行政法视野中公立高校图书馆罚款制度的法律困境与立法变革的思考

2010-03-22新乡学院图书馆河南新乡453003

图书馆理论与实践 2010年4期

●秦珂（新乡学院图书馆，河南新乡 453003）

对有借阅书刊逾期不还，或者有损毁、丢失、盗窃书刊等行为的读者进行罚款是高等学校图书馆长期以来普遍采用的重要管理措施。调查表明，罚款制度通过对个别违规读者财产权的剥夺，保障了更广泛读者对公共资源的占有和享用，因而受到大多数读者的认同。[1]但是，在民主、法治精神成为治国方略，依法治馆逐步深入，读者维权意识日益提高的背景下，罚款制度的合法性受到了越来越多的质疑。图书馆与读者之间因为罚款而导致的矛盾冲突严重影响了图书馆的形象，一定程度上制约了和谐图书馆建设，而罚款制度本身也往往被指责为“霸王条款”，是乱收费、滥罚款，屡屡成为有关部门“纠风”和整治的对象。真正的和谐是制度合理性与合法性的映照和衔接，其本质是在法律规范下对各种权益的尊重与保障。罚款制度的合理性并不意味着其当然的合法性，要使这项制度理直气壮地成为高等学校图书馆制度体系不可或缺的组成部分，就必须从现行法律法规以及未来的立法创新中去寻找图书馆享有对读者违规行为予以罚款的权利渊源。

1 法无授权：罚款权利主体之否定

“特别权利关系理论”产生于19世纪的德国，是指为了达到特定领域的行政目的而建立的支配、管理与被支配、被管理的特殊法律关系。特别权利关系理论在特定行政领域内适用于特定对象，并由专门法令加以规定。在以特别权利关系理论为基础建立的法律制度中，排除了法律保留原则，权利人享有对其所管理成员设定各种义务，或者通过施行内部规则的方式限制其基本权利，对方只能绝对服从，并且没有得到司法救济的可能性。学校作为国家法律赋予的担负特定教育职能的法律主体，依法享有在特定职能范围内自主判断、自定规章、自主管理的特别权利。[2]“特别”就体现在学校可以通过内部规则彰显其惩戒权，约束学生的行为，甚至可以在没有法律授权的前提下限制、干涉，甚至剥夺学生的权利，而对于学校的权利行使，学生只能容忍，对学校侵害自己权利的行为提起诉讼时，法院不予以支持。我国关于高等学校与学生之间基于管理行为所形成的法律关系定位，明显受到特别权利关系理论的影响。[3]比如，《教育法》第28条（1）规定，学校有“按照章程自主管理”的权利。《高等教育法》第41条（1）规定，高等学校的校长享有“制定具体规章制度”的权利。《普通高等学校学生管理规定》第6条（2）、第42条都规定，学生有“遵守学校管理制度”的义务。有学者指出，我国对高等教育的立法存在着“重权力、轻权利”的价值取向，教育管理者与学生之间权利义务配置明显失衡。法律对高等学校制定校规授权有余，但是对校规合法与否的监督和制约严重不足，为高等学校制订违法校规，侵犯学生权利提供了可能。[4]

我国高等学校图书馆建立的罚款制度就带有特别权利关系理论的印迹。罚款制度绝大多数是由高等学校（或其图书馆）单方面制订而强加于读者的内部规章，尽管有其合理性，但是存在着减免图书馆责任，片面加重读者义务的问题。读者如果违规，只能认罚，财产权利在被剥夺的同时，还往往没有陈述或者“告状”之门。比如，按照《教育法》第42条（4）的规定，如果学生认为罚款侵害了其财产权，可以提出申诉或者依法提起诉讼。但是，司法部门如何受案，司法审查的范围如何界定等问题却无法律的明细规定。[5]由于罚款制度的设置与执行没有司法审查机制的监督，还存在着处罚程序不科学、处罚标准混乱、处罚金管理不当，甚至违法使用处罚金等问题。然而，我国至今没有对特别权利关系立法，以此理论无法解释罚款制度的合法性。高等学校自主管理的合法性，并不等于其具体管理措施的合法性。由于“罚款”是《行政处罚法》第8条（2）和《教育行政处罚暂行实施办法》第9条（2）规定的处罚种类之一，所以必须从行政法角度认识高等学校是否有罚款的主体资格。图书馆是高等学校的附属机构，被授权履行《普通高等学校图书馆规程（修订）》所规定的管理与服务职能，如果高等学校的罚款权有了法律依据，图书馆罚款制度的合法性自然不容怀疑。

《民法通则》第36条第1款规定的法人中包括了“事业单位”，国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条规》将“教育组织”涵盖于事业单位的框架内。《教育法》第31条规定，学校自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格，享有民事权利，承担民事责任。《高等教育法》第30条第1款规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格。该条第2款规定，高等学校在民事活动中享有民事权利，承担民事责任。所以，对高等学校属于“事业单位法人”的认识比较统一。而且，《行政处罚法》第16条至第18条规定的可以实施行政处罚的主体类型中不包括高等学校。因此，属于“事业单位法人”的高等学校行使罚款权不符合《行政处罚法》第15条的规定，其图书馆的罚款制度没有法律依据。另外，图书馆罚款制度属于《行政处罚法》第14条规定的“其他规范性文件”，不能用于对读者违规行为的罚款。《教育行政处罚暂行实施办法》是《行政处罚法》下位的部门规章，更不可能将高等学校（及其图书馆）作为实施罚款的主体。

其他法律法规中有否高等学校图书馆罚款制度合法性的根据呢？教育部颁布的《普通高等学校图书馆规程（修订）》（以下简称《规程〈修订〉》）第20条第2款规定：“对违犯规章制度，损坏、盗窃文献资料或设备者，按照校纪、法规予以处理。”有研究者认为，“校纪”就包括了图书馆罚款制度。这种观点的偏颇在于，一方面《规程（修订）》的效力低于《行政处罚法》，“校纪”要依法制订，在法律无明确授权前，“校纪”不得擅自规定“罚款”。另一方面，《规程（修订）》第20条同1987年《规程》第8条相比省去了“罚款”，就意在明确表明高等学校图书馆没有对读者“罚款”的权利。有研究者认为，高等学校图书馆罚款可以包括在教育部、国家发展改革委员会颁发的《关于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知》中规定的“服务性收费”当中。[6]但是，把图书借阅服务当成可以选择的服务项目，就使图书馆有了拒绝为那些不接受罚款制度的读者服务的借口，不符合《教育法》第四十二条（一）规定的关于受教育者有使用“图书资料”的权利的规定，属于违法。同时，“服务性收费”与“罚款”无论在性质，还是在权利主体方面都有重要区别，不可同论。还有学者指出，罚款是一种收费项目，而高等学校图书馆的罚款却没有收费许可证，不符合财政部、审计署等部门联合下发的适用于事业单位在内的《收费许可证管理办法》的规定。[7]

有学者试图以部分地方性图书馆条例的规定来确认高等学校图书馆罚款制度的合法性，认为图书馆不仅有“罚款”的权利，而且有设置“罚款”标准的法律依据。[8]且不说绝大多数地方性图书馆立法只适用于公共图书馆，不适用于高等学校图书馆，而且综观这些立法大都只是将“罚款权”赋予了文化行政管理部门，比如《山东省公共图书馆管理办法》第24条对逾期罚款的规定；《湖北省公共图书馆条例》第9条（2）规定了读者有“按规定交纳滞还费”的义务，但是“滞还费”与“罚款”并非等同概念，是有意与其第22条（2）第1款的“呈缴罚款”规定相区别，该条第2款对毁损、遗失文献资料的行为的处理则用了“赔偿金”的提法，显然“赔偿金”和“罚款”的法律含义不同。依据《北京市图书馆条例实施办法》第2条的解释，《北京市图书馆条例》适用于高等学校图书馆，其第44条（2）的规定：文化行政主管部门可以委托图书馆对遗失、损坏或者侵占图书馆文献信息资料的行为处以罚款，但是这项规定仅针对“公共图书馆”，不适用于“高等学校图书馆”。虽然，《北京市图书馆条例实施办法》第28条对逾期交纳“滞还费”的规定适用于高等学校图书馆，但是也清楚地表明“滞还费”不同于“罚款”，高等学校图书馆没有对读者罚款的权利。

2 判例导向：违规罚款权利之存因

有人认为，高等学校和学生首先分别作为法人与公民而存在，他们作为平等的民事主体享有民事权利，并承担相应的义务。这种法律关系，在法理上双方法律地位是平等的，属于私法性质，是民法的调整范围。根据我国《民法通则》的规定，民事主体双方必须平等履行各自的义务。[9]这种观点，得到了判例的支持。比如，1997年，湖北孝感师专某学生向法院递交民事诉状，要求法院判决学校停止侵害，恢复其学籍，赔礼道歉，赔偿损失。[10]所以，有不少研究者提出以《合同法》规则来解决高等学校图书馆读者的违规问题，指出这也符合《教育法》第31条、《高等教育法》第30条对高等学校法律地位及其权利和责任的界定。因为，图书馆与读者基于借阅书刊文献资料这一特定民事法律行为产生了特殊的借用合同关系，借用合同受到法律保护。[11]按照《合同法》第107条、第114条的规定，如果读者不履行合同中约定的按期归还书刊，不得丢失、损毁书刊等约定，则除了要承担继续履行义务、采取补救措施等法律责任外，还可能承担赔偿损失等责任，图书馆和读者可以约定违约金的数额或者约定损失赔偿额的计算方法。这样，图书馆虽然无权以行政主体的身份对违反规定的读者罚款，但却可以平等民事主体之身份，对诸如逾期还书、污损图书、损坏图书馆设施等行为给以违约金惩罚。[12]现在个别公共图书馆，比如上海市图书馆[13]、中国盲文出版社盲文图书馆[14]等都同读者签订有服务或者借阅合同。

但是，以缔结合同的方式来对待高等学校图书馆读者的违规行为则有许多缺陷。比如，由图书馆同每一位读者通过谈判签订借阅合同，将因成本过高而无法操作。即便能够得以操作，如果读者对图书馆支付违约金的请求予以拒绝，图书馆只能向法院起诉寻求司法救济。这就使图书馆对读者违规行为的处理复杂化，而且代价高昂。用民事法律关系来解决高等学校图书馆罚款问题的最大不足是忽视了教育所具有的公权力性质，掩盖了高等学校与学生地位实际上的不平等，在倡导意思自治，推崇契约自由的幌子下，使学生的利益受到不合理的限制和损害。比如，借阅合同明显属于“格式条款”，没有征求学生的意见，学生不可能事先了解条款的内容，无法表达自己真实的意愿。这种合同更多体现的是“自主办学”，而非《高等教育法》第11条规定的“依法自主办学”，也不符合《普通高等学校学生管理规定》第41条“保障学生依法参与学校民主管理”的规定。又比如，按照合同自由原则，图书馆对读者的服务请求就享有了拒绝权，还会无形中把读者分成“三六九等”，这种“读者歧视”不符合《规程（修订）》第19条“高等学校图书馆应保护读者公平利用图书馆的权利”的规定。如果借阅合同是读者在受到图书馆“威迫”（不同意合同条款就给不办理借阅证）之下签订，那么按照《合同法》第54条的规定，就属于“可变更或者可撤销的合同”。

高等学校图书馆对读者的违规处罚似乎成了法律没有规范，而图书馆又不能不管的问题，一方面图书馆没有罚款权，另一方面又不能任由读者违规而坐视不理。根本出路还在于使高等学校图书馆成为享有罚款权力的主体。1999年，在我国发生了著名的“田永诉北京科技大学案”。法院在审理案件中，就北京科技大学能否作为适格被告的问题存在着两种意见：一种意见认为，学校不属于国家的行政机关，不具备行政诉讼被告资格。另一种意见认为，学校虽然不是国家的行政机关，但学校属于法律法规授权的履行部分教育行政管理职责的教育机构，学校在依法履行教育行政管理职责的活动中，具有行政诉讼的被告主体资格。因此，北京科技大学可以作为本案的适格被告。[15]于是，“被告资格”这个并非当事人和学校争执的焦点，却成了本案的难点。最终，法院认为：某些行使法律赋予的行政管理职权的事业单位、社会团体，与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系；他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼；他们应当被列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法来解决它们与管理相对人之间的行政争议，这有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。[16]然后，结合《教育法》和相关法规的规定，法院认定北京科技大学属于行政诉讼的适格被告。

“田永诉北京科技大学案”开了将高等学校作为行政诉讼被告的先河，在理论与司法界引起广为关注和影响，其基本案情被登载在《最高人民法院公报》1999年第4期上。尽管我国司法制度尚未正式确立遵循先例之原则，但是鉴于《最高人民法院公报》所拥有的相当权威性以及对全国审判实践的指导作用，鉴于地方各级人民法院与最高人民法院之间存在的审级监督关系，这两个案件实际上将形成一种普遍的导向性。[17]全国行政法学会会长应松年教授指出：“学校，尤其是国家设立的，在教育部备案的高等学校，应是国家法律法规的授权机关。……特殊行政部门的行政权利，应受国家行政法规的监督与制约”，“法院能够受理这个行政案件，是一个突破，是我们国家依法治教，依法治校的良好开端。”另有专家认为：“学校与学生这类关系不同于普通民事主体之间平等的法律关系，而是具有管理与被管理、命令和服从等性质的行政关系。在很多国家，这类关系引发的争议通常均纳入行政诉讼范围，所以用行政诉讼解决此类争议不仅必要，而且可能。”[18]在此案之后的另一个著名案例——“刘燕文诉北京大学案”中，法院对北京大学的行政诉讼被告资格有基本相同的认定。[19]

认为高等学校具有行政权力已经成为主流看法，[18]其法理基础是把高等学校当成“授权行政主体”来对待。如果这类观点和司法判决能够发展法律，使高等学校具有明确的“授权行政主体”的法律地位，那么其所属图书馆的罚款制度就有了合法存在的可能性。现在的问题是，《教育法》《高等教育法》《教育行政处罚暂行实施办法》《普通高等学校学生管理规定》等法律法规都没有赋予高等学校罚款权，教育行政部门也没有委托高等学校行使这项权利，因此，高等学校（及其图书馆）还不能以判例中“授权行政主体”的身份来行使罚款权。但是，对于高等学校属于“授权行政主体”的认识与判决却为这个问题的解决展现了一条道路。如果今后法律法规以“授权行政主体”赋予了高等学校的罚款权利，那么图书馆的罚款制度就有了合法性、强制性、单方面性和内部的行政性。同时，图书馆罚款制度将受到法律规范，改变目前自行其事，混乱无章的状态。一方面，图书馆罚款的项目、标准、程序，罚金的使用和管理等要经过司法审查。另一方面，由于罚款是图书馆单方面的行政管理行为，读者对罚款不服，可以依法提起行政复议、行政诉讼，寻求法律对其权益的保护。这样，就把图书馆罚款制度真正纳入了法制化建设轨道。

3 立法创新：罚款权利之法律确认

最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”可见，某个组织要成为被告必须“具有国家行政职权”。[20]在相关案件中，法官以“熨平法律皱纹”的权益之计，将高等学校间接而曲折地界定为法律法规授权组织，从而承认其行政诉讼被告资格，[21]可以说是司法机关的一种创造性使用。[22]但是，“法律法规授权组织作为一个行政法学概念存在诸多不合逻辑性和非科学性”，用这样一个不周全的概念来给高等学校定位，自然存在一些问题。其一，《教育法》《高等教育法》赋予高等学校的权利中有的并非“授权”，而是“还权”，但是对于何种权利是“授权”，何种权利是“还权”，有时很难界定。其二，由于难以界定高等学校被授权的种类与范围，也就很难界定高等学校在什么场合是行政主体，什么场合不是行政主体，造成其主体地位的模糊与摇摆不定。[23]其三，如果从一般意义上去理解高等学校属于“法律法规授权组织”，由于许多营利性组织（如企业）和非营利性组织（如村民委员会）的自主经营权利、自治权利都是法律法规授权的，因而，这个概念所指称的对象范围超越了行政法学传统的概念。[17]其四，有的法院在相关案件中对高等学校的“法律法规授权组织”作出了自己的判断，这种权利一旦放开，法院在处理类似案件时对高等学校的某一管理行为是否属于法律法规所授权就可以自行裁量，等于承认了人民法院对行政诉讼案件范围的扩大解释权或自由裁量权，是非常危险和不可取的。[24]所以，应该探寻新的出路，丰富高等学校法人的内涵，赋予其更合理、更科学的权利，并使其承担相应的义务和法律责任。

“公务法人”被称为是近代行政管理的一种全新技术，[24]为行政法所特有，是指负担某种公共职能，为社会提供专门或者特定公共服务的组织。[25]公务法人的理论基础是“公务分权”，是指政府与其他公权力主体以公务为依据的权利划分形式。在为公务分权理论立法的国家，高等学校属于公务法人的一种重要类型，其与政府的分权基础是高等教育公务。[26]高等学校公务法人的特点是：其一，由国家教育行政部门设立，具有法人资格，担负提供高等教育服务的公共职责。其二，享有自主管理学校的公共管理权力，有自己全部、独立的财产和核算系统。其三，享有一定的公共管理权，能够独立承担法律责任。其四，高等学校与学生之间存在着丰富而特殊的法律关系，既包括民事法律关系，也包括公共行政法律关系。

事业单位法人在性质、宗旨、活动内容和活动范围上有许多相同或者相似点：均以公法而设立的非营利性公益组织；具有特定的行政目的，其活动内容及范围都有公法的严格要求；为社会提供专门服务。[21]借鉴国外立法经验，在公务法人概念和理论的基础之上，赋予高等学校公务法人地位是有积极意义的。如果我国高等学校能够成为公务法人，那么意味着既是“法人”，又是执行“公务”的行政主体，是“公务”与“法人”的组合，这就解决了将高等学校作为法律法规授权组织和仅为民事法人所带来的问题。[22]而且，对于推动高等学校体制改革，促进其发展都是有利的。把高等学校确立为公务法人亦不会对既有法律体系造成大的冲击，因为事业单位法人的内涵本身就远大于公务法人的内涵。[27]越来越多的研究者认为，将高等学校定位于公务法人是一种新的思路与可行的选择。比如，著名教授马怀德指出：将高等学校定位于公务法人，并区分其不同的法律关系，提供全面的司法救济途径，是我国现有行政制度下更新行政主体学说，改革现行管理和监督体制，提供全面司法保护的有益探索。[28]

现代法律理论认为，任何剥夺公民权利的措施必须有法律上的依据，而且须由法定机构依法定程序进行。如果法律的力量不能延及图书馆，图书馆就没有从事管理的工具和根据，其行为就将会失范，在损害读者权益的同时，也会损害图书馆自身的利益。如果高等学校被赋予公务法人的地位，那么将会极大地促进针对其所属图书馆罚款制度争议问题的解决，因为这将使原本只有行政机关、法律法规授权组织和行政机关的委托组织才能行使的罚款权，为高等学校（及其图书馆）合法行使。其一，改变高等学校图书馆罚款制度长期游离于法律视线之外而得不到有效规制的状况，使图书馆的罚款权得到法律的约束与制衡，减小特殊权利关系理论的不利影响。其二，高等学校（及其图书馆）和读者之间的关系会更加和谐，相互之间的权利、义务、责任更加容易得到明确和规范。其三，司法审查机制对高等学校图书馆罚款制度的介入将更加有据，更加有效。

高等学校图书馆担负着特定的收集、整理、储存文献信息资料和提供服务的职责，职责的履行需要与其相配套的权力的行使，图书馆对读者违规行为的处罚（包括罚款）正是以权力服务于职责的要求。但是，权力的设定和权利的享有必须由法律赋予，而且权力和义务、责任相伴，权力要受到制约，不存在不承担义务与责任的权利，也不存在不享有权利的义务和责任。图书馆无权而擅行，或者读者的违规行为得不到惩戒，都必然使权力、义务和责任不统一，使图书馆职能的履行与读者权益的保护都受到负面影响。同样的制度目标必会有不同的制度选择，以赋予高等学校公务法人地位来解决其图书馆罚款制度合法性问题只是其中可能的一种选择。无论这种观点是否正确，是否可行，但是不固守程式、不囿于传统，在不断反思中开拓前进，都是这个时代应当积极提倡的。

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