关于钢铁产业淘汰落后产能的相关问题分析

李拥军

淘汰落后产能是钢铁产业目前面临的一项事关行业健康、可持续发展的关键性任务。本文试图从落后产能的经济本质入手，探寻淘汰落后产能的基本机理与途径。

一、对落后产能本质的认识

所谓落后产能，通常是指生产设备、生产工艺的技术水平低于行业平均水平，能耗高、污染重的工业生产能力。根据落后产能的基本定义可以明确判断落后产能的三个基本标准：一是工艺落后，二是单位产量能源消耗指标高于行业平均水平，三是对环境造成的污染高于行业平均水平。这三个标准是时间函数，即随着时间的推移，判定落后产能的三个标准亦在不断地提高。同时，这三个标准之间存在着因果关系，生产设备、生产工艺的技术水平高低与其单位产量能源消耗指标、污染指标成负相关，落后的设备与工艺往往对应着较高的单位能耗、水耗和更多污染物的排放。因此，从判定落后产能三个标准的因果关系看，产能落后与否是一个技术判断问题。但在具体的国民经济管理中，落后产能通常是指技术水平（包括设备、工艺等）达不到国家法律法规、产业政策所规定的行业基本标准的生产能力。

1.落后产能的范围界定

某一个产业落后产能的表现形式是动态变化的，若干年前可能处于先进水平的产能，在今天看来就是落后产能，即落后产能是技术进步、经济发展要求工业生产能力进行必要的新陈代谢与优胜劣汰的必然结果。

国发2010年7号文件《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》分别从工艺、能耗、环保等三个角度对钢铁行业落后产能做了明确规定。①从工艺角度对落后产能规定如下：钢铁行业2011年底前淘汰400立方米及以下炼铁高炉，淘汰30吨及以下炼钢转炉、电炉。这表明400立方米及以下炼铁高炉、30吨及以下炼钢转炉与电炉均属于落后产能；②从单位产量能源消耗角度对非淘汰产能规定如下：碳钢企业吨钢综合能耗应低于620千克标准煤，吨钢耗新水低于5吨，二次能源基本实现100%回收利用；③从对环境造成污染的角度对非淘汰产能规定如下：吨钢烟尘排放量低于1.0千克，吨钢二氧化碳排放量低于1.8千克。从发展的角度看，能耗、水耗、污染物排放、安全性等将会作为钢铁产业淘汰落后产能的主要考核性指标，钢铁生产设备的大型化将会作为淘汰落后产能的引导性指标。

2.落后的钢铁产能对产业所造成的本质性伤害

落后的钢铁产能对国民经济、钢铁产业的危害性有多种多样的表现形式。但如果从本质上认识这些危害性，则需从以下四个方面入手：

①落后产能的自然禀赋决定了其单位产量对能源和资源消耗巨大。某些地区通过落后产能所实现的GDP增长及对该地区工业化进程的促进是以浪费生态资源、环境恶化等高昂社会成本为代价的发展历程，其不良后果会日益显现；

②落后的炼铁、烧结产能与先进产能争抢铁矿石资源，不仅弱化了钢铁生产企业作为市场买方所应具备的话语权，而且破坏了正常的铁矿石交易秩序。只有淘汰落后产能才能为先进产能腾出资源空间，才能保证铁矿石资源采购的相对集中，才能通过采购的相对集中促进国内铁矿石资源供应的集中，进而提高资源的利用效率；

③多数拥有落后产能的中小型钢铁企业经营行为具有投机性，这些企业的固定成本通常很低，甚至为零，这些企业只要赚回变动成本即可赢利，所以这些企业在市场需求旺盛、钢材价格处于上涨期、市场行情较为有利时，保持着较高的开工率；在市场需求低迷、钢材价格处于下跌状态时，则是“见缝插针”式地生产，甚至会以停产的方式来规避风险。其产品在质量上虽无竞争力，但在销售手段上会追求所谓的低价竞争，从而对整个钢铁市场的健康发展有很大的杀伤力。从社会长远利益看，落后产能所产生的社会成本远远高于其所创造的企业个体营利。

④个别地方对落后产能所提供的各种“优惠”条件，使先进产能与落后产能之间存在着不公平性竞争，这种对落后产能的变相保护，本身是对先进产能的抑制，不利于全行业的技术进步与发展。

二、淘汰落后产能所面临的体制性问题

淘汰落后产能一直是我国经济发展过程中的一个永恒的主题，同样也是钢铁产业发展过程中的永恒主题。淘汰落后产能之所以在我国成为一个永恒主题，一方面源于我国自改革开放以来，经济一直处于高速发展的状态，钢铁工业技术进步的步伐在不断加快，技术淘汰周期在不断地缩短，钢铁工业落后产能的判定标准在不断地提高，因此落后产能所涵盖的落后工业生产能力伴随着经济与技术发展步伐在不断地调整更新；另一方面源于我国市场经济体制尚处于不断健全与完善的过程当中，在淘汰落后产能工作当中难免存在着各种各样的体制性问题。这些体制性问题主要表现为以下四个方面：

1.要素价格扭曲导致市场淘汰落后产能的能力偏弱

我国相对较低的劳动力价格、土地价格、资源价格、资金价格不能完全反映这些要素的真正价值和社会使用成本，而且各类企业在分摊这些社会成本方面存在着较大差异，总体是大型企业所承担的社会成本要高于中小型企业，而相当多的中小型企业是落后产能的拥有者。从成本构成角度看，虽然落后产能产品单位消耗和能源消耗均高于先进产能，但落后产能具有总体投资少、分摊成本低和人工费用低的特点，而且落后产能基本上与落后企业相关联，而这些落后企业所承担的环保、节能等社会成本较低，甚至不承担任何社会发展成本，如落后产能企业在工人工资、社会保障、排污费、资源品价格及税收、违规罚款等方面的运营成本远远低于行业平均水平；部分地方的中小型钢铁企业的平均税负低于国有大型钢铁企业的税赋，最大差距达到30%以上。

在没有支付资源和环境等社会成本的情况下，落后产能的产品在价格方面较先进工艺设备所生产的产品有着较大优势，即使是在激烈的市场竞争中，落后产能仍有较大的利润空间，导致拥有先进产能的大中型钢铁企业与拥有落后产能的中小型企业之间存在着不公平竞争。因此，拥有落后产能的企业缺少技术改造和更新设备的动力与压力，更谈不上主动退出市场。

2.落后产能的退出体制尚不健全

落后产能退出壁垒较高，制约了落后产能的自动退出。从当前情况看，退出壁垒主要有两大类:

⑴经济类壁垒

①资产专用性。资产专用性是指资源在用于特定用途后，很难再移作他用的性质。资产专用性程度越高，生产要素在市场中的自由流动性越差，资产的需求面越小，资产转让时价格越低，落后产能退出市场的损失也就越大。资产专用性的程度根据行业不同而不同，根据设备先进与否而不同。钢铁工业相比其他制造业，其资产专用性程度高，如炼铁的高炉、炼钢的转炉只能用于本行业，改做生产其他产品的可能性很小；设备越落后，市场中愿意购买的受让群体越小，转让的可能性也就越小。因此，拥有落后产能的企业在进行行业退出、还是留在原行业继续发展的选择时，最终会选择继续留在原行业发展。

②失业工人安置费用。落后产能退出的直接后果之一就是所属员工面临着失业的可能性，政府及企业需要支付较高费用进行职工安置和再培训。就业和社会保障的问题解决不好，落后企业很难顺利地退出原行业。

③私营企业主的资产补偿。近年来，企业所有制结构日趋多元化，工业中个体私营企业占到三分之一左右，股份制企业和外资企业的比重也不断上升。目前，各地方的中小型钢铁企业的投资方大部分为私营企业主。在缺乏明确的法律依据的情况下，强制性地让拥有落后产能的中小型钢铁企业退出必然会涉及资产补偿等问题。这些企业作为企业主的私人财产，将其淘汰会遇到企业自身的强烈抵制，一些企业主更是将《物权法》视为尚方宝剑，宣称企业作为私有财产神圣不可侵犯。

⑵制度性壁垒

落后产能退出的制度性壁垒主要包括落后产能的退出机制、限定落后产能发展的法律、法规。

①落后产能的退出机制尚需完善。通过市场机制实现落后产能的自动退出固然是最好的淘汰手段，但在淘汰落后产能总量较大、涉及面较广的情况下，运用行政手段强制性地淘汰落后产能的方式会有很大的负作用，一是落后产能的停产关闭会给企业造成一定的经济损失，会使企业职工丧失就业岗位，会给与之相关的其他企业、银行造成债务问题；二是国家尽管在某些环节对被淘汰的落后产能给予了一定的政策扶持，但国家更多地强调了责任和义务，对地方政府、企业主、企业职工的损失补偿问题考虑不多，总体上缺乏全盘统筹的长效退出机制，使淘汰落后工作受到了来自基层利益相关者的阻力。

②淘汰或限定落后产能发展的相关法律法规尚不完善。从我国淘汰落后产能的实践看，当前主要由政府相关部门下发行政文件，提出淘汰落后产能的要求和政策，这些要求与政策更多强调了各级地方政府、各类企业在淘汰落后产能方面的责任和义务。但行政文件代替不了法律，对违反政策的行为制止或惩罚缺乏法律依据。如目前钢铁行业采取的分解淘汰指标、与地方政府签订责任书的形式，对完不成目标的地方进行惩罚就缺乏充分的法律依据。淘汰一些限制类企业亦存在着法律依据不足的问题，特别是对那些能耗、环保、质量等方面均达到国家标准、经过有关政府部门审批设立的中小型钢铁企业，只是规模、装备、技术方面处于产业政策中的限制类，强行关闭这些企业容易激化矛盾。

③相关法律法规和政策执行不力。中央对淘汰落后产能制定了一系列的配套政策措施，涉及环保、国土、水资源、信贷、质检等多方面的约束，但落实到地方层面很难实现“政令畅通”，有些基层政府对落后产能甚至采取默许或支持态度。如中央已经将节能减排指标纳入了地方政府的政绩考核体系，但是大部分地级市中没有建立能源平衡表，缺乏客观真实的能耗数据，考核指标也就容易成为“数字游戏”。再如地条钢之所以有生存空间，可以在市场上销售并应用到建筑领域，与一些地方政府监管部门不作为、有法不依、执法不严密切相关。法律法规和政策执行不力的主要原因有两个方面：一是中央和地方在认识上不是十分一致，政令很难畅通；缺少可操作性的行政问责机制又造成行政调节手段很难贯彻到位，或者执行起来打折扣。二是国家没有使用非常强的经济调节手段使落后产能无利可图、甚至亏损经营，从而无法迫使落后产能进行主动关停。

3.地方政府“GDP情结”增加了淘汰落后产能的难度

我国的财政体制与发达国家存在着很大的不同。中央与地方财政分权的财政体制虽然能够调动地方发展经济的积极性，同时也成为阻碍淘汰落后产能的重要制约因素。对落后产能的地方保护主要体现为：

①一些地方政府特别是基层地方政府仍有不同程度地追逐 GDP 最大化的现象。企业数量的多少、产值的大小是地方政府财政收入的保证，淘汰落后产能对地方政府而言是砍掉了GDP和财政收入的重要来源。钢铁等重工业企业对地方GDP、财政收入拉动力很强，特别是经济相对落后的地区，一些在全国看来技术装备落后的中小型钢铁企业，在当地往往是GDP增长的领头羊、财政收入的主要贡献者，而且还提供了较多的就业岗位。一些地方政府从局部利益出发，不但不情愿淘汰这些企业，甚至与中央政策进行博弈，为这些企业保驾护航。目前建设一座年产粗钢几十万吨的钢铁生产厂，通常需要一年的时间，在市场行情较好的情况下，投产后两、三年的时间就能收回全部投资。这种所谓的快速发展模式不仅为民营投资者所推崇，而且也为部分地方政府所推崇，因为它可在短时间内对地方经济产生较强的拉动作用，很容易成为地方经济效益增长的“政绩工程”；

②淘汰落后产能必然导致企业转产、人员安置、债权债务处理等一系列具体问题，稍有不慎就有可能影响社会的和谐稳定，地方政府为此面临着巨大的压力；

③一些地方已形成以落后产能为主的产业链集群，淘汰钢铁产业落后产能对该地区相关产业发展也有较大的影响。

4.全国范围内市场需求的多元化为落后产能提供了一定的生存空间

我国城乡之间、东西部地区之间以及高收入与低收入之间存在着二元分割的现象，造成市场需求的多样化，如在农村地区和欠发达地区廉价产品反而更具有竞争力，这就使得落后产能仍然有较大的市场空间。近年来高耗能高污染等重化工业产品的价格快速上涨也给落后产能提供了生存空间。同时要看到，落后产能虽然工艺水平落后，但有一部分落后产能所生产的低端钢材在质量上尚能达到国家的质量要求，当国家不能对钢材需求加以引导和调控时，落后产能所生产的低端钢材仍有较大的市场空间。

三、淘汰落后钢铁产能的基本原则

采用何种形式和手段加快淘汰落后产能的步伐是目前备受关注的问题。国发2010年7号文件已经明确淘汰落后产能任务将逐级向下分解，最终落实到具体企业。相关的政策约束机制包括严格市场准入、强化经济和法律手段、加大执法处罚力度等方面，激励机制则涉及加强财政资金引导、做好职工安置工作、支持企业升级改造等三个方面。《通知》基本上已经确定了淘汰任务的落实方法和措施框架。推进措施包括了经济、法律、行政的多种手段，但具体的执行方案还有待于进一步研究落实。就钢铁产业而言，在淘汰落后产能过程中应遵循如下原则：

1.营造优势产能与落后产能公平竞争的市场环境

应当通过要素市场化改革，建立起淘汰落后产能的最基本、最有力和最长效的机制。国家运用经济手段、法律手段加大淘汰落后产能的力度属于国家调控工业发展方式的范畴；国家将经济手段、法律手段作为调控经济的首选方式亦有利于政府的职能转变，是我国经济体制不断完善的基本要求。基于这样的认识，国家在淘汰落后产能的工作中要重点在完善市场体制方面多做基础性工作，一是要深化要素市场的改革，特别是要理顺资源、环境、土地等要素的价格，使环境、资源等外部性成本能够以统一的标准纳入到所有企业的成本核算当中，真正使落后产能无利可图；二是要灵活运用税收杠杆、资源能源价格机制的调控功能，严格相关环保、质量、安全生产标准，形成整个经济运行体系对落后产能的排斥；三是要充分发挥市场竞争机制的作用，保护优势产能对落后产能的竞争优势，最终达到有效淘汰落后产能的目的。

2.控制中小型炼铁企业数量及规模，提高行业协调能力

欧美日韩等发达国家的钢铁产业在组织格局上均是为数不多的大型钢铁企业与若干个中小型钢铁企业并存，大型钢铁企业保持着技术优势、设备优势、规模优势，并具有较高的行业控制力。欧美日韩钢铁产业之所以拥有这样的组织格局，一是因为其产业内大企业的规模及数量保持相对适宜的水平；二是因为其整个钢铁产业内钢铁企业的数量基本稳定，企业数量规模及最小企业生产规模均控制在一个合理水平上；三是在炼铁、炼钢企业的审批上政府有着严格的规定，如日本五大高炉生产企业控制了日本近100%的生铁产量，韩国浦项一家企业控制了韩国100%的生铁产量（韩国现代的高炉尚未投产），日本及韩国政府原则上不再允许新企业从事高炉炼铁生产。

日本、韩国狠抓炼铁企业的集中度，主要源于以下几点：①钢铁生产各工序能耗由高向低排序依次为：炼铁、焦化、轧钢、烧结、转炉、电炉、球团，钢铁工业节能减排的重点是炼铁和焦化工序；②在长流程钢铁生产工艺中，各个工序（包含焦化、烧结、球团、高炉、转炉、连铸和热轧）因能源消耗产生的CO2排放比重，高炉炼铁占整个生产流程的64.57%，炼铁全系统（包含焦化、烧结和高炉炼铁）则占整个生产流程的86.59%，即减少CO2排放的重点应放在炼铁全系统，尤其是高炉炼铁工序；③钢铁生产中炼铁以前工序的生产成本占据了热轧钢材70%以上的成本，对炼铁成本的有效控制有助于优化整个钢铁生产流程的成本控制；④炼铁工序与烧结、焦化工序存在较高的关联性，抓住了炼铁工序的技术进步，无疑会带动烧结与焦化工序的技术进步。日本、韩国为此一直限制高炉生产企业的数量，而且对高炉生产及高炉备设定了各种较为苛刻的条件，从而在高炉、烧结、焦化等工序做到了生产企业的集中，实现了高炉、烧结、焦化等工序的设备大型化、现代化，避免了高炉、烧结、焦化等工序落后产能的存在，从而有效地降低了钢铁产业在资源、能源、环境方面的社会成本。

中国钢铁产业内钢铁企业数量众多，截止2009年底，共有炼铁企业752家，炼钢企业350家，钢材生产企业4992家。2010年8月8日，工业和信息化部向社会公布了钢铁行业淘汰落后产能的企业名单中，共有171家炼铁企业。在这171家炼铁企业中，除山东省要淘汰3座1280立方米高炉，13座750立方米至300立方米的高炉外，占比重最大是100立方米到250立方米之间的高炉。而且这171家炼铁企业中，国有大中型企业所占比重较小，基本以民营钢铁企业为主。鉴于钢铁产业目前淘汰落后产能、实施节能减排的重点集中在炼铁、烧结、焦化等环节，我们有必要借鉴日本韩国的做法，严格限制高炉生产企业的数量，如国家可以视各个省市的具体情况明确规定一个省应该有几个高炉生产企业，并通过淘汰落后产能的方式来减少中小型炼铁企业、炼钢企业数量；通过严控炼铁、炼钢企业的最小生产规模，推行高炉设备、转炉设备的大型化。最终在一个省内实现生铁产量的完全集中。这样做将极大地促进整个钢铁产业各子产业的组织结构优化，提高钢铁产业的协调能力及对上游产业的话语权。

未来钢铁产业较为理想的组织格局是：大的钢铁企业集团控制全行业的生铁产量和多种适宜大规模化生产的钢铁制品，一些中小型钢铁企业则更侧重于对钢材的深加工和延伸性服务。鉴于此，国家在淘汰落后的炼铁、烧结、焦化产能时，要痛下决心，使这些相关的落后企业彻底退出炼铁、烧结、焦化的生产领域。

3.将淘汰落后产能与完善行业进退出机制相结合

在完善的市场体系中，任何一个产业都有着严格、规范的进入及退出机制，以保证优秀企业在市场中能够得到充分发展，劣势企业在市场中被彻底淘汰，从而实现社会资源的最优配置。如果劣势企业不能被淘汰，优势企业就不能得到充分地发展、壮大。中国钢铁产业一直存在着进入壁垒较低而退出壁垒较高的现实问题。如在进入壁垒方面，小型钢铁生产企业具有建设周期短、投资回收快的特点，而且生产操作技术相对简单，具有生产管理费用、人工成本较低的“成本优势”。许多潜在进入者特别是民营资本在钢铁行业效益较好的时候，较为容易地建设好一个年产粗钢几十万吨的钢铁企业；由于退出壁垒较高，当钢铁产业发展出现低谷时，许多劣势企业基于种种原因难以撤离，为了维持企业生存，只好继续留在本行业中背水一战，形成社会资源的巨大浪费。

提高钢铁产业进入壁垒意味着只有优势资本、优势技术才能参与到钢铁产业发展当中；完善钢铁产业退出壁垒，意味着在竞争中处于劣势的钢铁企业（通常是落后产能的拥有企业）面临着或破产或被兼并重组的风险，意味着劣势企业的主要决策者及管理层将被淘汰出局。因此，只有完善了产业进退出机制，优胜劣汰的竞争机制才能发挥作用，才能通过市场规律淘汰那些落后产能企业，促使产业内各种社会资源向具有市场活力、拥有先进产能的优势企业集中，这既优化了社会资源配置，又促进中国钢铁产业对落后产能的淘汰。

4.保持产能的适度过剩有利于淘汰落后产能

目前，在讨论落后产能时有人经常将落后产能与过剩产能相混淆。落后产能是个技术判断问题，而产能过剩是个市场判断问题，即超过市场需求（实际产出）一定程度的产能就是过剩产能。但是市场需求是不断发生波动的，因此对于产能过剩与否进行准确的判断非常困难。例如，在本次国际金融危机前，钢铁行业产销两旺，绝大多数钢铁企业的产品销售率、销售利润率都处于很高的水平；但是在金融危机爆发后，钢铁行业的订单需求急剧下降，钢铁企业普遍开工不足；但是随着国家4万亿元的投资拉动，钢铁企业的开工率普遍提高，2009年粗钢产量更是再创历史新高。这种需求的大幅度增长，不仅增加了对过剩产能的判断难度，也增加了淘汰落后产能的难度。

产能的适度过剩，有利于运用市场的手段淘汰落后产能。落后产能与过剩产能也并非是完全割裂、非此即彼的。在完善的市场经济条件下，过剩的产能一般包括落后产能；而落后产能的淘汰、退出能够改变市场的供求关系，减轻产能过剩的程度。对过剩产能只能发挥市场机制作用通过优胜劣汰的竞争方法让企业自行淘汰，政府一般不予介入。

政府介入过剩产能的最主要的判断是看过剩产能是否危及到公众利益。对于影响并涉及到安全、环保、资源、群众身心健康等公众利益方面的过剩行业政府应该从维护公众利益的角度出发予以强行限制。这种情况下，由于企业违反了相应的安全、环保、资源保护等方面的法律法规，政府可以不给予这些企业经济补偿。

5.改革中央对地方的考核机制

淘汰落后产能需要对当前的财政体制和官员的考核机制进行改革，理顺中央和地方的财权和人事权，改变地方经济发展中的唯GDP论。各级地方政府应追求绿色GDP增长，国家要完善中央对地方的绿色GDP考核体制。

四、淘汰落后产能的基本手段

伴随着淘汰落后产能工作的不断深入，国家的行政手段、市场手段也在日益丰富完善。在行政手段方面中央与地方政府、企业签订责任状并且把“上大”和“关小”有机结合起来；对未完成淘汰落后产能任务的地区严格控制国家安排投资或核准的项目；对淘汰落后产能进展严重滞后的地区实行“区域限批”。在市场手段方面已经先后采取了调整资源税、排污收费、差别电价、“高耗能、高污染、资源性”产品的出口税收政策等一系列经济激励措施，降低落后产能的利润空间和市场竞争力。

2010年8月8日，工业和信息化部向社会公布了2010年9月底前钢铁行业淘汰落后产能的企业名单。为保证这一淘汰落后产能任务的顺利完成，工业和信息化部对未按规定限期淘汰落后产能的企业吊销排污许可证，银行业金融机构不得提供任何形式的新增授信支持，投资管理部门不予审批和核准新的投资项目，国土资源管理部门不予批准新增用地，相关管理部门不予办理生产许可，已颁发生产许可证、安全生产许可证的要依法撤回。此外，对未按规定淘汰落后产能、被地方政府责令关闭或撤销的企业，将采取限期办理工商注销登记，或者依法吊销工商营业执照的措施。必要时，政府相关部门还可要求电力供应企业依法对落后产能企业停止供电。上述措施可谓是严厉至极，做到了行政手段和市场手段“双管齐下”。但从政策的效能看，这些措施突出了对落后产能的限制性、约束性作用，对淘汰落后产能的引导性、激励性尚有不足。

1.加强和完善淘汰落后产能的法律手段

法律手段是淘汰落后产能的根本性手段，经济手段是操作性手段，行政手段属于辅助性手段，即在法律和经济手段的基础上辅以适度的行政手段，建立行之有效的激励机制和科学合理的监督检查机制，淘汰落后产能工作必然能够收到良好的效果。

要完善淘汰落后产能的相关法律法规，加大对能耗高、污染重、技术落后的设备、工艺的依法淘汰力度。通过制定相应的技术标准予以明确，对不符合标准的才能强制淘汰。对违反节能、环保、质量、安全等方面法律法规的要依法淘汰。

要完善对地方政府和企业的节能减排考核制度。尤其是要尽快建立地级市的能源平衡表和操作性较强的节能减排考核办法，使地方政府和企业有足够的动力推动节能减排工作；要加强对淘汰落后产能的社会监督。高耗能、高污染企业影响着广大群众的切身利益，加强群众举报和社会监督制度将有效推动淘汰落后产能工作。

2.加强和完善淘汰落后产能的经济手段

⑴将落后产能对社会、资源、环境所造成的损失转化为企业的内部成本

应用市场化的经济调节手段促进落后产能的淘汰。目前落后产能的赢利性主要是由于诸多资源消耗成本、环境成本等社会外部成本没有内部化，从而使拥有落后产能的企业相对于优势产能企业具有一定的“成本优势”。政府作为公共利益的代表，应运用的经济调节手段，将诸如环境、资源等外部性成本计入到所有企业特别是落后企业的成本中。提高落后产能运营成本的途径有: ①差别资源价格政策，基于落后企业对资源的过度消耗和浪费，应实施更高的资源价格，如继续深化差别电价政策；②额外的环境排污收费，基于落后企业对环境的严重破坏，应针对落后企业在普通排污收费的基础上大幅提高征收标准；③基于落后企业对整个产业和国家可持续发展能力的影响，可对落后企业征收可持续发展附加费，用于支持整个产业的健康发展和国家可持续发展能力的提高。

⑵建立落后产能退出的补偿机制

从一些国家的经验以及我国的20 多年的实践看，有必要建立落后产能的退出机制，通过经济手段激励企业主动地淘汰落后生产能力，通过完善的制度设计解决落后产能退出的后续问题。例如，对被淘汰企业的经济损失给予必要的经济补偿，对在规定期限内淘汰落后产能的企业给予土地、税收等方面的优惠和新项目优先审批立项，建立健全职工再就业培训基金与最低生活保障制度等；建立淘汰落后产能专项资金，专项资金的来源包括公共财政和提高资源税、环境排污收费，以及落实差别电价政策等方面的收益。专项资金主要用于处理淘汰落后产能导致的企业转产、人员安置、债务债权等问题。

⑶制定淘汰落后产能的引导性、激励性政策

当前可考虑从以下几方面制订淘汰落后的引导性、激励性政策：

①递减性补贴政策，对先期淘汰的产能给予高额补贴，关停越晚，补贴越少，超过一定关停限期的还要进行处罚，通过这项措施可引导落后产能尽早、尽快淘汰。

②鼓励落后产能转产转型的优惠政策，鼓励落后产能在原有基础上通过技术改造实现向其他行业或相关行业转移。如世界发达国家钢材的综合深加工比可达50%以上，其中线材60%、棒材40%、管材30%、板材70%左右。而我国一般钢材的深加工比仅为10%～15%。可以鼓励被淘汰的炼铁、炼钢企业转型为钢材深加工企业，政府在立项、土地审批、信贷政策、税收减免等方面对落后产能转产企业给予一定的优惠政策。

③对落后产能淘汰后的土地开发或处置制定优惠政策，鼓励企业通过土地开发或处置收益来弥补损失，提高企业淘汰落后产能的积极性。

淘汰落后产能是一项系统工程，从淘汰落后产能的效果看它涉及到钢铁产业的技术进步、各子产业的组织结构优化、市场环境优化等多个方面；从实现落后产能淘汰的途径看，它又涉及经济体制建设、市场体制的完善、政府职能的转变、行业壁垒建设等多个方面。因此，淘汰落后产能的复杂性与艰巨性决定了这项工作需要各级政府与企业的决心与信心，需要一部分地区、一部分企业做出必要的利益牺牲。总之，淘汰落后产能是钢铁产业实现健康、可持续发展的必由之路，是我们必须做、也不得不做好一项工程。