美英两国公共图书馆经费筹措机制及其启示

2010-03-22石烈娟吴文光杨红玲欧阳艳芬

图书馆研究 2010年2期

关键词：美英英国图书馆

石烈娟，吴文光，杨红玲，欧阳艳芬

（湖南文理学院图书馆，湖南常德 415000）

公共图书馆作为公益事业，充足的经费保障是其持续健康发展的关键。研究美英两国公共图书馆经费筹措机制及其种种实践活动，对解决我国公共图书馆建设经费问题、探索有中国特色的图书馆经费筹措机制、推进我国公共图书馆发展具有积极的现实意义。

1 美英两国公共图书馆经费筹措机制及其实践

1.1 多渠道的经费来源为美英公共图书馆发展奠定了经济基础

美英公共图书馆经费主要来自于中央和地方政府的投入。地方政府是美国公共图书馆经费的主要来源，提供图书馆总经费的78%左右。从20世纪50年代开始，除地方政府对公共图书馆投入外，美国联邦政府和州政府也开始为图书馆投入经费。自1992年以来，美国各州政府资助经费一直维持在图书馆总经费的13%左右［1］。1964年英国《公共图书馆及博物馆法》规定，公共图书馆经费基本来源是地方政府 (事实上是地方政府从当地居民征集的财产税中支付公共图书馆的经费)。近年来，英国中央政府以项目经费形式提供的财政支持也对图书馆发展起着重要的作用。19世纪中后期，英国是世界上最先完成工业革命的国家，经济高速增长，英国图书馆事业在19世纪后期至20世纪上半叶得到了充分发展。自20世纪90年代至今，英国经济已成为欧洲经济增长的楷模，是除美国以外经济增长最活跃的国家之一，这也使得英国图书馆事业的发展有了充足的经费保障。

美英两国均非常重视国民教育，注重发挥公共图书馆在终身教育和社会包容方面的作用，公共图书馆被视为是一种教育机构，普及教育与发展公共图书馆事业在美英两国是齐头并进的，公共图书馆在公共经费分配中备受青睐。1996年，美国政府提出实施E级计划（Education-rate program），支持所有非盈利性的初级和中级学校（资产超出5 000万的学校除外）以及符合《图书馆服务与技术法》要求并有独立财政预算的图书馆等获取信息基础设施，E级计划向这些公益性机构提供所需费用的20%～90%的资助［2］。E级计划使更多民众能通过非赢利性文化教育机构获取信息技术，进而弥合数字鸿沟。为鼓励作家创作和公众读书，多年来，英国政府推行公共出借权利计划 (The Public Lending Right Scheme)。根据该计划，经议会通过发布了公共出借权利法案，规定凡登记注册的作家，都可根据其著作在公共图书馆的出借次数，从中央基金中获得一定比例的收入。一个作家最高可获得6 000英镑，1995—1998年，中央财政每年为此项计划拨款均超过了490万英镑。英国政府还利用国家彩票收入给图书馆以资金支持，如设立新机会彩票基金(The New Opportunities Fund of the Lottery)，为图书馆工作人员的信息和通讯技术培训提供了两亿英镑资助，还提供5 000万英镑用于改善公共图书馆残疾人服务条件。另外，英国政府还成立了公共图书馆挑战基金，该基金在1997—1998年度提供了600万英镑资助［3］。在英国，文化大众信息体育部负责监督公共图书馆日常工作，该部也筹集一部分资金用于实施图书馆建设规划，包括图书馆的服务项目、图书馆员的培训等。

除中央、省（州）、地方等政府投入外，公共部门基金会捐赠（含私人基金）也是美国公共图书馆重要经费来源。美国税收体制是对图书馆等公益事业赞助的最重要保障。美国政府鼓励企业、社会团体及个人向图书馆捐赠，美国税法规定企业和个人捐助社会公益事业可减少纳税额，如比尔·盖茨一人自1994年以来就向公共图书馆捐赠近1.5亿美元，用以建设公共图书馆的计算机与网络设施。在严重金融危机的形势下，2008年12月比尔和梅琳达·盖茨基金会仍决定拨款690万美元，支持阿肯色、加利福尼亚、堪萨斯、马萨诸塞、纽约、得克萨斯以及弗吉尼亚等七个州公共图书馆数字化和信息化建设［4］。美国是世界上基金会最多的国家，数量众多、规模庞大的基金会推动了美国公共事业的发展，尤其是许多专门的图书馆基金会，如纽约卡内基基金会、美国图书馆信息资源委员会、比尔和梅琳达·盖茨图书馆基金会等，这些基金会使美国的公共图书馆系统受益良多。

基金会在英国公共图书馆建设中也起着相当重要的作用。1997年，英国图书馆和信息委员会提出《建立新图书馆》的具体议案，计划从1998－2002年底链接全英4 000多家公共图书馆、博物馆等文化组织，并配合CALL(Community Access to Lifelong Learning)工程建设上万个信息技术中心，该工程的资金多数来自英国福利彩票事业的拨款，投资主体即为 NOF(New Opportunity Fund)，还包括HLF(Heritage Lottery Fund)、CMF (Capital Modernization Fund)等基金会组织和很多企业、私人的捐助［5］。慈善捐款已成为英国社会生活重要组成部分，它对发展包括图书馆在内的英国公共文化事业中起着重要作用。据统计，2004－2005年，英国慈善捐款就高达136亿英镑，其中来自私人捐赠者和基金会的捐赠分别达82亿英镑和27亿英镑［6］。

美英图书馆界均成立了图书馆协会，一直以来，它们作为图书馆利益集团的代表，表达自己利益诉求，时刻关注着图书馆的生存和发展，对参与或影响立法过程、争取财政支持、促进公共图书馆事业的发展起着非常重要的作用。1877年，英国成立图书馆协会，使英国图书馆走上了专业化道路，19世纪末20世纪初，英国公共图书馆有了很大发展。在该协会艰苦努力下，1919年，英国国会通过了新的图书馆法，撤销了以前关于地方图书馆经费的税率限制，使公共图书馆经费有了大幅度的增长［7］。同样，美国图书馆协会(ALA)的政策就是通过立法全面提升图书馆服务，并为促进图书馆发展有效地向公共和私人资源争取筹款。

图书馆理事会（图书馆管理委员会）是美英公共图书馆的管理机构，理事会由议员、作家、银行家、社会名流等组成，负责研究解决图书馆方针、政策、经费与实施等问题，通过对话、谈判、协商方式，在现行法律制度框架下，实现对图书馆的管理。这种管理方式增加了公众参与程度，有利于动员社会资源促进图书馆发展。在当前经济衰退形势下，美国费城市长米切尔·纳特试图关闭11所分馆，该计划招致了图书馆管理委员会强烈反对。通过图书馆和公众努力，费城重新制订计划，不仅不关闭分馆，还决定在未来三年内提高1%的城市销售税，用于支付市政服务和保证所有图书馆开放［8］。

1.2 完备的法律制度为美英公共图书馆发展提供了经费保

美英图书馆经费不仅有灵活的筹措机制作保障，而且还有完善的法律制度予以保证。1956年，美国颁布了第一个国家级普通图书馆法——《图书馆服务条例》（Library Service Act of 1956），该条例制定的目的在于将公共图书馆服务工作推广到乡村。1964年，美国在《图书馆服务条例》的基础上制定了《图书馆服务和建筑条例》（Library Service and Construction Act），决定拨出更多的资金发展图书馆［9］。美国联邦政府向公共图书馆直接提供资金，使得美国图书馆的发展比较均衡，无论是发达地区，还是贫困地区都建有图书馆。1996年，美国国会通过《图书馆服务和技术法案》（Library Services and Technology Act，简称 LSTA），在LSTA资助项目中，联邦政府拨款占66%，其余部分由各州自己解决［10］。美国各州均颁有州图书馆法，并依法设立州图书馆委员会以及各图书馆设立图书馆理事会（图书馆管理委员会）。

1850年，英国议会通过公共图书馆法，规定人口数量在1万人以上的英格兰和威尔士各城市，有权建立公共图书馆，经费来源于地方政府税收，并规定对每1英镑的固定资产征收半便士财产税，以支付公共图书馆建造费和地租。英国议会还通过修改修正案，将此法适用范围扩大到爱尔兰和苏格兰。1855年再次进行了修改，将此法适用范围扩大到人口数量在5 000人以上的城镇，同时增加税收率，对每1英镑固定资产按1便士征收，并对图书购置经费有所说明，即税收可以用来买书。这是世界上最早的由国家政府颁布的公共图书馆法。1964年，英国颁布了第二部国家级图书馆法，规定按居民人数决定图书馆的规模、藏书量、馆员数及馆舍面积，并规定从地方税收中抽取约2%作为地方图书馆经费。英国也是联邦制国家，英国图书馆法不仅有国家法，还有英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰等地区图书馆法［11］。

1.3 经费不足情况下美英公共图书馆界筹措资金的种种实践

自20世纪70年代后期开始，美国联邦政府尤其是州政府开始降低对各地区图书馆的支持力度，使一些公共图书馆的经费增长缓慢。进入21世纪，美国经济发展速度放慢，尤其是“9·11”事件后的经济萧条和自2008年9月开始的全球性金融危机，导致地区性经费下降成为美国公共图书馆的常见现象。据美国《图书馆杂志》调查，美国公共图书馆2009年度经费预算增长仅仅为2%［12］，相比2001－2008年美国公共图书馆年度经费预算增长情况（分别为6.5%［13］、3.9%［14］、2.3%［15］、5.0%［16］、3.3%［17］、5.5%［18］、3.7%［19］，其中 2004 年除外，数据尚不明确），其年度经费增长幅度明显下降。

在二战后的三十多年中，高通货膨胀率、高失业率和低经济增长率一直困扰着英国经济的发展。20世纪70年代中叶，英国政府减少了图书馆经费的拨款，公共图书馆经费逐年削减。2008年的全球金融危机严重影响了英国经济。据统计，1989－1999年，英国图书馆工作人员逐年减少，1989年每7 100人拥有一位专业图书馆管理员，而1999年每9 300人才拥有一位专业图书馆管理员。图书馆被迫压缩开放时间，不少城市的分馆每周关闭的时间已是开放时间的7倍。1989年，全英图书馆出借4.92亿册书籍，而1999年仅有3.88亿册书从图书馆借出［20］。

虽然经费增长不足导致美英一些公共图书馆被迫采取削减馆藏、缩短开放时间等消极措施，但面对这一直接挑战，他们更加积极主动地开展活动，为争取政府、社会、各种团体、个人等方面支持作出了种种有成效的努力。

面对经费不足，美英公共图书馆非常重视社会捐助，募捐和筹资已成为图书馆工作规划和馆长职责的主要内容之一。不少馆长积极转变自己的角色，从单纯的管理者主动变为公共关系行家，在服务、管理、募款中非常注重利用公共关系，想方设法募集更多资金。地方政府是美英公共图书馆经费主要来源，为了从地方政府、州政府得到更多财政支持，各公共图书馆不断与政府领导、政府委员会、企业领导等各界人士以及社会团体、社区等各种组织加强联系。正如佛罗里达州迈阿密·达德公共图书馆负责人所言：“关键在于对政治现实要有清醒的认识，假如不明白你所处形势的政治、不明白你的组织政治，你就不会成功……支持来自于政府官员们认识到图书馆价值。”［21］

美英公共图书馆注重根据社会需要来调整图书馆功能、强化自身职业。美国社区和社区人口的不断增加，社区财产税收入的增加带来了图书馆经费增加的希望，许多公共图书馆都把服务社区作为工作目标，积极为社区大众服务。2008年，尽管美国经济不断衰退，但美国大多数公共图书馆的经费预算方案都在公民投票中取得胜利，民众支持率仅略低于2007年。其间，有关图书馆建筑资金复决投票规模在一千万美元以下的通过率为85%。其成功经验就在于他们非常注重与社区的各种联系，赢得了民众支持［22］。英国公共图书馆往往同时为多个基金会、公益组织、科技或学术团体等工作，这些基金会、公益组织往往在义工、经费上充实图书馆。旨在为穷困儿童提供可阅读图书的“阅读是基础”运动1996年在英国实施，现已成为限定工作对象的英国最大的图书服务运动，英国许多公共图书馆积极参与并承担了大量工作。它既为图书馆服务和社会教育拓展了新的广阔空间，同时来源于这一运动的图书极大地丰富了各地图书馆儿童部的藏书。

创收是美英公共图书馆经费补充来源之一。各馆纷纷介入经济活动，尤其强调充分利用馆藏和加强馆际合作，利用新技术，通过有偿服务推动图书馆事业发展。纽约公共图书馆与网络书店邦诺(Barnes&Noble)合作，在邦诺的网站上，图书馆以专家视角向读者推荐好书，读者既可以到图书馆借阅该书，也可通过图书馆的网页连接到邦诺的网页直接订购，只要是通过图书馆的网页成交的每一笔交易，书商都会回拨至少7%的交易金额给图书馆。英国的图书馆有偿服务开展得如火如荼，根据1996—1997年财政年度统计，不列颠图书馆的有偿服务收入为29 300万英磅，占全年经费116 600万英磅的25%。该馆的有偿服务还延伸到国外，为一些海湾国家建设图书馆与其他信息机构，包括选择书刊文献、建立电子检索系统、培训专业人员、设计建筑图纸等，从中获取了可观的利润［23］。

减少专业人员，使用志愿者、业余工作人员也是美英公共图书馆应付经费不足的对策。馆员主要承担图书馆咨询等工作，一般性工作则由小时工和义工完成。在美英国家，从事自愿性服务活动已成为人们的生活习惯，这也在一定程度上缓解了图书馆经费不足的压力。

2 对推进我国公共图书馆建设的启示

美英两国公共图书馆经费筹措机制及实践为图书馆事业的发展提供了经费来源。结合中国国情，笔者认为，我国图书馆界应吸取美英图书馆界的经费筹措机制及实践经验，探索建立有中国特色的图书馆经费筹措机制。

2.1 制定图书馆法，为图书馆事业发展提供最基本的经费保障

美英公共图书馆经费筹措机制法制化，避免了发生图书馆经费拖欠、不足及任意挪用等现象，完备的法律制度成为美英公共图书馆强大的经费保障。笔者认为，推进我国公共图书馆建设，需要政府高度重视，要依法实施管理，以立法来规定国家和地方财政用于发展图书馆事业的经费比例及经费筹措方式，把图书馆经费列入各级政府财政预算，保证图书馆经费随着财政收入增长而增长。

2.2 建立健全图书馆行业组织，争取在图书馆拨款方面有更多的发言权

目前，我国各省、地级市图书馆已成立的图书馆学会是学术性群众团体，在影响政府对公共图书馆政策方面很少有发言权。所以，我国各级图书馆学会应尽快向图书馆协会转变，除保留图书馆学会功能外，还要集中代表图书馆界利益，将图书馆界的要求和意愿有效传达给政府，实现在政府对图书馆拨款方面有更多的发言权。

2.3 实现公众参与图书馆管理，为公共图书馆获取社会资源奠定基础

公众参与了图书馆管理，他们就能积极表达各种与信息资源有关的需求，从而使图书馆服务能及时根据社会需求变化而变化，增强图书馆活力；同时也能使社会组织和公众获取图书馆服务的意愿能有效地影响政府决策，为公共图书馆获取持续发展所需的社会资源奠定基础，起到动员社会资源有效增强图书馆获得资金支持竞争力的作用。

2.4 公共图书馆要转变观念，积极谋求社会捐助

与英美公共图书馆经费来源相比，基金和捐赠在我国公共图书馆发展中的作用微乎其微。我国公共图书馆界要在转变观念、深化改革、提升自身价值、树立良好形象的基础上，主动寻求社会的支持，努力争取直接和间接的社会资助，积极争取各级政府的专项财政补助，争取各级政府部门、企业、海内外社会团体和个人的赞助或捐赠，争取各种基金会的支持，设立图书馆基金会，使资金价值升值，并回馈社会。