对水利水电工程环保验收调查中若干问题的探讨

2010-03-22王临清环境保护部环境工程评估中心北京100012

天津科技 2010年6期

关键词：施工期环境影响水利水电

王临清（环境保护部环境工程评估中心北京100012）

付鹏（松辽水利委员会水文局信息中心长春130021）

对水利水电工程环保验收调查中若干问题的探讨

王临清（环境保护部环境工程评估中心北京100012）

付鹏（松辽水利委员会水文局信息中心长春130021）

总结在水利水电工程竣工环保验收调查中发现的工程环保措施落实不到位、措施缺失或不明确、措施受制于权限，以及施工期环保措施落实不足等一系列环保问题；从“三同时”制度的执行、流域统一规划的实施以及跟踪监控机制的有效执行等方面，分析了水利水电工程竣工环保验收调查过程中上述环保措施落实不到位等问题的原因；从流域开发整体高度和政策制度层面提出制定河流生态用水配套法律法规，强化“三同时”全过程管理，严格执行流域规划环评，尽快实行环境监理制度以及开展环境影响后评价等对策建议。

水利水电环保验收对策建议

水电是我国第一大清洁能源，其开发利用已有百余年历史。与其他能源相比，水电具有可循环利用、长期成本低、综合效益大等优势，对改善能源结构、减排温室气体、保障能源安全和促进经济社会可持续发展具有十分重要的战略意义。然而，随着水利水电工程的大规模开发建设，一系列生态问题开始陆续显现。对此环境保护行政主管部门给予了高度重视，并在环评阶段从流域开发整体高度和项目建设可能存在的环境影响等方面，提出一系列的生态保护、减缓和补偿措施及污染防治措施。工程竣工环保验收调查结果表明，绝大多数环评及其批复要求得以落实，取得了预期的环境保护效果。但调查中也发现一些行之有效的措施在工程实际建设、运行中由于种种原因未落实或落实不到位，带来了不利的环境影响。本文结合近几年水利水电工程竣工环保验收调查工作中常见的几类问题进行探讨。

1 验收中发现的问题

1.1 环保措施明确但落实不到位

环评及批复提出了明确的环保措施但落实不到位，影响较明显的尤以生态基流保障措施最为突出。水利水电工程的建设会造成坝下部分河段减水甚至脱水，尤其是引水式电站。为减缓工程建设对坝下生态环境的影响，环评阶段一般均提出最小下泄生态流量（生态基流）保障措施，以满足下游生态等用水的基本要求。原国家环保总局和国家发改委联合下发的《关于加强水电建设环境保护工作的通知》（环发[2005]13号）中也明确指出：“要根据用电、用水和生态环境等方面的要求，研究制定电站优化运行方式，最大限度地减轻对水环境的影响。对于引水式等水电开发方式，应避免电站运行造成局部河段脱水，落实泄水建筑物建设和运行，确保下泄一定的生态流量。”然而实际验收调查中发现，许多工程存在无法保障持续下泄生态流量的情况。

例如：某引水式水利枢纽在工程环评阶段提出最小下泄生态流量要求，并通过坝体灌溉洞予以保证放流。验收调查时发现，由于下游无灌溉需求，工程实施中进行了设计变更，取消了灌溉洞只留泄洪洞，根本无法按要求下泄生态基流。工程运行后造成坝下近12 km长的河段减脱水，其中约4 km河段处于完全脱水状态，致使该河段内水量仅靠2条小支流汇入及电站尾水上溯补充，对水生生态造成了严重的影响。类似这样的情形，验收调查时已很难提出切实可行的补救措施。再如河床式电站，河床式电站在持续发电状态下一般不会引起坝下脱水，但水文情势的改变依然会对下游生态环境带来不利影响。验收调查中多数工程属于调峰电站，坝下间断放流，实际中极少在不发电时根据环评要求持续下泄生态流量，因此造成河流部分时段的减脱水。这主要是由于电站的运行调度方案中缺少生态流量调度方案造成的。

1.2 环保措施缺失或不明确

部分环评较早的工程，由于当时认识的不足，个别环保措施缺失。某工程环评阶段未提出下泄生态流量保障措施，造成坝下断流。验收调查单位为减缓对下游生态环境的影响，提出“从水库提水下泄生态流量”的补救措施。该措施在理论上可行，然而在实践中受运行调度方案和监管措施的限制，实施困难。

另外，环评阶段措施不明确不具体，也是造成环保措施落实不到位的重要原因。例如对新疆特有的胡杨林等河谷林，洪水是其自然繁育、漂种的重要环境因素，水利水电工程的建设改变了下游河道天然的洪峰过程，会导致河谷林的衰败。有的环评中只简单提到“采用人造洪峰，减缓河谷林衰败”，并未提出具体的洪峰流量和下泄过程等。

1.3 环保措施受制于权限

水利水电工程影响范围广，因此制定流域性保护措施非常必要。但若具体到某项工程，建设单位往往受制于管理权限，难以落实这些措施。例如：某水电工程在环评中提出“切实抓紧落实雅河上游细鳞鲑鱼保护区、回龙山坝下鱼（鳌花鱼）保护区，以及制定恢复喇蛄资源的相关计划”的流域性保护措施。[1]经验收调查，环评中提到的以上两个保护区均未建立，也未制定相关的资源恢复计划。所以说，没有流域管理部门的配合，很难通过单项工程的环保验收落实流域性保护措施。

又如，面源污染是库区的重要污染源，也是库区水体富营养化的主要原因之一。环评要求库区一定范围内退耕还草还林，是解决面源污染的重要措施，但该措施必须在整体流域污染控制中得以实施。建设运行单位管理范围有限，这些措施的全面实施也受到制约。

1.4 施工期环保措施落实不足

水利水电工程建设周期长，污染影响主要发生在施工期。所以，施工期环境保护和监测尤为重要。而验收调查中发现，建设单位真正按环评要求落实环境监测计划的少之又少。尤其在目前环境监理还处于试点阶段的情况下，水利水电工程施工期缺乏有效监督，施工期环境影响调查缺乏有效的资料数据。

另外，水利水电工程对生态环境的影响，是一个渐变、长期、累积的过程，验收阶段一般在工程试运行一年左右，一些生态影响还未显现。仅通过验收阶段的监测和调查，难以反映工程对生态环境的长期累积影响和变化趋势。

2 原因分析

2.1 “三同时”制度执行不完善

“三同时”制度是建设项目环境管理的一项基本制度，是我国以预防为主的环境保护政策的重要体现，是落实环评措施和要求的有力保障。但实际中“三同时”制度执行有时还不够完善，尤其是“同时设计”阶段缺乏有效的监管，致使个别重要的环保设施（措施）在设计阶段就未能体现，如未按要求设计生态流量通道或电站运行调度方案中缺少生态流量调度方案等等，均会导致生态基流保障措施无法实施。

另外，对环境保护工作重视不够也是造成部分环保措施落实不到位的重要原因，一些单位把项目环评仅作为上项目的一张通行证，取得批复后即束之高阁，至于如何落实往往不再问津。[2]

2.2 缺乏流域统一规划

河流水能开发必须与流域综合治理规划相适应，与水资源保护、生态保护、水土保持等规划相协调。流域性保护措施是流域规划环评的重要内容之一，是在流域规划实施过程中落实的措施，而当时流域规划环评工作还未开展或处于初期，一些流域性的保护措施依靠单个项目无法完成。近年来，环境保护主管部门重视规划环评的开展和推广，规划环评试点工作取得了较大的进展，但仍然存在不进行流域规划环评，或为了上项目而补做规划环评的现象，致使应该在流域规划中实施的环保措施无法得以落实。

2.3 缺乏有效的跟踪监控机制

验收调查发现，目前已验收的水利水电项目中，绝大多数未开展施工期环境监理工作。因此施工期缺乏有效的跟踪监管机制，致使施工期环保措施和环境监测计划落实不足；个别实施了环境监理的水利水电工程，也由于监理人员缺乏系统培训、介入时间偏晚、环境监理制度不完善等原因，未能充分发挥环境监理的作用。

3 对策建议

3.1 制定河流生态用水配套法律法规

以法律手段强制执行生态用水措施。制定和完善与河流生态用水相配套的相关法律法规，将保障生态用水纳入法制轨道，构建生态用水的法律保障体系，是引导社会和建设单位重视生态流量、预防和惩治侵占生态用水行为的必要手段。

3.2 强化“三同时”全过程管理

强化建设项目环境保护“三同时”全过程管理制度是落实环评措施和批复要求的有力保障。环境保护部也不断加强建设项目竣工环保验收工作，并开展了建设项目环境监理试点工作，取得了初步成效，但设计阶段的监管有待于进一步加强。建议环境管理部门参与设计、运行调度方案等的审查，或要求建设单位分阶段（设计、施工、竣工、试生产和运营等）向环保部门汇报环保措施执行情况，建立报告－反馈机制，确保环评措施落实到位。[3]

3.3 严格执行流域规划环评

流域规划环评是流域性保护措施得以实施的前提和保证。流域性保护措施是流域规划环评的重要支持内容之一，必须在水资源综合规划、专业规划及其他国民经济有关规划中占有一席之地。流域性保护措施应由环境保护行政主管部门与河流主管部门联合制定，并在流域开发规划实施过程中进行。流域性保护措施与单项工程环保措施有机结合，才能发挥最大的环境效益。

3.4 尽快实行环境监理制度

水利水电工程施工期长、影响范围广，因此施工期环境监理尤为重要。验收调查表明，实行环境监理的工程，施工期环保措施和监测计划的落实情况总体较好，施工过程中出现的环境问题也能及时被发现并采取有效的补救措施。但现阶段环境监理仍处于试点推广阶段，并没有全面展开，环境监理制度也处于制定和完善中，这给环境监理工作的开展带来了一定的困难。因此，建议在现阶段的工程建设中，应要求环境监理与工程监理联合签字以确保环境监理的监督力度，充分发挥其作用。同时，应尽快实行环境监理制度，开展并加强从业人员的系统专业培训，使环境监理尽快步入正轨。

3.5 开展环境影响后评价

大型水利水电项目建设阶段分明，其环境影响也各异。仅进行竣工环保验收无法全面反映水利水电项目建设对环境的影响，阶段性的环境影响也已无法弥补。为此环境保护主管部门已开展了下闸蓄水等阶段验收工作，通过阶段验收可以及时发现存在的问题和环境影响，并尽快采取减缓和补救措施。而对项目的长期、累积影响，还应积极开展环境影响后评价工作。[4]工程运行数年后对其进行后评价（或跟踪评价）可较准确地把握工程建设带来的长期、累积、潜在的环境影响，检验环评的准确性和延缓措施的有效性，并寻求改进的途径，反馈到今后的环评和环境管理之中。