三十年来苏州人口发展回顾与启示（续）

计生延

苏州研究

三十年来苏州人口发展回顾与启示（续）

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三、发展构想：科学发展观指导苏州人口治理创新

回顾过去，展望未来，必须在科学发展观指导下进一步推动苏州人口治理创新，并将人口治理放在社会治理更加重要的位置。未来苏州人口治理必须跳出人口治人口，着力构建科学、统筹、长效、多元化的人口治理机制；必须“标本兼治”、重在“治本”，优先投资于人的全面发展，以人的全面发展统筹解决人口问题。

（一）把人口治理放在社会治理更加重要的位置

改革开放三十年来，我国在人口管理方面特别是在人口增长控制方面取得了令人瞩目的成就。以计划生育政策为代表的基于政府行政的人口管理有效地控制了我国人口总量的快速增长，为我国人口与资源环境协调发展奠定了良好的基础。然而，在可预见的未来，生育率水平的持续低落也可能带来一系列不良后果，特别是会引发人口结构的严重失衡，如出生人口性别比失调、人口“未富先老”等。而在人口迁移方面，政府的管理干预出现更早。一九五○年代，我国政府就出台了控制人口自由迁移流动的户籍制度。基于户籍制度的政府行政管理模式有效地控制了我国人口的迁移流动，为新中国成立初期国家原始积累和快速重工业化奠定了重要的基础。然而，作为影响人口自由迁移流动的桎梏，户籍制度同时也带来极大的负面影响，有关这方面的文献不胜枚举。简言之，包括两个方面：首先，影响了城市化的发展，导致城市化滞后于工业化；其次，影响了市民化的进程，导致大量“事实上的城市人口”依然被当作“外来人口”，并引发诸多社会问题。显然，这两种人口干预措施出现的不良后果至少可部分归结为强烈的政府行政导向。

当前，我国人口计生工作已经进入了稳定低生育水平统筹解决人口问题的新阶段。统筹解决人口问题当然需要加强人口管理，然而，单靠基于政府行政的人口管理显然越来越不适应统筹解决人口问题的要求。从人口管理走向人口治理，是大势所趋。事实上，改革开放三十年来苏州就是这样走过来的。今后，我们还应更加自觉地确立人口治理的科学理念，更加积极地进行人口治理的创新实践。值得一提的是，在本课题启动时，苏州市委和人口计生委领导对本课题提出了宝贵的指导性意见，要求课题组围绕以人为本的核心理念、沿着社会治理的视角审视改革三十年来苏州人口发展，把人口发展与人的全面发展、民生民权联系起来。我们感到，上述指导性意见涵义深、立意高，也完全符合苏州发展的实际和未来趋势。沿着社会治理的视角审视苏州人口发展的过去和未来，有必要将社会治理聚焦于人口治理。

人口治理的概念源于对社会治理概念的借用。社会治理是一种一九八○年代兴起的现代社会公共管理模式。不过，中外学界并未对社会治理的概念形成统一的界定方式。总体而言，与单纯的政府管理不同，社会治理模式具有以下几个特点：一是治理主体由政府单中心向多中心转变，虽然政府依然承担重要甚至主导角色；二是治理手段由平面化向网络化转变，政府也可以通过市场化组织和市场手段来提供公共产品和公共服务；三是治理目的由工具化向价值化转变，强调政府、市场和公民共同承担社会责任。①卢汉龙、孙克勤：《社会建设与社会治理》，第3页，北京：社会科学文献出版社，2006。基于此，可以把人口治理定义为：政府、社会组织及个人为实现其预定的目标，根据人口发展的客观规律，通过由众多行动者组成的关系网络以及参与、合作、互动、服务等协调方式，对人口行为和事件进行计划、组织、控制、协调、服务及信息储存与传递等活动的社会实践过程。②周申蓓、周学馨：《基于社区治理的人口治理》，《市场与人口分析》2007年第5期。简单而言，人口治理就是对人口问题进行社会治理，就是按社会治理的思路治理人口。人口治理实际上是对人口过程的干预，具体而言，是对生育、死亡和迁移三个基本人口过程的干预，重点是生育和迁移两个方面。

世界上的大都市在其形成过程中都曾面临诸多社会问题，但是，西方发达国家是在经历了工业革命至二次大战一百多年的“充分城市化”以后，才开始向城市现代化转换。欧美工业化国家在城市化过程中，都曾采取相应的措施来解决日益严重的社会问题；但经过约一个世纪的治理，才形成了一套比较完整的城市管理制度，使城市化早期出现的社会问题基本上得到解决。苏州目前正在同时经历着西方城市化和城市现代化两个不同的历史阶段。西方经历过的两个不同历史阶段的历史任务，被压缩到了同一个时代来完成，其中的复杂性和艰难性不难想象，由此可能引发的人口和经济社会问题也是无法类比的。

人口问题始终是制约我国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的关键因素，也是苏州发展面临的重大挑战。苏州经济社会又好又快发展所面临的重大问题，无不与人口数量、素质、结构、分布密切相关，在人口问题上的任何失误，都将对经济社会发展产生难以逆转的长期影响。为此，必须始终坚持从经济社会发展全局出发加深认识人口问题，进一步把人口治理放在社会治理更加重要的位置。

把人口治理放在社会治理更加重要的位置，并不是要强调人口计生部门的重要位置，而是要进一步将人口治理纳入以人为本的社会治理大视野、在社会治理各个领域更加重视以人为本的人口治理，真正形成人口问题的统筹治理合力。

人口治理必须发挥好政府应有的主导作用。相关职能部门必须协调配合，形成“齐抓共治”的机制。一直以来，我们讲的都是“齐抓共管”，继续这样讲也未尝不可。但是，政府部门的管理职能是有明确分工的，对某方面的工作过分强调“共管”，似乎也不尽妥切。例如，人口计生管理职能由人口计生部门承担，过去在这方面的“齐抓共管”尽管也取得了成效，但并不尽如人意，也许某种程度上与局限于“人口管理”的思维有关。结果，搞“大人口”就成了“大家搞人口”而又都管不了大人口。从人口管理走向人口治理，虽然只是一字之差，但却意味着理念更新和思路转变。社会管理要有职能分工，社会治理则要强调共同参与。建立这样的认识，将会有助于进一步形成政府相关职能部门对人口问题的统筹治理合力。

总之，要始终坚持从苏州的实际出发，探索具有苏州特色的人口发展和人口治理之路，始终坚持从世界坐标上寻找参考系、瞄准更高发展目标，始终坚持从成绩的背后排查矛盾和问题、不断攻克薄弱环节，始终坚持从改革创新中汲入发展动力、破除体制机制障碍，始终坚持以人的全面发展统筹解决人口问题，从而进一步把握人口发展规律，不断推动苏州人口治理的改革创新。

（二）面向未来未雨绸缪，探索建立可持续长效人口治理机制

如前所述，改革开放三十年来，苏州人口治理工作不断取得新进展。展望未来，我们认为有必要在以下两个方面重点进行深入探索，建立可持续长效人口治理机制。

1．持续超低生育率及其后果的治理

苏州早在一九七○年代中期生育率就降至更替水平，此后苏州妇女的生育率并没有在更替水平上徘徊波动，而是持续下探。一九九三年至今，苏州妇女总和生育率都维持在0．85-1．0的超低区域。虽然学者们对这一数字是否完全精确存在一些疑虑，①陈友华、徐燕南：《持续超低生育率的社会经济后果——以苏州为例》，《学海》2005年第6期。但不容否认的是，持续超低生育率格局已成为苏州目前乃至未来相当长一段时期内不争的事实。需指出的是，这种持续超低生育率格局具有双刃剑效应。一方面，有效地促进了人口总量的控制和人口红利的收获，有利于提高城乡居民生活水平，为社会经济发展带来相当大的好处，另一方面，在未来一定时期内，可能为苏州的发展带来一系列问题和挑战。②陈友华、徐燕南：《持续超低生育率的社会经济后果——以苏州为例》，《学海》2005年第6期；王金营：《低生育率水平下人口发展的经济后果分析》，《南方人口》2004年第3期。

首先，少子老龄化将既带来严峻的社会养老问题，也将影响社会消费需求的增长。根据预测，在二十一世纪前三十年，除个别年份 （二○二一年）外，苏州市老年人口数量将一直增长，其中二○一○-二○一七年间以及二○二○-二○三○年间老年人口将快速增加；二○一八-二○二一年间老年人口增速相对放缓（图4）。老年人口总量将由二○一○年129．3万上升到二○三○年的247．7万，老年人口所占比重由18．5%升至37．4%。而同期社会总抚养系数则由44．5%升至89．8%。显然，未来老年人口数量的急剧增加及老年社会抚养系数的迅速上升将使相当长时期内苏州要背负越来越沉重的养老负担。这一方面会大幅增加养老保险和医疗保险的开支，让工作人口或家庭成员面临不断增大的经济压力；另一方面，家庭结构的少子化使得届时老年人的生活照料问题将格外突出，特别是随着 “空巢家庭”及独居老人数量的增加，老年人对生活照料服务的需求将不断增大。即便届时仍坚持家庭养老为主的传统照顾模式，由于家庭本身提供照料的能力将大大削弱，因而将不得不更多依赖诸如社区上门服务之类的政府或社会服务。此外，少子化还可能带来另外一个负面影响。在消费水平、消费模式和结构基本保持不变的情况下，孩子数量的减少可能会影响社会的消费需求，而需求不足则会滞缓经济增长。③王金营：《低生育率水平下人口发展的经济后果分析》，《南方人口》2004年第3期。如何未雨绸缪，寻找合适的政策干预时间和方式，以化解快速老龄化对苏州发展产生的不利影响，显然是未来苏州人口治理不可规避的课题之一。

图4 2010-2030年苏州市老年人口增长情况

其次，劳动力供给将出现下降，影响社会总体人力资本。从图5可清楚看到，在未来的五年内，苏州市劳动力人口将快速下降，二○一四年达到降速高峰；二○一四年后，降速减缓；但二○二一年后，再次出现快速下降，而且下降幅度超过上次。根据预测，苏州市劳动力人口总量将由二○一○年的482.7万剧降到349.3万，降低27.6%。而且值得注意的是，劳动力人口数量减少的同时还伴随着劳动力人口的“老化”，即在劳动力人口中，青年人口的比例逐渐下降，壮年人口的比重逐渐上升。劳动适龄人口的下降有利于缓解就业压力，但同时也会导致社会保险缴费人数的减少，严重影响社会保险基金的动态平衡。就业压力的减少为苏州市劳动力结构调整提供了有利契机，但产业升级换代不仅需要劳动力规模的调整，更需要劳动力素质的提升。此外，作为东部沿海发达城市，苏州市吸引了大量的外来劳动力人口。因此，如何根据经济发展的需要，协调好本地和外来劳动力、劳动力数量和质量之间的关系，也是未来苏州人口治理的重要内容之一。

图5 2010-2030年苏州劳动力人口增长情况资料来源：同图4。

除此之外，持续超低生育率还可能带来另外一些问题，如独生子女家庭的成长风险和养老安全问题、出生人口性别比失调、独生子女综合症①穆光宗：《论科学人口观》，《学习时报》2008年5月12日。婚姻挤压问题②陈友华、徐燕南：《持续超低生育率的社会经济后果——以苏州为例》，《学海》2005年第6期。等。这些问题的妥善解决也需要适切的人口治理措施。持续超低生育率的后果治理当然不能只是着眼于生育政策调整，但又不能忽视后者的重要性。从长效治理看，生育政策的合理调整势在必行。苏州作为苏南人口转变的发祥地，理应在这方面的探索实践中有所率先。

2.外来人口治理

改革开放尤其是进入新世纪以来，迅速增长的外来人口为苏州经济发展作出巨大贡献的同时，也对本地社会管理形成了巨大的压力。较突出的问题有：外来人口总量膨胀和劳动力结构性短缺同时并存，外来劳动力素质难以满足产业结构升级的要求，外来人口社会需求和政府公共服务供给之间存在一定的错位，外来人口居留意愿和城市选择性吸纳需求并不完全匹配，户籍制度改革难以深入，切实有效的管理抓手依然缺失。

众所周知，由于新中国成立后我国人口总量的快速增长以及户籍制度造成城乡长期分割，廉价的农村劳动力几乎处于“无限供应”的状态，成为包括苏州在内的许多东部沿海地区腾飞的不可或缺的基本条件之一。这种状况虽然仍在延续，但从长远看，必须注意三个趋势：

第一，随着中国人口结构特别是劳动力比例甚至绝对量的下降，以及中西部地区发展对劳动力的吸纳，以往“近乎无限供应”的劳动力很可能演化为有限的甚至稀缺的资源。前几年珠三角的“民工荒”以及目前苏州出现的劳动力结构性短缺也许正是这种趋势的预兆。

第二，随着本市产业结构目标的调整，劳动力需求结构也发生相应变化。原先的以低层次外出务工农村人口为主的劳动力可能越来越不适应本市经济发展的需要。因此，应该尽早未雨绸缪，根据本地人口和经济发展趋势，建立吸纳高素质人才、留住符合市场需求的劳动力人口的机制。

第三，从全国来看，城市外来人口问题已经和“三农”问题、中西部开发以及和谐社会建设等诸多中央战略决策紧密联系在一起。无论是党的十七大报告还是十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》都强调妥善解决农民工问题的重要性。后者更是明确指出：“逐步建立城乡统一的公共服务制度……加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面。”

苏州的人口治理要跳出苏州看苏州，站在苏州看全国，立足眼前看长远。苏州外来人口的增长变动不但取决于苏州，也受到全国大环境的深刻影响。苏州的外来人口治理是全国流动人口治理的有机组成部分。苏州的外来人口治理虽然不断取得新进展，但按中央要求仍有差距。苏州的外来人口问题与其他诸多人口问题相互交织，将是苏州发展长期面临的人口挑战，必须从长计议，及早探索建立可持续的长效治理机制。

（三）构建发展型社会政策，完善统筹的人口治理机制

强调统筹的人口治理，主要基于社会经济发展的方向和目标。社会经济发展的终极目标是人的发展，所有人的平等的发展，或者说社会的整体进步。但是，社会进步除了必要的经济基础和良好的人口基础，还要进行社会建设，通过公共原则提供公共物品和公共服务来达到经济建设成果的社会共享。具体来说，社会建设的主要内容包括各类社会事业、社会保障体系、政府公共服务职能以及非政府、非营利组织的健康发展。①卢汉龙、孙克勤：《社会建设与社会治理》，第3页，北京：社会科学文献出版社，2006。统筹的人口治理是指要实现人口与经济和社会发展相互适应。例如，作为生产者的人口需要具备适合经济发展的文化和健康素质，作为消费者的人口则会因不同的年龄、性别结构而呈现出不同的需求特征，社会建设必须反映这样的异质性。

统筹的人口治理是对人口问题进行统筹的社会治理。许多情况下，人口问题并不主要在于人口本身，而是在于人口与经济社会发展的关系失调。因此，人口治理要跳出人口治人口，不能只是着眼于人口本身，而是要统筹兼顾，实现全面、协调和可持续的基本要求，其中不仅包括适度的人口数量、不断优化的人口素质以及平衡健全的人口结构，而且包括和社会经济发展的相互适应性和协调性。卓有成效的社会治理可以为人口治理创造良好的环境。同时，人口治理要为社会治理服务，人口治理的目标既是为了建立有利于经济社会协调发展的人口环境，也是为了更好地为人口发展建立良好的经济社会环境，归根结底，是为人的全面发展创造良好的人口与经济社会环境。面对必然的人口发展趋势，我们更应强调的或许是经济社会发展要与人口相适应。然而，人口与经济社会发展之间的相互适应都不是被动的适应，而是要着力形成良性互动的机制。

社会治理离不开以社会政策为抓手的社会建设。社会政策是包括政府在内的各种社会组织对各种社会问题进行治理的重要手段，是社会治理的必要基础。社会治理的创新在很大程度上体现在社会政策的项目和理念的创新上。然而传统上，社会政策经常被动地被看成是为经济发展“收拾残局”的工具，是经济政策的附属品，只是主要用来解决发展过程中出现的社会民生问题，如贫困、失业、疾病等。由于社会开支为社会消费买单，减少了储蓄和投资，故而被认为对经济发展产生负面影响。

一九九○年代中期以来，社会政策的理论和实践模式发生了深刻变化，这集中表现在发展型社会政策理论的形成和实践。新近的基于发展中国家经验的发展型社会政策理论认为，社会政策是和经济政策 “平起平坐”的公共政策，并和经济政策一起确保社会经济公平、可持续地发展。发展型社会政策把社会开支看成一种积极的社会投资，主张把投资放到教育、培训等能提升劳动技能和积累人力资本的社会项目上，不断提高劳动力素质。因此，在发展的大背景下，发展型社会政策要求项目设计和资金投入有所聚焦，特别是要重视社会资本和人力资本的投资。人口治理既要“治标”，更要“治本”。只有真正实现优先投资于人的全面发展，将人口治理从重在“治量”逐步转变为重在“治质”，才能达到基于“治本”的善治。

如前所述，苏州当前仍处于人口红利期，劳动力产出相对较大，而用于被赡养人口的支出相对较小，因而拥有较多的社会积累。但是，这种局面可能在若干年后出现根本性的转变，特别是届时苏州将面临劳动力数量萎缩的局面。鉴于此，我们认为，苏州应该尽快建立面向全体人口的发展型社会政策框架，抓住人口红利的有利时机，以教育和培训为主要抓手，不断加大对当前及未来劳动力的投资，采取素质替代数量战略，为未来劳动力可能出现的短缺或减少未雨绸缪，做好准备。

具体而言，发展型社会政策框架是指按照科学发展观和建设和谐社会的要求，秉承以人为本和发展惠及全体人口的理念，以医疗、教育、就业、收入保障（社会保险和社会救助）和住房保障（提供低租金住房）为核心，构建一个结构合理、重点突出、支出有度的社会政策体系，做到既保障基本生活，更促进能力建设；既聚焦当前民生，更放眼未来发展；既符合苏州实际，又具备国际视野。当前发生的国际金融危机，对经济发展深度融入全球化的苏州不可能不产生影响，这种影响必然也将反映于人口与社会。为此，在制订应对措施时，必须按照全面协调可持续的基本要求，把构建发展型社会政策摆上应有的重要日程。发展型社会政策着眼于社会的统筹治理、着眼于“治本”，只有“治本”才能“固本”、才能真正增强抗风险的能力。

首先要从发展规划、财政资金、公共资源三方面出发，把教育和培训放在优先发展的地位，特别是要继续加大教育投入，从各个方面提升市民整体文化和技能素质。相对国内来说，苏州教育发展水平较高，特别是在正规学校的办学条件方面。今后应该进一步加强符合现代化要求的素质教育，特别是要注重培训学生的创新能力和适应能力；同时着力推进教育均衡化发展，在进一步提升本地农村地区教育质量的同时，逐步改善外来农民工子女的义务教育问题。在积极发展职业教育的基础上，开展面向不同人群和不同需求的各种培训，如针对农村劳动力和城市下岗失业人员的技能培训，针对在岗职工的职业培训，针对高级人才的创业和管理培训等。

其次，大力发展医疗保障和公共卫生事业。继续完善城镇职工和居民社会医疗保障制度以及农村新型合作医疗制度，重点是进一步提高覆盖率以及推动制度的统一实施，加快建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系和医疗服务体系，特别是农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务网络的建设，为市民提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，保障全体社会成员的基本医疗需求。需指出的是，公共医疗卫生应该坚持公益性质，强化政府的责任。而从人口角度看，应该进一步加强人口出生缺陷社会化干预工程，形成长效工作机制，提高出生人口素质。

再次，实施积极的就业政策，坚持鼓励自主创业、自谋职业，并通过创业来带动就业。就业是民生之本。能否就业在很大程度上会直接影响市民及其家庭的收入和生活。因此，政府应该采取切实措施，帮助劳动力市场弱势群体实现就业，如开发公益性岗位、提供免费职业技能培训以及各种求职技巧、提供免费创业培训服务和各种创业优惠措施如小额担保贷款等。同时，应该进一步强调就业公平的原则，加强对劳动力市场的监管，特别是要落实国家对农民工的政策，真正做到内外一致、市场公平。

第四，要进一步健全覆盖城乡居民的社会保障体系，重点包括：提高对社会弱势群体的覆盖率和保障水平，如农民工、灵活就业人员、断保接续人员、征地保养人员、城乡非就业人员等群体；积极探索发达地区社会保障体系的一体化建设，逐步实现城乡社会保障制度的衔接。在人口和计划生育领域，则要积极探索社会保障制度和计划生育利益导向机制之间的关系，进一步完善计划生育困难家庭特别扶助制度。

第五，切实加强住房保障，进一步扩大廉租房和经济适用房的面积，扩大住房公积金制度覆盖面和受益面，努力使低保家庭住得上廉租房，低收入家庭住得起经济适用房，中等收入家庭买得起房，新就业人员租得起房，即人人“住有所居”的良好局面。

最后，也是最重要的，要优化支出结构，加强效益评估，建立发展型的公共支出体系。要把医疗、教育和就业作为社会公共支出的重点领域，发挥这些项目在提高人口素质、开发人力资源、提升人力资本方面的积极作用。同时，要加强对社会支出的社会经济效益评估，加强对公共支出的监控和管理。特别是对大型的社会政策项目，政府应该聘用有关的学者和专家，运用社会研究方法，对项目的成效进行客观、公正、独立的评估。

苏州实施统筹的人口治理，必须进一步提高苏州城乡统筹一体化发展的水平。如前所述，苏州城乡统筹发展起步较早、进展较快、水平较高，但也存在着中心城市经济辐射力不强等问题。当前，推进城乡统筹发展的重点是加快建立城乡统一的基本公共服务制度，实现城乡基本公共服务均等化。苏州要抓住这个重点，着力提升城乡基本公共服务均等化的水平。苏州实现城乡基本公共服务均等化不能只注意服务供给的均等化，而是更要注意服务供给与城乡不同人群服务需求有效结合水平的均等化。在城乡一体化发展水平较高的苏州，城乡公共服务的供需关系必然会有一定的特殊性。常熟市正在这方面进行深入研究，很值得关注。在中心城市经济辐射力不强的情况下，一方面要充分发挥好小城镇在城乡统筹发展中的重要作用，另一方面也要深入研究如何发挥好中心城市在实现城乡基本公共服务均等化中的以城带乡作用。

苏州的城乡人口统筹发展当然也要包括广大外来人口。以农民工为主体的苏州外来人口问题，实质上是我国农村人口城市化问题在苏州这个城市的具体反映。事实上，外来农民工已经成为生活在苏州的农民身份的主体人群。与苏州本市户口的农村人口城市化相比，外来农民工问题是苏州城市化和城乡统筹面临的更大挑战。苏州构建发展型社会政策，当然也要更好地面向广大外来人口。

（四）促进社会参与和居民自治，完善多元的人口治理机制

强调多元化的人口治理模式主要基于政府行政管理模式的优缺点。不容否认，无论古今中外，政府行政主导一直是各国人口和社会管理的主要模式，而且取得了相当不错的成就，如我国的计划生育政策。但是，基于政府行政的模式也表现出一定的局限性。例如，世界各国人口发展的事实表明，我们可以通过强有力的行政措施降低生育率，但无法通过这种措施来提高生育率；同样，我们可以通过强有力的行政措施来控制人口迁入，但是通过这种措施来吸引人口迁入则要难得多。此外，在政府提供社会服务的模式中，也呈现出官僚主义和效率不高的问题。我们强调多元化的人口治理模式就是要在进一步完善政府行政管理的基础上，发挥市场、社区、企业、非政府机构乃至市民个人在人口治理中的积极作用，形成人口综合治理的有效机制。

与以往模式不同，社会治理在强调政府主导的同时，坚持多元化的治理主体特征，重视包括社会非营利组织、商业企业、社区乃至个人等在社会治理中的积极作用，特别是对政府的补充作用。众所周知，人口既是社会管理的主体对象，又是社会管理的积极参与者。前面的分析表明，单纯依靠政府行政力量的管理模式既取得了不错的成绩，但也带来不少问题。因此，我们建议应该采用多元化的人口治理模式。

首先，在继续提升政府人口治理能力的同时转变政府职能，适当放权。不容否认，在当前及今后相当长一段时期内，政府在人口治理中的主导作用仍将保持不变。因此，要提高人口治理的水平，就要求政府不断提升自身的治理能力。同时，“小政府，大社会”的目标要求政府积极转变职能，特别是要释放那些适合通过市场和社会部门运作的功能，如由市场部门来运作社会福利可能更有效率，让社区和居民参与本地区的人口管理可能更有效果。从国际比较角度看，无论是生育控制还是人口迁流管理，政府的作用远比我国要弱。

具体而言，在人口和计划生育管理方面，在当前持续超低生育率的背景下，政府应该逐步减少对数量控制的关注，而把相关服务的提供和拓展作为治理的重点。根据人口和计生部门的特点以及国内福利制度的框架，有学者提出，应该拓展人口和计生部门在家庭服务中的功能，即服务内容不仅仅局限于生殖健康和优生优育服务，而包括更广泛的照料、辅导和干预服务等，这些服务应该由经过专业培训的社会工作者来承担。当前，人口计生工作实际上已经在向家庭健康等领域拓展，为此，应积极创造条件，将现在的人口计生委更名为“人口和家庭发展委员会”。“家和万事兴”,我们认为，苏州可在这方面进行一些积极的探索。即使在未更名的情况下，也可在将人口计生部门工作职能更好地向促进家庭发展延伸方面进行积极的创新探索。

在外来人口治理方面，政府不能单纯强调对总规模的宏观调控，而要更加注重未来本市社会经济发展过程中可能出现的人口问题以及外来人口对优化人口结构方面的积极作用，其中通过分析外来人口的居留特征和意愿来了解未来本市外来人口变动情况是现有技术条件下较为可行的手段；政府在继续加强对小部分违法犯罪高危人群进行重点监控的同时，根据有关的中央精神，逐步将面向一般外来人口的民生问题纳入议程，包括社会保障、医疗、住房、教育、就业等，特别要确保其合法权利不受侵犯以及政策上的公平对待，而其中了解不同类别外来人口的社会需求是政府决策的重要基础；此外，在逐渐弱化政府对外来人口迁移流动的直接行政管理的同时，积极探索包括外来人口在内基层组织广泛参与的社区自治管理模式，实现由政府管理的单一模式逐渐向由政府主导、多方参与的多元管理模式转变。

其次，促进社会和市民参与，建立基于社区的人口治理机制。社会和市民参与是人口治理的灵魂。与传统的社区人口管理不同，基于社区的人口治理的核心是建立全新的多元互助的社区组织网络如计生协会、志愿者协会、联谊会、业主委员会等，并在政府的指引下，共同参与人口及相关事务的管治。这类组织可通过与政府的合作参与公共福利计划，提供市场不能或不愿提供的专业服务，既承担政府、单位剥离出来的部分社会管理职能，又满足人们新的多元需求。由于这些组织的管理人员一般由市民选举产生，他们比较了解市民的问题和需求，因而由其提供的服务可能更契合市民的需求，有助于提高效率；同时，他们可以作为市民利益的代言人，承担和上级部门沟通、协调的功能，既上传广大市民的呼声，又下达上级部门的意见。

例如在人口和计划生育方面，要继续推进和完善村（居）民自治。所谓计划生育村（居）民自治，实质上就是让村（居）民依照计划生育政策法规及自治章程，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，对自治范围内的计划生育事务开展自我教育、自我管理和自我服务。通过计划生育村居民自治，可以保障其计划生育合法权益，包括合法婚育权、避孕节育知情选择权以及生殖健康服务和奖励扶助的获得等，可以提高村居民履行计划生育义务的自觉性，包括晚婚晚育、避孕节育和依法生育等，可以提高村民自治能力，最终实现人的全面发展。显然，在计划生育村居民自治过程中，社区组织发挥着至关重要的作用。社区组织不仅是村（居）民自治发展的重要载体，也是推行计划生育村（居）民自治的结构性要素；社区组织功能的发挥，不仅关系到村（居）民自治的成效，也关系到计划生育村（居）民自治的成效。其中村（居）党支部和村（居）委会和计划生育协会是实现村（居）民自治的三个重要组织。

同样，在外来人口方面，如何发挥基层自治组织、本地居民（特别是房东）、外来人口各自的作用，形成全社会共同参与的局面也十分重要。各地多年的经验表明，群防群治工作做得好的地方，外来人口治理的效果也比较好。而近年来，北京、长春等地建立的基于社区的“流动人口自治协会”也在外来人口治理中取得了良好的效果。“流动人口自治协会”由社区工作人员推选出“长期居住且群众基础好”的外来人员组成，主要负责外来人员的租屋情况等信息登记、社区信息发布工作、矛盾调解等。由于流动人口对协会的认同感和归属感比较强，后者对其需要和困难也比较了解，因此，在流动人口治理中展现出独特的优势。实际上，在苏州市人口计生、公安、外管办等部门指导下建立的“新苏州人计划生育俱乐部”和“外来人员之家”也在打造流动人口服务管理新模式的过程中起到了积极作用。因此，建议政府应从政策法规层面积极加以引导和推动，创造良好的整体社会环境。一般来说，流动人口协会可下设维权、服务、互助、计生、治安等五个工作小组，以配合政府管理，而基层政府职能部门则负责对协会的指导。在流动人口协会中可邀请司法、工商、卫生、教育、公安等部门的人士参加，并积极吸纳用人单位作为单位会员。同时，要充分发挥党团组织的作用，在流动人口协会中成立流动人口党支部和团支部，隶属基层党委和团委，并对流动人口协会进行指导和监督。

在某种意义上，实现多元化的人口治理对政府来说，也是一个如何妥善“有为而治”与“无为而治”的关系问题。实际上，所谓“无为”，是要达到寓“有为”于“无为”的善治境界，这也是社会善治的要义所在。

（五）加强人口研究和动态监测，夯实科学的人口治理基础

强调科学的人口治理模式，主要基于人口发展变化的客观规律性。其中最值得注意的是人口惯性或效应滞后性。由于人口再生产的周期较长，人口数量变动方向往往将持续一定时期，因此，即便生育率下降，增速减缓，人口总量仍将在一定时期内继续增长；同时，人口变动的效应则往往要过一定时间才会显现，即某一年份出生人口较多，则随着这群人年龄的增长，总体需求也会随之发生相应的变化，形成需求峰谷交替的局面。如果社会事业资源配置不做相应的调整，则会产生一定的社会问题。如出生高峰三五年后可能会导致幼儿园紧张，七八年后会出现小学入学高峰，二十年后出现考大学难，以此类推。因此，正如专家和学者所指出的那样，科学的人口治理需要我们“未雨绸缪、瞻前顾后”。①穆光宗：《论科学人口观》，《学习时报》2008年5月12日。

掌握人口发展变化的客观规律，了解人口问题的来龙去脉，并根据这些客观规律有针对性地制定政府干预的内容和时机是建立科学的人口治理模式的基础。这就要求我们进一步加强人口研究和对人口动态变化特征的持续监测。从苏州未来人口治理的重点内容来看，我们认为应该继续加强以下几方面的人口研究和动态监测：

首先是生育率持续超低背景下，本市未来人口规模及结构的变动情况，特别要关注人口结构变动对经济和社会事业发展的影响。应该说，新世纪初，苏州市计划生育委员会开展的《二○○一-二○一五年苏州人口发展战略研究》对二十一世纪前十五年人口发展趋势和可能出现的人口问题做了科学的预测和分析，对政府决策起到了积极的作用。但是，情况在不断发展变化。应该利用新的资料，特别是即将开展的二○一○年的人口普查资料，对未来人口规模和结果变动进行新的预测和分析。具体而言，在人口规模和结构方面需要动态监测的方面包括：人口年龄结构峰谷交替对就业、就学、养老设施的影响；劳动力人口规模和结构与本地经济发展需求之间的平衡关系；人口老龄化特别是高龄化对社会资源、社会政策以及家庭带来的影响；合理的城乡人口结构对城乡统筹发展的影响；外来人口规模的增长变化及其社会经济影响等。也要深入研究生育政策合理调整的可行性方案等问题。

第二是在中央强调民生和公平的宏观政策背景下的外来人口规模、需求和居留特征变动情况。毋庸置疑，在今后相当长一段时期内，外来人口仍将是影响苏州人口和经济社会发展的重要变量。外来人口的各种变动既和苏州市的社会经济发展息息相关，又会对苏州市的社会经济发展产生各种正面和负面的作用。而这种互动影响将随着时间的推移不断发生变化。去年，市人口计生委开展了苏州市外来人口居留状况、差别特征和政策响应方面的课题研究，对本市外来人口的居留状况和差别特征的现状进行了系统全面的描述，也提出了一些切实可行的对策建议。但是我们认为，相对于复杂多变的外来人口治理而言，这项研究是非常基础性的。今后至少有以下几个方面需要我们深入研究和持续监测：首先，外来人口这种居留状况和差别特征与本地社会经济发展的相互关系究竟如何？其次，外来人口居留状况和差别特征将会发生怎样的变化？再次，我们如何利用这些资料来对外来人口的规模变动趋势进行适当的预测？最后，如何开发利用这些资料来进一步完善外来人口的治理？当前，国际金融危机对我国的影响正在逐渐显现，这种影响也表现在农民工的返乡流动等方面，苏州也已感受到这些影响。今后趋势将会如何，又如何应对，都很值得深入研究。

加强人口发展动态监测，必须大力推进信息化建设。苏州市的人口信息化建设已经具有较好的基础。一九九四年，太仓市率先建立农村育龄妇女信息系统，在此基础上向全市农村推开。“十五”以来，农村网络升级改造,实现了省、市、县三级联网。张家港等市（县）先后通过城域网搭建覆盖所有乡镇的专网，常熟、昆山等地实现了人口计生网络进村（社区）。至二○○六年底，已有165万多育龄妇女个案信息录入数据库。与此同时，改革传统统计手段，各市（县）配备计算机设备，运用计算机汇总、储存和处理人口数据及资料。信息化在人口管理、公共服务中的作用逐步显现。

张家港在全省率先成立 “暂住人员管理服务中心”，建立了比较完善的外来人口管理信息系统。当前，数据收集和更新是已有信息系统发挥作用所面临的最大挑战。要充分利用和整合现有资源、引进高科技产品、完善数据收集和更新系统，进一步提高苏州人口信息化建设的水平，为科学的人口治理提供基础的信息支持。

四、结语

基于改革开放三十年来苏州人口发展的回顾及从中引出的启示，我们提出了要积极构建并不断完善科学、统筹、长效、多元的人口治理机制，推动社会治理和人口治理的改革创新。应该说，这是人口工作领域学习和实践科学发展观的重要命题。然而，本文在这方面只是做了一些很初步的探索。今后的苏州人口发展研究，可以进一步沿着社会治理、发展型社会政策的视角，更好地聚焦于人口治理的改革创新。目前，国内关于社会治理、发展型社会政策、人口治理的理论和实践探索正在逐步深入，但还很不够。苏州很有必要也完全有可能在这方面争取有所率先。如果说，从苏南模式的人口转变到探索统筹解决人口问题的新苏州之路是苏州人口发展的两次飞跃，那么，进一步走向科学、统筹、长效、多元的人口治理新苏州之路，就将意味着苏州人口发展的又一次飞跃。（全文完）