国民党以党治国政治体制研究＊——以威权主义为视角

邓亦武，张木森

（武汉理工大学 政治与行政学院，湖北 武汉430063）

国民党以党治国政治体制研究＊
——以威权主义为视角

邓亦武，张木森

（武汉理工大学 政治与行政学院，湖北 武汉430063）

以威权主义的视角来看，国民党以党治国政治体制也是一种威权政体。然而国民党以党治国政治体制试图向民主政治转型是失败的，其原因是：社会经济、政治基础薄弱，缺乏实行民主政治的稳定社会环境；力量整合失败引发合法性危机；传统政治文化中的负面因素积重难返。

威权主义；威权政体；国民党；以党治国

威权政体是介于极权专制政体与民主政体之间的一种过渡政体形态，它的存在有着特定的历史必然性。后发外生型现代化国家所背负的传统包袱很重，在政治民主化的道路上步履维艰，所以经常采用威权政体模式进行政治统治。我国是一个现代化后发外生型的国家，国民党政府时期所建立的是以党治国的政治体制，那么，这种政治体制是否也属于威权政体，它在向民主政治转型中失败的原因又是什么呢？本文运用威权主义理论对国民党以党治国的政治体制进行具体分析。

一、威权政体的特征及其存在的意义

（一）威权政体的特征

“威权主义”作为政权形态的话，也可以称为威权政体或威权政治，这一概念是沃格林等人在20世纪30年代正式提出的，意在把传统的西方国家统称为威权主义国家，以区分于民主国家。而后的萨托利将其作为与民主政治相对应的一种政权类型重新予以研究。对威权主义的定义最为人们广泛接受的是居安·林茨的理论，他首次明确提出了“威权政体”的概念，并对之作出界定。从政权角度来看，林茨把威权政体界定为，“一种不负责任的有限多元主义政治体系；没有一套精致的、导向性的意识形态，但具有独特的民族心理；除了偶尔情况下，没有深入而广泛的政治动员；统治者或统治集团行使形式上不受约束但实际上有限制的权力，这种权力是在完全可预测的范围内”［1］。综合沃格林、萨托利、林茨的观点，可以概括出威权主义政体的如下特征。

1.不具有强烈的理想主义色彩。没有一套完整的、有系统的、经过深思熟虑的意识形态体系作为其运作的依据，却有特定的“心态”，即较重视当前问题的解决或是过去事迹的反应，权威“心态”经常表现为民族主义、社会正义或富国强兵的理念，这大都与经济发展，维持社会秩序，避免内部争斗发生等实际考虑有关，是一种务实的理念。

2.权力高度集中于某个强权人物或强势集团。这里的高度集中主要就政治权力本身的结构而言，国家整个政治权力在横向上集中于某个权威人物或集团，在纵向上集中于中央政府。

3.是一种有限多元主义政治体制。这里的有限性是同极权政体相比较而言，在极权政体中，政治权力组织对社会全面渗透与“泛政治化”，其结果是，各种社会活动和生活都难免于政治的干预，而在威权主义政体中，统治集团无力也无法实行对社会的全面控制，政治领域在很多威权主义国家，都开放具有一定竞争性或“半竞争性”的各项选举，在经济和社会领域中公民则有相对的自由与自主性，多数情况下都保留了自由活动的空间，政治权力仅局限于与国家和政权安全直接相关的领域，在社会、文化、教育、娱乐、学术研究等非政治性的社团中有一些团体的产生并非来自政府的有意安排，其运作也不一定依附于政府，威权主义政体对传播媒体一般也实施比较严格的控制，但部分的新闻自由仍然存在。

4.政治权力的合法性来源可以分为传统性的因素和现代性的因素两类。前一类主要是指利用传统的意识形态塑造权力的“道德至善”性，把掌权者塑造为代表最高道德标准的形象，以此证明他或他们的权力具有道德上的合法性，因而不受挑战，为政者不管用什么手段获得了权力，一旦踏入都城，登上大位，就可以运用这种强调“道德至善”的政治理念来论证其权力合法性。后一类主要是指把现代因素渗入权力之中，把权力也涂抹上了现代的色彩，这些国家一般都仿造西方发达资本主义国家制定了具有现代形式的民主宪政框架结构，威权主义政体并不全然反对民主，它往往套着民主的外衣，具有形式上的民主，甚至权威领袖头脑中亦有民主观念。

5.威权人物或集团控制社会的方式是可以划分的。这种控制社会的方式可分为政党型、军事强人型和个人魅力型三种类型。政党型是指威权人物主要借助政党的力量对社会进行控制的威权主义政体。在此类国家，国家权力被某一个政党或政党联盟有效地垄断性控制，执政党或执政联盟完全渗透整个社会，不许其他政党存在，或者即使其他政党存在，这些政党要么时刻处于执政党或执政联盟的有效控制之下，要么就是过于弱小，根本无法向执政党或执政联盟发起挑战［2］。

（二）威权政体存在的意义

威权政体是介于极权专制政体与民主政体之间的一种过渡政体形态，“威权主义”是从意识形态和理念角度来界定，“威权政体”是作为威权主义理念在政权形式上的体现。

第一，从政治现实发展来看，威权政体下存在民主政治发展所需要的基本要素。这些要素需要有充足的成长空间和有效地培养才能茁壮成长，在此基础上才能更快更好地进行民主政治建设，最终达到以威权的力量来推动民主政治长足发展的目的。威权政体在政治实践中的作用具有二重性，随着经济、社会等各方面的发展，威权主义对民主进程的负面影响开始明显，但不容的质疑的是，威权政体在推动民主政治建设过程中发挥着积极的作用。作为过渡阶段的威权政体，其积极作用主要表现为：政治稳定功能和推动经济发展的功能，特别是其政治稳定功能，为过渡阶段的民主力量成长提供了良好的政治环境，成为民主转型成功的重要前提。

第二，威权主义政体具有维持政治稳定的功能。政治稳定包含两个基本要素：秩序性和继承性。秩序性意味着没有政治暴力或体系的解体；继承性则指未发生政治体系关键要素的改变，政治演进的中断，主要社会力量的消失以及企图导致政治体系根本改变的政治运动。具体来说，只要各种社会力量和利益集团之间的对抗没有突破政治秩序和法律制度的范围，这种矛盾和对抗只要没有演变成公开的冲突和动乱，这种政治状态仍然被认为是稳定的。威权政体下，国家权力集中在强权人物和强势集团的手中，有利于防止政治体系根本改变，防止公开的冲突和动乱，所以，威权主义政体具有维持政治稳定的功能。

第三，威权主义政体具有促进经济发展的功能。政治发展与经济发展之间存在着一定的因果关系和相关度，一定经济发展水平是政治民主的前提条件，政治民主是经济增长的前提。从静态角度来讲，威权政体所提供的稳定的政治环境观上为经济的发展提供稳定的外在环境。而从动态角度来讲，威权政体政治面的权力推动体现了经济发展中的国家功能，政治权力的作用不容忽视。在经济关系相对稳定的条件下，政治权力的介入会打破既有的利益格局和经济关系，其制度的运行和政策的改进进一步推动了经济的发展，政治权力成为经济发展的动力。

二、威权政体的实践：国民党以党治国的政治体制的运作

自北洋军阀统治时期开始，威权政体一直是中国的主导政体形态，直到南京国民政府建立之后，威权主义的色彩又突出表现在国民党所倡导和实行的以党治国的政治体制中。

（一）政党制度由多党竞争演变到国民党一党专政

民初政党政治失败之后，孙中山的政党思想发生了变化，1914年，他将国民党重组为中华革命党，将同盟会时期《革命方略》进行程序——军法、约法、宪法之治改为军政、训政、宪政时期。1928年，国民党在形式上实现了国家统一，并于当年10月颁布了《训政纲领》，中国由此进入了训政时期。

国民党的训政即以党治国，由革命的国民党行使全国最高权力并负责训练民众的参政议政能力，民众具备了能力后还政于民，进入以法治国的宪政时期。《训政纲领》将国民党独裁政权的理念以法律形式确立下来，在法理上将国民党的党权推到了至高无上的地位，其实质是国民党一党专政。胡汉民在“三大”开幕词中说：“所谓训政，是以党来训政，是以国民党来训政。”［3］

国民党具有强烈的一党独裁和政权垄断意识。在政党体制上，国民党政府实行“党外无党”的一党训政体制，不允许其他政党与之分享政治资源。在国民党一党训政体制下，共产党和第三党派都处于非法的受压迫的地位。为达到一党专政之目的，国民党运用了各种手段，千方百计消灭异己。为了“围剿”消灭共产党，国民党极力加强军事力量，并建立庞大的特务组织，破坏中共和民主党派组织，绑架和暗杀共产党人以及民主人士。甚至在各党派合作抗日的抗日战争初期，国民党仍高唱“一个政党、一个主义、一个领袖”，实施消除异党的政策。抗战胜利后国民党全面发动反共内战，1947年7月实施所谓“戡乱总动员”，10月宣布民盟等民主党派为“非法组织”，镇压各民主党派。与此同时，蒋介石在党内坚持个人独裁，排斥异己，结果是蒋的个人威权日益集中，最终将党政军权高度集中于自己手中。

（二）党政关系演变为以党代政以党治国

自从南京国民政府建立以来，党、政一直是国家政治生活中的两大权力主体，两者直接主导着整个国家体制的运行。在训政时期，党政关系表现为以党统政，国民党握有最高统治权，国民政府总揽治权，国民党对政府直接指导和监督。

宪政时期则在法律上取消了国民党的党治原则，国民党无权直接指挥政府。《中华民国宪法》规定：国民大会依本宪法之规定，代表全国国民行使政权；取消“训政时期由中国国民党全国代表大会行使中央统治权，中国国民党全国代表大会闭会时，其职权由中国国民党中央执行委员会行使之”［4］658。同时《宪法》还规定：法官须超出党派以外，依据法律独立审判，不受任何干涉；考试委员须超出党派以外，依据法律独立行使职权；全国陆海空军，须超出个人、地域、及党派关系以外，效忠国家，爱护人民；任何党派及个人，不得以武装力量为政争之工具。并且，政府的人事权也不再由国民党中央选任，政府要员改由国民大会选举产生［5］。

然而，虽然《中华民国宪法》将国民党对政府的指挥监督剥离于国家制度之外，但在实际政治生活中，国民党作为最大的执政党仍可利用“以党透政”方式通过国家体制来实现其对政府的操控。

1947年3月，国民党六届三中全会通过了《现阶段之党务方针》、《农民运动实施纲要》、《工人运动实施纲要》、《关于训练、党务经费及党政关系之综合决议案》等一系列决议，明确提出了“以党透政”的方针和实施方法。“以党透政”就是“我们所有对于国家军事、政治、经济一切决议，就要以建议的方式送达政府，并且协助政府来执行”［4］1173，通过“从政党员”在各级政府中的努力，使国民党的决定成为政府的决定并付诸实施。“以党透政”的具体实施方式主要是通过政治委员会的作用干预政府决策。

政治委员会亦称国民党中央政治会议，简称“中政会”。它隶属于国民党中央执行委员会，是国民党实行一党专政，实现其对政府有效控制的主要政治工具。抗战期间，中政会曾一度停止了活动，但1947年4月28日又重新恢复，“负政治设计，运用及指挥监督从政党员之责”［4］1174，“掌握政纲、政策之实施，计划重要政治问题之处理方针及重要干部之决定等事宜”［6］。1947年3月，国民党六届三中全会主席团报告：“国民政府改组后，国防最高委员会即撤销，中央政治委员会应即成立”［7］。

国民党通过这一带有明显训政烙印的政治机构，来指挥监督从政党员，通过从政党员的努力使国民党的方针、政策变成政府的决议，从而达到有效驾御政府的目的。《工人运动实施纲要》中明确规定了政治委员会的具体运用：中央至地方设有各级秘密性之政治委员会，以控制从政党员。凡本党决定之政策，须赖政府执行或监督指导实施者，由党部提同级政治委员会决定，命令从政党员于政府中制订方案，作为施政之依据，并检讨其成效。其须由上级或下级政府执行或监督指导实施者，则由该级党部呈请上级党部或命令下级党部，提出同级政治委员会办理［4］1125。

（三）民意机关成为国民党以党治国的工具

“民意”机构主要是指各级议会，在中央指国民大会、立法院、监察院。在宪政时期，国民党在法律上失去了对民意机构的支配权。民意机构的代表经选举产生，拥有选举、监督、罢免权，因此，国民党对民意机构非常重视。各级机关团体及各种临时集会或组织中都要建立党团，以期通过党团的活动来达到控制民意机构的目的。《工人运动实施纲要》规定：各级党部对同级政府有关劳工行政实施与监督及劳工立法之创制与复决，应就代表工界之省（市）县（市）参议员、立法委员、监察委员、国民大会代表中之党员，遴选若干人，组织党团，指导执行党的决议，以利政策之推进［8］。

《农民运动实施纲要》中也有相同的规定。国民党对民意机构的运用，就是在民意机构中成立国民党党团，使国民党的意图通过党团的活动，化为民意机构的决议，并由国民党党团在其中监督施行。这样，国民党的意志就化为了民意机构的意志，国民党就可以借民意，通过合法程序对政府施以有效的监督指导，并对国民党的从政党员给以约束监督，如果党员不能依其职务执行国民党的政策，就会借民意发起罢免运动，以示惩戒。通过这样的方式，原来作为民意代表的民意，也沦为了国民党以党治国的工具。

综上所述，国民党以党治国的政治体制具备威权政体的特点，因此，国民党以党治国的政治体制是威权政体。

三、威权政体向民主政治转型的失败：国民党以党治国体制失败的原因分析

（一）威权政体向民主政治转型所需的条件

威权政体下存在一定的民主成分，为了有效培育这些民主成分，应该具备成长的土壤和环境，民主在发展过程中面临着不断的挑战，这些挑战来自于外在的因素，比如世界环境、战争、社会结构、社会成份、与其对立的意识形态等；来自于民主体制自身的因素，比如从民主机制中发展出来的一些新的社会力量。面临这些挑战，民主体制要经过不断地调整和完善才能继续发展下去。但这些调整和改变都是在民主政治的框架下进行的。在实践中，民主有时候可以完全成功，有时候却反反复复，甚至完全失败，但是，不管什么时候，只要存在合适的条件，民主就可以重新生长出来，民主能够取得何种程度的成功与实现民主必须具备的各种基础条件密切关联。民主的生态基础还是多样的，基于不同的生态基础，民主能实现的程度也各不相同。推动民主需要那些有利于维护民主制度的社会、经济、思想文化和其他条件。

罗伯特·达尔根据大量的经验资料为我们揭示和总结了一个国家能否实现民主的五个条件：其一，由选举产生的官员控制军队和警察等国家暴力后盾，否则，民主制度就会受到那些有办法使用军队和警察的主要暴力手段的领导人的威胁和破坏。其二，民主的信念和政治文化为推动民主制度的发展和完善提供了思想文化基础。其三，国家不存在强大的敌视民主的外部势力。也就是说没有别的敌视民主的国家干涉本国的民主建设。其四，现代市场经济和社会。自由而系统的市场经济为一个国家更好地建设民主制度提供必要的经济基础。其五，弱小的亚文化多元主义。一个国家拥有主流的民主文化，其它文化与民主文化冲突程度要尽量低或不存在文化冲突。因为具有相当的民主文化同质性的国家，其成员具有共同的身份和情感纽带，很有可能发展和延续民主政治制度［9］。他认为，前三者是实现民主的关键条件，后两者是有利于民主的一般条件，一个国家如果拥有了上述全部五项条件，几乎肯定能够发展和维持民主制度。如果缺乏全部五项条件，几乎毫无可能发展民主制度，或者即使它以某种方式发展了出来，也不可能维持。如果一个国家处于一种混合的状态，那么，民主就带有不确定性。这五项条件总的来说囊括了一个国家的制度设置、经济条件、思想文化发展状况方面，这对于正在进行民主转型的国家来说具有很重要的理论认识意义。但并不是所有的国家民主转型都必须具备这些条件。

（二）国民党威权政体向民主政治转型失败的原因

按照罗伯特·达尔的上述理论，国民党所建立的威权政体下虽然存在着一些有可能推动民主政治建设的有利条件，但同时，也存在着阻碍这些有利条件发生作用的不利条件。除了民主政治发展需要的生态条件准备的不充分原因之外，过程中的制度建设停滞和中国传统专制文化的影响也是其转型失败的重要原因。具体而言，国民党建立的威权主义政权向民主政治转型的失败原因可以大致归结为以下三个方面。

1.社会经济、政治基础薄弱，缺乏实行民主政治的稳定社会环境。从经济条件来看，一切社会的变迁和政治变革的重要原因都在于时代的经济发展，自由、系统的市场经济为一个国家更好地建设民主制度提供必要的经济基础。早在清末“新政”时代，统治阶级上层人士就曾经企图以发展国家经济来拯救其统治秩序的维持，也进行了一系列实业建设和推进，但建立起来的并不是广泛、自由的市场经济，而是官僚专制经济系统。

国民政府建立后，通过一系列措施刺激了经济的发展，但社会经济的基础却依旧出奇的薄弱。特别是政府所拥有的资金，更是少得可怜。虽然“农业在30年代占中国国民生产总值的60～70%”，但由于土豪劣绅、地方官吏从中作梗，“从土地上所得的总收入还不到1936年国家和地方总收入的10%”。30年代中期，江苏“素不纳粮之荒熟地竟达9 000余万亩”，浙江省“无税之土地，占75%”［10］，在国民党偏安的地盘里，只有全国4%的发电量和6%的工厂。对农业社会更谈不上控制，战前10年中，政府收入的83.1%来自关税、盐税和统税，就地方来说又有46%来自江、浙、皖三省，抗战时这些收入中的绝大部分都丧失了。抗战中期，它的年收入只及战前的37%，但费用却上升33%，军队集中在大后方，四川一地供应了所有军粮的1/4至1/2［11］220。

而与此同时，国民政府对外面临日本的入侵与美国的经济侵略，对内则面对着中国共产党为代表的民主力量的武装斗争，可以称为是内忧外患，在这样的政治、经济环境下，想实现由威权政体向民主政体的转变几乎是没有可能的。

2.力量整合失败引发合法性危机。首先，在对国民党内部的力量整合方面，蒋介石统一中国后，国民党政权作为中国的合法政府获得了国际承认，并在统一币制、取消厘金等方面取得了重大进展，但仍无法实质性地消灭地方割据势力，各地军阀拥兵自重，甚至觊觎中央政府。“他们名为国民党员，却抵制国民党中央派到其统辖区内的代表和设立的机构，国民党地方组织机构，往往为地方实力派所控制，成为他们的统治工具，地方实力派的实权凌驾于地方党和政府之上，在地方实力派统辖区内的军民，只服从当地的‘土皇帝’，无视中央的政令、军令、法令”［11］331。而国民党内部派系斗争长期不断，各派之间互相攻击，实力此消彼长，彼此欲置政敌死地而后快。随着抗战的结束，国民党内的派系斗争就愈演愈烈，这就使得国民党中央在全国的权威尽失。

其次，在对民主力量整合方面，国民党也错误频频。政治民主化是近代中国政治发展中一股不可阻挡的潮流，传统型的专制独裁政府已不能适应时代发展潮流了。“实行民主政治不能没有良好健全的舆论”［12］，而国民党为强化一党独裁的政治格局，派特务严密监视各党派的活动，对政党活跃分子迫害、残杀，肆意践踏民众言论自由。政治参与是民主政治的主要内容，政党作为公众与政府之间的联系中介，是民众参与政治的重要工具。政治参与扩大后，新的社会阶层必须及时被吸纳进政治体系中，政府必须通过制度化的途径有效调节大众的政治参与才能实现并推进政治民主化进程。南京国民政府时期民众的政治参与不断扩大，国民党当局却一再放弃实施宪政的良机，始终不愿与共产党及其他政治力量分享政权，并在独裁的过程中逐渐丧失了领导民主潮流的实力。蒋介石1948年初在戡乱建国干部训练班的开学典礼上曾痛心疾首地说：“自抗战胜利以来，本党在社会上的信誉已经一落千丈！”［13］这样一个腐败无力的政党根本无法实现对民主力量的有效整合。就此，国民党已经丧失了对党内、党外政治力量的整合能力，其统治也注定会走向失败。

3.传统政治文化中的负面因素积重难返。政治文化作为影响社会成员参与政治的潜在因素，在特定历史时期的作用是巨大的。正如阿尔蒙德所指出的，“政治文化是作为被内化于政治体系成员的认知、情感和评价之中的政治体系”［14］，强调政治文化的稳定性和心理因素。在政治转型过程中，传统政治文化中的一些内容会转化为一种负面因素，阻碍着政治转型的进程。民国初年的政治转型也同样受到中国传统政治文化的影响。

中国传统政治文化存在集权专制主义倾向，把国家视为不仅仅是一种政治控制力量，也是一种道德控制力量，即所谓的仁政，给人们灌输的是长期以来的顺从文化和服从文化，执政者只要没有明显危害社会大众的利益，就会得到人们的集体服从与配合，政治体系的稳定性得以维持。不得不说，在威权政体下，这种传统的政治文化可以起到巨大的积极作用，可以使得执政者的一些积极政策实施成功的可能性大大提高，塑造了经济发展所需要的稳定的政治环境。但是在经济发展到一定程度、社会新思想的进一步传入和发展的情况下，威权政体向民主转型所需要培育的政治文化相对而言是公民文化，是参与型文化，参与型政治文化强调的是公民参与政治的权利、自由和平等意识，这与民主的精神以及民主政治制度是一致的。但是，国民党却坚持一党专政和个人独裁，导致体制僵化、人才匮乏和腐败蔓延。有人评论，国民党“窃取中国国民党之旗号，曲解及假托革命的三民主义之内容，其实已成为旧势力之化身，军阀之工具，民众之仇敌”［15］。在一党专政的统治策略下，蒋介石实行法西斯独裁统治，始终把异己力量排斥在权力圈外，日益强化个人独裁。使民众对国民党彻底失去信心，也使自己走向了彻底的失败。

四、结 论

通过借鉴威权主义理论，分析国民党以党治国的政治体制，可以得出结论：国民党以党治国的政治体制具备威权政体的特点，因此，国民党以党治国的政治体制是威权政体。威权政体可以向民主政治转型，并须具备一定的条件。而国民党威权政体向民主政治的转型却失败了，其原因主要是：社会经济、政治基础薄弱，缺乏实行民主政治的稳定社会环境；力量整合失败引发合法性危机；传统政治文化中的负面因素积重难返。

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［3］司徒雷登.在华五十年——司徒雷登回忆录［M］.北京出版社，1982：259.

［4］荣孟源.中国国民党历次代表大会及中央全会资料（上）［M］.北京：光明日报出版社，1985.

［5］中华民国宪法.南京国民党政府1947年颁布［M］∥许崇德.中国宪法参考资料选编.北京：中国人民大学出版社，1990：221.

［6］国民党中执会秘书处.党务法规辑要［M］.国民党中执会秘书处，1946：49.

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［15］邓演达.对中国及世界革命民众宣言［J］.革命行动，1930（9）：1.

On Kuomintang Political System Ruled by Political Party in View of Authoritarianism

DENG Yi－wu，ZHANG Mu－sen
（School of Politics and Administration，WHUT，Wuhan 430063，Hubei，China）

In view of authoritarianism，the Kuomintang political system ruled by the political party Authoritarianism political system actually was also one kind of the authority regime.However，the switch to the democratic regime proved to be a failure for the following reasons：the social economic and political foundation being weak；the lack of democratic political stability and social environment；the legitimacy crisis caused by integration failure；and the persistent negative factors of traditional political culture.

authoritarianism；authoritarian regime；Kuomintang；governing the country by political parties

D033

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2010.05.022

2010－01－07

邓亦武（1966－），女，湖南省沅陵县人，武汉理工大学政治与行政学院副教授，历史学博士，硕士生导师，主要从事中国近现代史研究。

教育部人文社科重点研究基地重大项目（07JJD770103）

（责任编辑 高文盛）