳人，博士研究生，副教授；E-mailwangwei668@sohu.com