公私合作困境的应对策略与制度分析

2010-03-22王桢桢

探求 2010年4期

关键词：公私公共部门行动者

王桢桢

（中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州 510070）

公私合作困境的应对策略与制度分析

王桢桢

（中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州 510070）

地方政府为了突破公私合作困境，先后采用了制度供给策略、合同约束策略、会议协商策略和报复策略，这些策略在实践应用中并没有取得应有的制度成效。笔者通过制度分析发现，这一问题缘于制度建构的认同危机、制度变迁的路径依赖与制度运行的“有组织的无序”。要突破这一困境，有赖于我们将研究焦点从静态的合作规范的制度建构转向动态的合作运行过程。

公私合作困境；应对策略；制度分析

随着中国地方政府职能转变与公共服务多元化的发展，公共部门与私人部门的合作越来越普遍。但由于管理、制度、组织和治理工具等方面支持的不足，公私合作面临着难以突破的困境，如何有效地应对合作困境，提升合作绩效，成为公共部门关注的焦点问题。而公共部门与私人部门的合作困境主要体现在五个方面，包括委托代理问题、跨部门管理问题、成本核算问题、公私合谋问题和公共责任问题。[1]虽然地方政府在应对这些问题采取了不同策略，但效果普遍不佳。从制度视角探讨公私合作困境的深层原因，寻找新的路径与对策，对突破传统的公私合作困境，发展公私合作关系具有现实意义。

一、公共部门应对

公私合作困境的策略选择

从公共部门应对合作困境所采取的策略选择看，主要有四种策略：制度供给策略、合同约束策略、会议协商策略与报复策略。

（一）制度供给策略

所谓“制度供给策略”，就是通过颁布行政指令和行政法规，迫使相关组织服从和实施政府的意志。这也是我们政府在解决合作失灵的问题时最惯常采取的措施，是最典型的行政手段对市场的干预。如广州市政府在针对开发商不按时按标准完成小区教育配套建设状况时，先后在1988年颁布《广州市居住小区配套设施建设的暂行规定》，1996年颁布了《广州市成片开发住宅小区教育设施配套建设管理办法》，2001年当时的市长林树森在教育综合改造工程现场办公会议上讲话，提出“要像解决市区的‘烂尾楼’那样，采取有效的措施，解决好开发小区配套学校的建设问题。”而处理“烂尾楼”问题所采取的措施，就是利用行政权威收回用地，这是一种典型的行政手段，而小区配套学校的建设问题显然延续了这种思路,是广州市政府单方面供给的制度，具有浓厚的行政色彩。但是行政规章制度只能规范行政部门的行为，对行政主体有较强的约束力，对市场经济主体则约束力不强。然而，一项制度的有效执行，不仅取决于行政主体，也取决于市场经济主体。只要其中有一方不执行，这项制度就会失效。

（二）合同约束策略

合同本质上是一种双方法律行为。对于缔约人来说，其目的并不在于合同的本身，而在于运用合同通过变动权利义务实现其私人目的。“合同约束策略”同样是公共部门行政职权实现方式的一种选择，有权选择者只能是拥有行政职权的行政主体。这一选择意味着对契约因素渗入行政职权领域的承认与接纳。作为“特定行政机关依法享有的、对某一类或某一个行政事务以特定行政方式进行管理的权力，”[2]虽然行政职权具有典型的单方性和支配性，但是随着契约精神的渗透，行政职权发生着基于契约逻辑的实现方式的转换：其中部分权能以行使合同权利的形式获得实现；其余则以法定或约定形式设为合同权利的“例外”——特权。行政合同的出现意味着至少在形式上，公私合作双方从以往的绝对不对等关系向相对对等关系发展。同时，这体现了公共部门与私人部门之间从单纯的行政关系走向行政法律关系，公共部门采取法律手段来确立与私人部门之间的权利义务关系。

（三）会议协商策略

会议协商策略可以说是针对合作中的“不确定性”所采取的更为灵活变通的策略，构建于“有限理性”的立场上，承认人们的认识能力存在局限，承认合作的具体进程存在着多种“不确定性”，从而需要人们不断地作出调整，合作双方的对等性进一步增强。在公私合作合同中，合同的制定往往是政府单方行为，在合同的制定过程中并没有企业的参与，纯粹是政府为了约束企业行为所采用的一种披着合法外衣的手段。合同所表现的权利义务关系存在着严重的不对等性，因此只是政府与企业在合作中一种形式上的妥协。通过合同承认企业在合作中的形式对等地位，但是在实质上，这种强制签订的格式合同并不能真正反映企业的意愿，诱发了企业的投机行为。随着合作中政府行政权威的失灵，政府与企业逐渐发展为一种讨价还价的关系。政府需要与企业反复地沟通，不断地协商，从而使双方能够逐步达成基本的共识。

（四）报复策略

所谓“报复策略”，就是针对合作中的背约行为实施有针对性的、强有力的反击，从而给对方造成压力或实质伤害，迫使对方放弃机会主义行为和满足本方的要求。应该说由于行政权威的存在，公共部门具备动用“报复策略”的资源和能力，这与行政合同的“特权”是密不可分的。所谓行政合同特权中的“特”有以下三个方面的含义:首先,是指行政合同特权作为一种权力同其它行政性权力相比具有显著的特殊性,即行政合同特权发生于双方的行政行为中,其强制力相对较弱,是行政色彩淡化了的权力,归属于柔性权力的范畴；其次,是指行政合同特权主体在与行政相对人的权利比较中占据了优势地位,享有一定的优先权；[3]最后,是指行政合同特权只能由行政主体单方面享有,行政合同相对方并不拥有此种权力。然而，在实践中非常有意思的是，政府极少对企业动用“报复策略”，这种行政特权的优势并没有真正地发挥出来。为了维护投资者的信心，为了调和政企关系，为了经济和效率，公共部门往往针对私人部门的投机行为“睁一只眼闭一只眼”。只要老百姓不抗议，只要没有火烧眉毛的事情，政府是不会去触动企业的“软肋”的。

二、应对策略选择的制度分析

通过观察和总结公私合作困境的应对策略，我们发现政府与企业在合作中的力量对比此消彼长。制度供给策略中政府与企业之间的关系主要是依赖行政指令调整的。这一应对问题的逻辑是将合作的诸多问题归结于制度供给不足，由此制度的完善是治疗合作困境的良药，政府期望通过行政指令的方式迫使企业服从。合同约束策略则是将合作的各种纠纷归结于双方权利义务关系没有明晰，认为双方的权利义务模糊导致了行动指示不清，因此订立规范的合同是突破合作困境的途径。这两种策略都是在行政干预主导思想下的对合作框架的规范性填充，期待理性、完备的制度设计能够解决合作中产生的诸多问题。会议协商策略的出现可以看作是契约因素之意识自治精神的苏醒，而报复策略的动用则可以视为行政特权的行使。从实践中看，公共部门的选择是相当矛盾的：一方面，私人部门力量的增长和不确定性的出现迫使其重视私人部门的意识表示；另一方面，期待通过动用行政特权来快刀斩乱麻地解决问题，但是又遭遇到自身部门之间的协调问题，从而影响了这种特权的有效行使。对于公共部门而言，其选择的策略都不能够达到其最满意的目标，这值得我们在公私合作的框架内，对所谓的“制度”作进一步的解构与分析。

（一）“制度”的内涵

从新制度经济学家的观点看，“制度是在一个特定群体内部得以确立并实施的行为规则；这套行为规则抑制着个人可能出现的机会主义行为，使人的行为变得较可预见。”[4]从这样的意义出发，“制度”对于公私合作关系来说，包含着三个方面的基本内涵：第一，制度是约束合作双方行为的一系列规则。它抑制着合作过程中可能出现的任意行为和机会主义行为。第二，制度与合作双方的动机和行为有着密切的关联，任何关于合作过程的制度性规范的建构，都是当时合作双方的利益及其选择的结果。第三，对于合作双方形成的共同体内部，制度是一种“公共物品”，他不是针对某一个个体或者部门的，而是针对合作进程所影响的每一个个体和部门。

（二）“制度”的功能

所谓制度的功能，实质上就是反映了制度为合作双方解决反复出现的问题的能力。从合作关系看，制度的功能可以蕴含以下几方面的内容：（1）为实现合作创造条件。制度首先在广泛的社会分工中为组织之间的合作提供了一个基本的框架，通过规范合作双方的相互关系，减少不确定性，从而促进合作的顺利进行。（2）降低合作双方的交易成本。有效的制度能够避免交易双方重复多次的谈判协商，使其行为更加有序化，抑制单方的机会主义行为倾向，从而降低交易成本。（3）提供激励与保障机制。对于合作双方而言，制度的价值在于提供稳定的能够合理把握的预期，从而对其自身的行为形成正确的判断。如经过制度的规范，合作的相关履约行动能够带来现实可得的与其付出相匹配的收益，合作的主体就有积极行动的内在推动力。如经过制度的规范，合作的背约行动会带来与之对应的无法逃避的责任、损失和代价，主动行动的一方就必须对此做出慎重的考量。这样对于合作的双方而言，都是有效的保障。

（三）制度建构的合法性认同

组织社会学的制度学派在使用“合法性”的概念时主要强调在社会认可的基础上建立的一种权威关系，合法性机制是指那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量。[5]以往合法性认同往往被认为是组织依据宏观制度安排而对行为作出的一种“合适性判断”。这种界定过于强调外界制度环境的约束效力，而忽略了组织之间在互动过程中达成共识的层面，也忽略了组织自身还具有根据效率机制而理性决策的一面。而一个稳定的规则建立的一个重要条件是它必须建立在参与合作的多方主体都认同的意义上，即所有合作参与者共同接受或承认的呵护清理和期待的判断标准之上。[6]就合作行为看来，合法性实际上就是在某一阶段的合作双方对合作进程的共识和认同，其存在必须依存于特定的“语境”，公共部门和私人部门都会对此作出判断。如果有一方认为原有的制度安排不利于自身的利益，同时也拥有抗议的能力，那么关于合作的合法性危机就会发生，原有的约束合作双方的制度性规范就会失效，合作就会出现困境。

（四）制度变迁的路径依赖

路径依赖的本质在于强调同一事物在前后两个不同发展阶段中，其后一阶段的成果或绩效强烈地依赖于前一阶段的既定状况。诺斯将技术变迁的上述机制扩展到制度变迁中，认为路径依赖类似于物理学中的“惯性”，制度变迁一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。而公私部门的合作进程发展中主要存在三个方面的路径依赖。

1、经济优先的观念依赖。中国地方政府长期以来受到“以经济建设为中心”的主导思想影响，在处理经济建设与社会建设的关系时，往往偏重经济建设，因而在制度安排上更多地关注经济效率，而忽视地方其他方面的公共需求。如地方财政的投入主要在“高投入、高增长”的城市建设方面，而对公共服务的投入普遍不足。这与改革开放初期设定的发展路径有持续关系。

2、行政优先的手段依赖。回溯中国地方政府的历史角色，在传统的计划经济体制下，政府的政治权力和经济权力结合在一起，其重要的特征就是依赖行政手段来配置资源。在计划经济向市场经济转轨的过程中，虽然我们倡导以市场在配置资源中起基础性作用，政府应该在自身的职能范围内活动，不该管的事情不要管；但是由于行政手段能够“快刀斩乱麻”，能够痛快淋漓地解决问题，能够最大限度地体现政府的行政权威，政府在遇到各种现实问题的时候，首要想到的还是依靠行政手段来配置资源，以各种主体服从政府意愿为思维惯性。地方政府在处理公私合作关系问题上虽然不断地面临新的问题与新的时代背景，但始终无法跳出行政权威主导的思维怪圈，始终无法摆脱行政手段调节的路径依赖，由此也就不断地产生新的困惑。

3、条块关系的体制依赖。“条块关系”是我国行政管理实践中特殊的政府组织结构，反映了特定的政府组织间关系。所谓“条”，一般指从中央到地方各级政府中上下对应设置的职能部门；所谓“块”，指由不同职能部门组合而成的各个层级的政府。通常而言，“条”上的管理强调的是政令的上下一致和畅通，而“块”上的管理强调的是一级政府的独立与完整，以及内部各部门相互之间的协调与配合。具体而言，基层政府的条块关系结构包括条条关系、条块关系和块块关系。以涉及到小区教育配套的部门为例，其存在七种关系形态：市一级的各职能部门之间的“同级条条关系”；区县级职能部门与市一级职能部门之间的“外部条条关系”；区县级职能部门之间的“同级条条关系”；区县人民政府与内设的职能部门之间的“内部条块关系”；区县人民政府之间的“同级块块关系”；区县人民政府与市一级政府的“外部块块关系”；区县人民政府与市政府垂直部门机构间形成的“条块关系”。这种条块结构的矛盾反映到现实中，就是“条”与“块”的力量此消彼长，互相作用。各个部门各自打着自身目标和计划的“小算盘”，这种目标割据的状态被体制割据的状态“锁定”，形成了长期相互依赖关系。

四、应对合作困境的新策略

在制度主义者看来，“合作困境”的出现主要是制度设计的缺陷，由此必须通过提供新的制度安排来逐步理顺合作关系,增进组织之间合作的重要突破点在于制度创新。制度主义的解释逻辑由于强调建设性的操作方案而一直受到许多人士的偏爱，所谓制度的完善与创新也成为了公共部门在应对与私人部门的合作问题的惯用伎俩。这种逻辑的出发点从本质上还是理性主义的，认为完美的制度能够规避风险，精密的制度设计能够应对合作中出现的矛盾和问题，不断地完善制度能够突破公共部门与私人部门的合作困境。尽管制度在促进人们培养共同愿景、维系合作关系具有重要意义，但制度无法规范两个问题，一个是认同危机，一个就是路径锁定。在现实的操作中，由于制度功能的实现有赖于行动者的实践，那么行动者的自主行动就会对制度的运行产生重要的影响。行动者不仅试图以尽可能小的代价来获取他人的资源，更重要的是试图对合作的规则进行操纵。[7]正是由于在制度运行过程中的行动者和不确定性的影响，使得合作在呈现出一种有组织的无序状态。一方面，人类组织或多或少处于一定的机构和规则体系之中，这种结构与规则围绕着预先确立的、稳定的目标而建构。组织成员的行为受到结构的影响和约束，不同程度地处于一种组织化状态中。另一方面，人类的组织行为也可以看作是一种集合体，在这个集合体中，大量类型各异的行动者理性发生碰撞，互相对峙。[8]组织行为本身变成一个竞技场，在其间，人们就各自的行为进行协商，就个体权力策略竞相追逐，组织的深层秩序处于一种具有偶然性的无序状态。尽管人们在相互协调中会创建一种规章制度使他们的行动在这一结构中施展，从而呈现出“有序”的状态，但这个秩序并不是固定不变的，因为组织在运行中总会生出一些带有偶然性特征的机会或空间，组织的成员也总是有可能通过某种行动对结构进行调整和改造，进而促成新的秩序。[9]由于“有组织的无序”状态的存在，行动者与不确定性交互影响，制度与规范的稳定性被不断地打破，需要通过新的策略选择在动态的不确定性的状态下，不断改善公私合作关系。

（一）变量平衡策略

在公私合作中，既要关注制度层面的构建和完善，包括正式规则、合同规范、以及激励与惩罚的措施，又要进一步考虑合作框架中的各种非制度性因素。对于社会关系、社会意识形态、社会信念、道德等非制度性因素，我们可以将其统称为社会变量，这些往往是影响公私合作的关键因素。非制度性因素还包括公共部门与私人部门价值目标、行为方式和组织文化的冲突，公共部门中的科层结构、中央与地方的条块关系对公共部门与私人部门合作进程的影响，以及公共部门与私人部门在进行组织合作中其内部各自的行动者的互动，涉及到行动者的信誉与道德、行动者的授权与自主行动，行动者的认知和偏好，以及行动者之间的交易与关联。应将这些因素作为产生合作困境的内生变量来研究，把握他们在互动中的因果关系，并针对性地采取相应的对策。

（二）长期合作策略

公共部门与守合同重信誉的企业保持长期合作关系，其出发点源于广义的信用合作理论，指的是“两个或两个以上市场主体之间基于共同的利益要求，以‘诚实守信’为原则，彼此相互信任、守诺践约、互助互利的行为。它是市场主体间在重复博弈过程中，从长远利益出发，摒弃机会主义行为的结果。”[10]信用从根本上来说是一种长期的契约关系，是交易双方理性化的保证，具有自我不断强化的特性。在经济主体的交际与交易过程中，双方（或多方）经济主体彼此间诚实守信，信守承诺，逐渐形成了相互认可的信用关系。由于关系的对称性，这种信用关系在一个动态的过程中能够产生自我强化的倾向，具有自身的内在稳定性。最明显的一个表现是，随着交易次数的增加，对称的交易关系会衍生出新的信用关系，使得交易双方的信用关系更趋于牢固。这实际上也反映出信用关系的路径依赖性，合作的双方基于过往的守信的合作经验与行为，能够构建起相互的信任关系，对未来的合作主体的行为产生稳定的预期，抑制主体的机会主义行为。但是我们也需要防范，这种公私部门的长期合作关系产生公私部门的具体行动者之间的私人关系，在市场出现不稳定和各种变数的时候，公共部门的行动者不能够及时地调整预期，依然片面的信任私人部门的所谓“承诺”，造成不必要的公共利益的损失。这可以说是信用关系的负面影响，需要我们的公共部门对私人部门的信用情况进行专门的考察登记并及时公开，建立完善的奖惩与淘汰机制，让失信企业及时为此付出代价，保护公共利益。

（三）外部监控策略

公私合作中的“公私合谋”问题以及各种行动者之间的复杂关系网络，决定公私合作的行为不能仅仅依赖于合作内部监管，必须建立合作行为的外部监督机制。从我国的现实情况来看，地方人大常委会是一个比较合适的监督机构。从监督的合法性看，地方人大常委会是地方国家权力机关，具有渊源的人民性和效力的至上性，是人民主权原则和国家政治形势的必然要求与现实反映，是最高层次的国家监督。从监督权的内容来看，它包括法律监督权和工作监督权。从监督权的形式来看，人大监督权由知情权、评议权、质询权、弹劾权、罢免权、撤销权和督促权构成。但目前我国对人大监督权的规定仍然是很不具体的，有必要通过制度创新，为人大监督权提供组织保障和制度保障。由于宪法和全国人民代表大会组织法对各专门委员会没有赋予充分的监督“职权”和“议决权”，导致专门委员会的监督乏力。目前我们的人大不是没有监督权，而是权利太软，要实现由“软”变“硬”，一方面要推进机构的专门化和委员、人员的专职化，为监督权的形式提供组织保障，另一方面要进一步完善听证制度、评议制度、备案制度和报告制度，保障监督活动程序、结果公开，更加民主和科学化。再者就是让公众参与公私合作重大事项的决策与监督。尽管合作的进程是由公共部门和私人部门共同行动开展的，但其影响涉及到广大社会公众的切身利益。因此，我们必须要重视公私合作中的公民参与，尤其是重大的事项（主要是指合同的立项、重大变更或者终止），以及对公民日常生活造成重大干扰的行为与决策，应当为公民提供有序的民意表达渠道和建立起制度化的回应机制。参与技术包含了以个体为代表的关键公众接触法、公民发起的接触法、公民调查和新沟通技术，以及以集体为代表的公民听证和公民会议、咨询委员会和斡旋调解技术。[11]

中国地方政府在应对公私合作困境的策略选择，明显地存在着“路径依赖”与“策略失效”。这是因为“有组织的无序”状态存在，对制度合法性认同产生危机，行动者与不确定性交互影响，制度与规范的稳定性被不断打破。因此，应对公私合作困境必须采取新的策略，诸如选择变量策略、长期合作策略、外部监控策略，能够在一定程度上抑制公私合作中的机会主义行为，有利于改善和维持公私合作关系，增进社会公共利益。

[注释]

[1]王桢桢.公私合作困境的理论解析及其评价[J].广州大学学报（哲学社会科学版），2010，（2）.

[2]高家伟.论行政职权[J].行政法学研究，1996，(3):11.

[3]（日）南博方.日本行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1988.

[4]（美）E·哈奇.人与文化的理论[M].哈尔滨：黑龙江教育出版社，1988.

[5]周学光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003:74-75.

[6]周雪光.制度是如何思维的[J].读书.2001，(5).

[7]Erhard Friedberg,Local Orders:Dynamics of Organized Action,Jia Press Inc,1997.

[8]马伊里.合作困境的组织社会学分析.[M].上海：上海人民出版社，2008.79.

[9]李友梅.全球化背景下人类合作新机制的生成[J].社会科学,2005，(12).

[10]王丽颖.重复博弈：信用合作的逻辑路径选择[D].吉林大学博士论文，期刊网，2005.

[11][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2004.