村级项目建设审计的案例分析——基于浙江省农村审计实践

黄彬红,谢丽君

(1.台州科技职业学院经贸系,浙江 台州 318020;2.宁波市鄞州区农林局农经站,浙江 鄞州 315100)

农村集体经济审计 (以下简称农村审计)是指对农村集体经济组织及其所属单位的资产、财务收支等经济活动进行的审计;对提取、管理、使用农民承担费用和劳务进行的专项审计。目前农村审计包括村级财务审计、专项审计和建设工程项目审计。随着新农村建设的不断深入,政府对村级建设的财政投入也越来越多,同时也为村干部腐败提供了机会,如何加强村级项目建设的审计成为当务之急。本文结合浙江省农村审计的实践,专门针对农村审计中的村级项目建设审计展开论述。

1 村级项目建设的特点

1.1 村集体成为村级项目建设的直接承担者

中国作为一个发展中国家,长期工业化进程中,国民收入分配重城市轻农村,导致农村基础设施等公共产品薄弱。但根据2008年国务院农村综合改革工作小组等部门颁布的 《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》中可看出,虽然国家不断加大了对农村各种公共品建设的投入,但村集体仍然是村级建设项目的直接承担者。

1.2 村级项目建设种类多

村级项目建设与农民生产生活直接相关,受益面广,具有较强的公益性。主要包括以村民 “一事一议筹资筹劳”为基础且目前支农资金没有覆盖的村内水渠、堰塘、桥涵、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施,村内道路和环卫设施、植树造林等。除此以外,还包括一些文化基础设施建设项目[1]。

1.3 村级项目建设投资主体的多样性

村级项目建设,有些是各级政府特别是乡镇政府直接投资建设的,但更多的是由乡镇所辖的村委会作为建设或投资主体,有些还是由几个受益的村委会共同投资。比如,农村道路建设工程可能是由某条道路连接的几个受益村集体共同投资;在环境建设中,为达到环境的长效整治,几个相临的村联合起来进行环境整治工程建设等。

1.4 村级建设项目筹资对象的多元化

由于我国目前尚未建立完善的农村公共财政制度,农村公共品建设存在事权与财权的不统一。除国家财政拨款建设项目外,村级工程建设资金的来源之一是村民集资,但是由于政府对向村民集资有严格的一事一议筹资筹劳制度的约束,农经部门也不时来监督村民集资问题,因此村民集资金额的比例不高。

2 村级项目建设审计实践的错弊类型分析

为总结交流各地农村集体经济审计的做法和经验,浙江省农业厅于2009年6月选择了各市、县(区)的40个农村集体经济审计典型案例编印成册。笔者对其中有关村级项目审计的案例进行归纳,发现村级项目建设审计实践中的错弊类型主要有3种:

2.1 违反真实性

真实性指审核检查被审单位的工程项目建设的经济活动是否真实,有关资料是否客观、恰当地反映了它所应反映的客观经济活动。村级工程项目审计中违反真实性的主要有以下几种:

2.1.1 工程造价脱离实际 主要从3个方面论述,第一,虚列或虚增工程款。新农村建设项目普遍存在管理职责不到位的问题,给村干部违纪提供了机会,有些利欲熏心的村干部就用虚列或虚增工程款进行贪污。如在桐庐县窄溪村审计中发现该村自1994～1997年村干部利用浇水泥路贪污11万元。贪污方式为用非正式发票虚列浇路支出10万和虚列浇路购水泥开支1万元;又如对余杭三家村的审计中发现该村存在有决算内容无实际施工的铝合金窗10.65 m2,同时还发现该村2001年实施村级道路硬化时少建多支付工程款50 501.97元,主要是道路硬化面积短少 754.1 m2和路肩少填渣 4 523.42 m。第二,多付或重复付工程款。村级项目建设由于账目比较混乱,有些项目没有进行预决算,加上项目推进时间性较强,造成村干部应付已付款项心中无数。如余杭区永福村重复支付农居点基础工程723 800元,最后在审计人员的努力下,两包工头才承认重复收取了款项。又如宁海县花园村在对群众反映的工程项目专项审计中发现该村老年协会活动室土建工程项目,合同决算价为1 264 332元,但村账内实际支付了134万元,多付工程款75 668元。第三,施工单位弄虚作假。一些村建设项目虽然进行了统一对外招标,但招标实施后,承包公司在施工中出现一些普遍性问题:一是没有严格按照原投标预算执行;二是缺乏专业技术人员严密监理,多计工程量或应做而未做工程时有发生;三是材料质量以次充好。

2.1.2 账证不符 村级项目建设中,会计凭证不规范,记账不及时,造成一些账证不符现象。如2008年鄞州区农村合作经济审计室对周夹村审计时,发现基建项目工程账证不符,即一张记账凭证以银行存款支付宁波天一建设设计有限公司新村建设项目设计费、勘测费123 800元,附原始凭证117 800元,记账凭证与原始凭证相差6 000元;另一张记账凭证又以现金支付该公司勘测费6 000元。2次合计账面共支付该公司129 800元,收到对方原始发票凭证123 800元。经查明是由于村出纳保管不善,遗失了村里另一笔支付给一家公司的五金厂房监理费6 000元发票,因金额相等,擅自更换了天一公司勘测费的发票相抵。

2.1.3 工程款被冒领 丽水市莲都区堰后村审计中发现该村承包饮用水的承包人未拿到一分钱,而通过原村主任签字,其姐夫出具领条顺利冒领了饮用水工程款,承包人多次催讨,被原村主任以种种理由推脱。

2.2 违反合法性

合法性指审核检查被审村的工程项目建设经济活动是否符合国家的方针、政策、法律和有关规章制度的要求,有关资料的编制是否符合国家有关的财务法规。

2.2.1 违反项目工程款项结算制 第一,扣回的工程预付款不入账。建德市谢田村审计中发现,该村出纳未将原已扣回的工程预付款5 000元入账而侵占集体资金。第二,付款不报账。上面提到的堰后村出纳2007年2月已付工程款10万元,而长期不报账,到2008年4月13日报销201 104元工程款时冲抵10万元的预付款来平衡账目。第三,工程未完工,款项全部支付。堰后村审计中,审计人员到现场察看,河道中还有许多砂石堆露出水面没有清理,而政府拨来的38 000元河道清理费已全部付清。第四,农居点 (旧村改造)工程账目不清。在浙江农村,一些农居点工程是农户出钱、村集体代办的项目,并由村单独建账统一核算,但有些村却没理清农居点账目,造成干群紧张,影响农村社会的和谐稳定。

2.2.2 工程招投标不规范 目前,政府主管部门加大了对农村基本建设招投标的管理,但由于各种原因,有些地方实际上流于形式,仍然存在很多不规范甚至违法违规的问题,如口头发包和补签承包协议、合同合法性不强等。

2.2.3 侵占补助资金 目前有些政府部门在向村集体拨付工程款项时,没有要求村集体出具收款收据,或者不认可农业部门统一印制的农村收款收据,而要求村干部另开税务部门的发票,造成村集体收入的漏账,为村干部侵占补助资金提供了方便。

2.2.4 未及时发放村民款项 如上面提到的花园村审计中,地基款是村民反映的重点,审计人员根据该村实际已竞拍地基的坐落和名称,画出详细的图纸,根据从账内整理的资料逐一上门核实和查对,查出地基欠款25万元。

2.3 违反效益性

效益审计是高层次的审计,其目标是对项目效益做出评价,审计的内容和范围要远远超过真实性审计和合法性审计。在新农村建设中,有些村干部为了搞政绩工程,只顾眼前利益,给村集体造成一定的损失。但根据笔者所调查的情况,在村项目审计时很少涉及到建设工程的效益性审计。

3 村级项目建设审计中存在的主要问题及原因分析

3.1 政府对村级项目建设审计重视程度不够

《浙江省农村集体经济审计40例》是汇集了浙江省各市、县 (区)近几年农村审计的典型案例,对这些案例的分析在一定程度上能反映当今农村审计存在的问题。经统计,40个案例中,24个与村级工程建设审计有关,其中4个是由于常规性审计,如财务审计、村干部任期和离任审计中发现的问题;1个是对街道行政辖区内的村经济合作社建筑装饰工程专项审计中发现的;其余19个都是由各个村村民上访、信访或委托而开展审计中发现的。从以上分析可见,政府部门对村级工程建设审计还是以被动审计为主,还没有引起政府的高度重视。目前,随着新农村建设的推进,村级工程建设项目不断增多,而农村工程项目建设往往是最容易出问题的地方,政府审计部门应把村级工程建设项目纳入常规审计的范围。

3.2 农村审计机构独立性不足,审计压力大

目前浙江省最主要的农村审计模式是农业部门主管下的农村审计站审计模式 (简称农审站模式)。农审站模式下,往往是两个机构,同一批人员,存在着审计机构独立性不足的先天缺点[2]。各级农经机构目前承担着负责农村土地管理、农民负担监督管理和农村集体财务资产管理的 “三大管理”和承担着农业产业化指导、农民专业合作经济组织指导、农业社会化服务体系指导的 “三项指导”等工作任务,审计力量十分有限,而有些地方布置审计任务时片面强调审计覆盖面,要求对所有村、组“三年审一轮”,有的甚至要求 “每年审一遍”。面对繁重的审计任务和日益复杂化的审计内容,审计人员往往感到力不从心。在这种情况下,很多地方审计机构疲于应付突发性事件,一些发达地区已经开始常规的财务收支审计和村主要干部离任经济责任审计等,但是对于村级建设项目等一些农村热点、重点问题的专项审计却没有形成常规化。

3.3 村级建设项目管理存在漏洞

当前村级建设项目管理存在一些漏洞:一是工程项目监督管理不到位,没有建立村级工程项目专账,没有实行专款专用,没有加强对工程施工中的工程业务费用进行监督,项目验收和支付没有严格的程序;二是村民主理财小组监督不力,支付款项不经过民主理财小组审核,有些村的理财小组形同虚设;三是工程发包不规范,村干部直接或间接承包村内工程,引发群众对工程的不满。目前很多村的工程建设都没有采用招投标方式,而是承包给私人建设,并且承包人和村委会没有详细的承包合同,只是签订简单的协议;四是工程建设全过程没有进行村务公开;五是村干部的法律意识淡薄,财务管理方面的知识缺乏;六是施工单位为了取得较高利润,通常会弄虚作假,而村经济合作社由于不负责任,竣工后未验收先使用,造成施工单位有机可乘[3]。

4 结 论

随着新农村建设的深入,农村集体各种建设项目日益增多,对这些项目建设的资金使用与管理成为村民最为关心的问题。由于村级财务管理内部控制制度一般比较简单,容易产生漏洞,因此对村级项目建设的跟踪审计是必不可少的。为此,笔者提出以下3点建议:第一,国家应出台相应的法规政策,对农村的项目建设实行规范化管理,加强审计的事前和事中的监督,并把村级项目建设形成常规化审计,让村民放心;第二,应加强农村审计的独立性建设。因此,针对目前农村审计人员审计压力大的现状,迫切需要加强农村审计人员的独立性建设;第三,加强村级财务管理,完善村级内部控制制度;加强村级有关人员的法律知识、财会知识和建筑装饰知识等方面的学习,提高审计人员素质;加大村级项目建设的财务公开力度,做到账目明细公开,接受群众监督。

注:本文所有案例均来自浙江省农业厅于2009年 6月编的 《浙江省农村集体经济审计40例》。

[1]涂细鹏,肖钊勤.谈社会主义新农村建设项目审计 [J].审计与理财,2007(12):9-10.

[2]孟祥霞,李成艾.农村审计的创新与发展—基于浙江省的视角[M].杭州:浙江大学出版社,2008:31-32.

[3]谭湘.试论农村审计主体的独立性 [J].中国农业会计,2008(10):16-17.