从标准化走向均等化——对推进我国公共图书馆服务均等化的若干思考<br/>

从标准化走向均等化——对推进我国公共图书馆服务均等化的若干思考

2010-03-22王聪聪温州市图书馆浙江温州325000

图书馆建设 2010年1期

王聪聪（温州市图书馆浙江温州 325000）

1 公共图书馆服务均等化发展的背景

公共服务均等化是我国公共财政制度改革的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。也就是说，在基本的公共服务领域中，政府应尽可能地满足人们的基本物质需求、尽可能地使人们享有同样的权利。中国共产党第十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”[1]；胡锦涛总书记在十七大报告中强调指出要“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”[2]。我国政府提出逐步实现基本公共服务均等化有其特定的现实背景。

2007年，我国GDP( Gross Domestic Product，国内生产总值 )已经达到24万亿元，与改革开放初期相比增长了近13倍[3]。随着经济总量的增长和综合实力的增强、财政收入规模的迅速扩大，在提供精神文化产品方面就需要将文化事业和文化产业区分开来。文化事业具有公益性，可以均等化，像公共图书馆、农村文化室等，属于政府应该提供的基本文化事业服务。目前，公共文化设施数量、质量与人民群众的需求之间存在着不足和脱节现象。图书馆人应深化文化体制改革，积极发展公共文化事业，以满足群众的精神文化需求。这种时代背景正是中国公共图书馆发展前所未有的重要契机，也是中国公共图书馆发展历史上最具有历史性、时代性和先进性，最能够体现和代表公共图书馆本质、使命和正确发展方向的国家政策理念。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》[4]宣告了中国公共图书馆发展整体非理性时代的终结，标志着中国公共图书馆发展和谐理性时代的开始。因此，全面、准确、充分地理解、把握和坚持“公共服务普遍均等原则”、“基本公共服务均等化”和“惠及全民原则”，不仅是我国图书馆界同仁当前的迫切任务，而且也是我国公共图书馆事业未来的长期使命。

2 公共图书馆公益性服务标准的特点

党的十七大报告以前所未有的篇幅强调“公益性文化事业”。报告指出：要“深化文化体制改革，完善扶持公益性文化事业……坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径，加大投入力度，加强社区和乡村文化设施建设。”[5]目前，包括北京、上海在内的全国各地都纷纷采取切实行动，免费开放博物馆、美术馆、图书馆等。随之，公益性文化机构的服务标准化问题被提上议事日程，国家文化部相关机构也正在积极筹划公共图书馆服务标准。

2.1 公共图书馆服务标准没有特定的表现形式

尽管国内外对公共图书馆服务都有严格的要求，但公共图书馆服务标准并不一定会有特定的表现形式。到目前为止，我国还没有对公共图书馆设立统一、完整的规范服务标准。标准是对重复性事物和概念所做的统一规定，是以科学技术实践经验的综合成果为基础，经过有关方面协商一致，由主管部门批准，以特定的形式发布，作为共同遵守的准则和依据。“通过制定、发布和实施标准，达到统一”是标准化的实质，“获得最佳秩序和效益”则是标准化的目的。随着经济社会的发展，广大市民读者对服务性行业也提出了新的要求，由此在广大的服务性行业中出现了“一站式服务”、“同质服务”、“标准化服务”等崭新的服务理念和服务方式。公共图书馆的读者服务也应实行标准化，制定一套完整、详尽、明确、可操作的公共图书馆服务标准。

2.2 公共图书馆服务标准是一个综合性的指标体系

公共图书馆服务标准化通俗讲就是：在满足读者服务过程中，以一套科学、标准、规范、统一的服务方法指导每个工作人员，实现服务态度、服务方法、服务效果同质化，保证实现读者满意这一服务质量目标的整套体系。公共图书馆服务标准应该包括工作人员的行为举止和语言规范、场地和设备要求、工作技术方法、业务工作标准等。其具体体现为三大要素，即人员、硬件和软件。这三者相辅相成、缺一不可，共同构成服务金三角。这表明公共图书馆服务标准是一个综合性的指标体系。

2.3 公共图书馆服务标准需要一个长期渐进的发展过程

公共服务均等化的含义是指建立健全公共服务体系，合理配置公共服务资源，公平分配公共产品和公共服务，使城乡及不同地区、不同群体的人们享有大致相等的公共服务水平。这主要是从社会公平的角度提出的一个发展目标。

公共图书馆服务均等化的实质是让每个公民在同一标准上实现机会均等。随着经济和社会发展条件的变化，公共图书馆服务标准也应该不断调整。

我国由于公共财政体制不健全，目前没有形成公共服务的保障制度和机制，使公共服务供给出现不平衡和不平等的状况。因而近年来，国家逐步规范和调整了财政转移支付的办法，不断加大对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度，实行向西部和中部地区倾斜。但是总体来看，公共服务的供给水平均等化的目标还没有实现，部分地区供给水平仍然较低。目前我国公共图书馆事业发展不均衡，图书馆规划建设和服务等方面缺乏科学标准，公共图书馆的资源配置和服务保障极不平衡。主要表现为：我国城乡之间的公共图书馆服务水平存在着较大反差，乡镇居民很难和城里人一样享受到公共图书馆服务，乡镇图书馆普遍存在缺少经费、资源匮乏、人员不稳等问题，图书馆的城乡差别这一全国通病制约了大多数农村居民享有公共图书馆服务均等化权益。城乡差别和体制分割给实现基本的公共服务均等化带来了巨大的困难，需要以解决西部和中部地区最基本的保障为基础，因此公共图书馆服务均等化的服务标准需要一个长期的、渐进的发展过程。

3 公共图书馆服务均等化与服务标准化的关系

推进公共服务型政府建设，实现公共服务均等化、普遍化，成为社会发展的重要诉求。对于任何一种公共服务，衡量其是否实现了均衡都必须建立在某种标准之上。要实现公共图书馆服务均等化必须要建立图书馆服务标准。图书馆服务标准是读者满意的基础和核心，是保证公共图书馆服务水平、范围、均等化程度的基本参照。

3.1 通过公共图书馆服务标准促进服务能力的提高，为均等化创造条件。

公共图书馆服务标准与公共图书馆服务均等化是手段和目的的关系。图书馆标准的制订为图书馆均等化提供条件，最终达到图书馆服务均等化。

公共图书馆的服务能力是图书馆在提供公共服务时所具备的内在条件，即图书馆在提供公共产品和服务时所拥有的能量、资源，包括图书馆所拥有的人力资源、财力资源等。同样的公共服务投入不一定产生相同水平的公共服务。而通过制订公共图书馆服务的标准，可以促进公共服务能力的提高，进而达到均等化的目的。

3.2 公共图书馆服务标准和均等化之间存在动态调整关系

世界各国政府的公共服务与各国的经济发展水平、政府管理能力、公众的公共服务需求等因素密切相关，因此相应的公共服务标准、均等化水平也各不相同。从纵向上看，这种标准和水平呈现出从低级向高级变动的趋势，并在这种变动中不断形成新的动态平衡。更高水平的公共服务标准需要与更高水平的均等化相适应，反之亦然。

党的十六届六中全会提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的目标要求，即将“逐步实现基本公共服务均等化”的目标要求作为财政制度改革的目标[1]。而且这一目标要求是在“加强制度建设，保障社会公平正义”这一大主题下提出来的。

就本质而言，各种图书馆事业发展模式，包括传统的个体发展模式，其最终目标都是实现事业的科学发展和服务均等化，所不同的只是处在不同发展阶段，有不同阶段的目标和实现手段。模式就是目标和手段的统一体。不同的模式存在绩效的差别。从传统的以个体发展为主的模式到联盟发展或联合发展模式最后到总分馆制模式，应是一个逐步提升管理运作绩效的动态过程。对基本公共服务均等化，我们应作更深一步的理解。基本公共服务均等化是当今大多数国家社会政策的基本目标取向。很多国家把基本公共服务的供给作为治理国家的重要政策。一些国家之所以比较稳定，甚至在国家“神经中枢”出现变化的情况下依然能够保持秩序稳定，与其基本公共服务的均等化密不可分。图书馆服务是公共服务的重要组成部分。无疑，这些国家熟悉运作的总分馆制模式有效地推动了服务的均等化。我们追求的均等化的核心仍是公平和效率的统一。公共图书馆服务标准和均等化将是一个长期、动态的过程。

3.3 公共图书馆服务均等化基本目标是较低水平的公共图书馆服务标准

对于同一个时代、地域环境来说，公共服务标准应该为公共服务确立一个基本目标，即通过努力能够达到的最低公共服务标准。这种动态性的表现之一就是公共服务标准的制订要与公共服务能力相适应。过高或过低都不利于公共服务均等化提供。

公共图书馆应立足于公共服务中的现实性，在众多的图书馆发展模式中，既有因行政管理体制的差异而导致的发展模式的不同，如当前中西方模式的区别，其核心是事业管理体制的区别；也有以社会经济发展水平不同为主因、加之政府和领导重视程度不同而导致的发展模式的不同，如当前我国各地发展的情况。任何一项社会事业，尤其是发展中的社会事业，其发展目标都具有多层次性，其发展道路也都具有多阶段性、多样性，图书馆事业也不例外。目前图书馆均衡发展是相对的，各地经济发展不平衡，条件不一致，因而公共图书馆的城乡区域差异较大，制订的公共图书馆服务均等化标准宜低不宜高。制订全国公共图书馆基本公共服务框架内的各项具体制度的最低标准，应该以解决弱势群体的最基本保障为基础。对于服务接受者来说，这种较低的公共服务标准保障了其基本的生存和机会均等权利，有利于图书馆事业的均衡发展、协调发展和可持续发展。

4 当前影响我国公共图书馆服务均等化的主要因素及均等化标准建设的基本对策

4.1 缺乏科学的配套的措施，应尽快建立公共图书馆服务标准，努力实现服务均等化的法制化。

由于我国还没有针对实现公共图书馆服务均等化目标建立的公共图书馆基本服务的供给标准及与这些标准的制订相对应的客观因素评估方法，缺乏科学的界定、长远的规划和配套的措施，因此，制订公共图书馆服务均等化的标准需要从我国的基本国情出发，进一步制订公共图书馆服务均等化的最低标准，并将其纳入法制化轨道。首先，要明确我国公共图书馆在法定基本公共服务上需要均等化的地区和领域范围及建立全国公共图书馆服务标准、实现图书馆基本公共服务均等化所需要的财政支出与技术基础。其次，必须就全国性图书馆基本公共服务的范围、种类、标准在技术层面进行研究，组织相关部门讨论。即在充分沟通、协调的基础上，达成全社会的共识；制订相应的法律和法规，把图书馆基本公共服务与公民的基本权利联系起来，换句话说，把图书馆基本公共服务作为居民的基本权利。

4.2 缺乏足够的财力保障，应明确政府对公共图书馆服务的供给责任，强化基本公共图书馆服务均等化的财政保障。

就我国现阶段实施公共图书馆服务均等化面临的体制问题而言，我国各级政府的公共图书馆服务责任还需要进一步明确，支持这些责任划分的事权和财权范围也需要明确。像中国这样人口众多、拥有五级政府的单一制国家，由哪一级政府提供公共图书馆服务最有效、最合理？在宏观层面明确了政府间事权范围之后，还应该解决事权落实所需要的财政能力问题。这主要涉及到中央财政与省级财政以及省以下财政的分担问题。总体的思路是逐渐淡化人为因素在确定公共图书馆服务资金各级财政比例分担中的权重，加强影响财政支出的客观因素的权重。

党的十六届六中全会报告有关论述包括：第一，实现基本公共服务均等化是完善公共财政体制目标之一；第二，要通过进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度和促进转移支付制度规范化、制度化、法制化来完善公共财政体制……报告再次强调，要推进文化体制改革，形成富有活力的文化管理体制[1]。可见，我国实现公共服务均等化的制度障碍得到了正视，通过采取更加有力的倾斜和优惠政策逐步予以解决。

4.3 缺乏有效的对公共图书馆服务的监管，应建立基本公共服务数据采集和监测体系，实现公共服务均等化的可持续性。

我们必须要明确中央政府和各级地方政府在公共图书馆服务方面的职责、权限和分工；要建立科学合理的绩效评估指标体系、评估内容、方法与程序，建立客观公正的绩效评估机制，建立绩效预算和审计制度；要加强对公共图书馆服务行为的监管，确保公共图书馆服务不以营利为目的，增强政府公共投入使用的透明度，提高公共投入的社会效益和水平；按照权责统一、依法有序、民主公开、有错必纠的原则，建立公共图书馆服务的行政问责制，规定行政问责的主体、客体、方式和内容，规范问责的程序，建立严格的责任追究制度。另外，我们还需要对地方政府财政收入能力进行评估，必须考虑到人口的不断增长、人均寿命的不断延长、人们需求的不断提高等因素，基本公共图书馆服务标准不能制订过高。基本原则是：基本公共服务标准必须使财政供给能力具有可持续性，尽快实现基本公共服务的统计透明化、规范化。这样，既可以全面了解全国基本公共服务的状况，便于决策，又便于监督和检查基本公共服务均等化政策的执行情况和实施情况。