社区建设进程中的村委会职能变化＊

张丽琴

（武汉理工大学 文法学院，湖北 武汉430070）

社区建设进程中的村委会职能变化＊

张丽琴

（武汉理工大学 文法学院，湖北 武汉430070）

农村社区建设在各地的推进使村委会处境变得尴尬，一方面，村委会面临职能不断扩大，规模日益缩小，资源严重不足的困境；另一方面，新兴社区组织不断涌现，作用日益凸显。在不同模式的社区建设进程中村委会职能普遍发生变化，有的出现收缩，有的得以扩张，还有的发生转向。但农村社区的建立不是村民自治制度的根本变革，而是在坚持村民自治基础上的创新。应通过完善村委会职能立法，协调村委会与社区组织的关系，发挥乡镇政府的指导功能等手段，优化村委会在基层治理中的角色。

村委会；农村社区建设；职能

一、农村社区建设的提出与实施概况

中国改革始于农村而且重点也是农村，20世纪90年代中后期以来，农村的两种景象引起人们广泛关注：一方面，国家的涉农政策出现重大调整，从几十年来利用产品剪刀差以及二元结构等剥夺农村、农业和农民来实施城市化、工业化和市场化的战略转向兼顾三农发展，甚至倾斜三农发展［1］，这些政策的转变，就其目的而言，套用一句古话，可谓之“轻徭薄赋”。另一方面，农村内部环境也发生变化，出现持续不断的人口流动，如火如荼的城镇化建设以及新农村建设，这番场景，虽不总是等同于欣欣向荣，但也可称之为“日新月异”。当前，农村社会区建设的提出与实施，既符合农村自身发展的需求，也符合国家现代化战略需要。

（一）农村发展需求与社区建设

农村社区是以农业生产为主要内容而聚集起来的人们生活的共同体，就目的而言，我国农村社区建设的目标是通过建立社区组织的形式，开展社区公益事业服务，推动农村全面发展。实行社区建设是现时我国农村发展的内在要求。

1．开展农村社区建设是构建和谐社会的重要措施。从宏观的角度看，构建和谐社会的关键是实现城乡和谐，而实现城乡和谐的前提是缩小城乡差距。长期以往的二元政策使得农村政治、经济、文化远远落后城市，并已危及农村发展以及国家现代化进程。借鉴城市社区建设的成功经验，进行农村社区建设是从上述多方面发展农村，拉近城乡发展距离的有效途径。

2．实施农村社区建设是社会主义新农村建设的重要构成部分。目前，我国新农村建设主要侧重于农村形象建设以及经济建设，但新农村建设本身有其丰富的内涵和外延，包含农村发展的每一方面。从长远来看，新农村建设应该依托村党组织和村委会，整合农村社区资源，深化农村村民自治，发展农村各类社会组织，促进农村全面发展，而这也正是农村社区建设的目标所在，因此，推进农村社区建设是开展社会主义新农村建设的必不可少的构成部分。

3．实施农村社区建设还是提高农民精神文明程度的内在需求。农村的发展及其现代化，不仅体现在农村外貌的改良以及经济的增长上，还体现在农村风尚日益文明方面。以社区组织为载体的农村社区建设，起着整合一定范围内的人文资源、发展区域性先进文化的作用，提倡文明生活方式，弘扬农村社区优良传统，从而达到促进农村精神文明建设的目的。

（二）农村社区建设的提出

为适应农村发展的需求，党和国家提出了农村社区建设的发展目标。2003年10月，党十六届三中全会讨论通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中涉及农村金融体系的建立与健全，农村社会保障体系的完善等问题时，提出在金融和社会保障方面要建立“农村社区服务”、农村“社区保障”。2006年10月，党十六届六中全会讨论通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在提及如何完善社会管理，保持社会安定有序问题时，《决议》指出，要推进社区建设，完善基层服务和管理网络，全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，这是“农村社区建设”概念的第一次完整的提出，自此以后，“农村社区化建设”更加频繁地出现。2006年12月，国务院召开第十二次全国民政会议，会议强调指出，要着力建设城市和农村社区两个平台，整合社区资源，推进农村志愿服务活动，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的农村基层管理体制、运行机制和服务体系，全面提升农村社区功能，努力建设富裕、文明、民主、和谐的新型农村社区。对于如何开展农村社区建设问题，2008年中央一号文件提出，要鼓励发展农村综合服务组织，具备条件的地方可建立便民利民的农村社区服务中心和公益服务站，要不断增强社会自治功能，创新农村社区管理和服务模式，优先在城市郊区开展农村社区建设实验工作。在此基础上，民政部门围绕农村社区建设的开展，多次出台具体方案及工作要领，推进各地农村社区建设。

（三）农村社区建设的实施

以上述的政策为依据，2007年民政部在在全国确立304个国家级农村社区建设个实验县（市、区），农村社区建设在全国范围内拉开帷幕。就整体情况而言，在农村社区建设实践中，各地按照地域相近、规模适度、群众自愿、便于管理服务、优化资源配置的原则，探索制定了农村社区布局建设规划。根据民政部门的统计数据显示，截止至2009年8月，全国已有11%左右的村庄开展了农村社区建设实验工作，平均每个实验县（市、区）的农村已建成社区服务中心60个，建成社区警务室84个，建成社区卫生室129个，建成社区图书室98个，社区养老机构15个，1亿左右农村居民参与其中，产生江苏省海门市、江苏省张家港市、浙江省嘉兴市南湖区、浙江省平湖市、山东省诸城市、山东省青岛市黄岛区、甘肃省阿克塞哈萨克族自治县等七个全国实验全覆盖示范单位［2］，足见农村社区建设势头强劲。

对农村而言，社区建设是现时农村现代化进程中正在推进的重要工程，也是当前村民自治面临的新环境，农村社区建设不仅解决一些实际问题，更是农村基层社会及其管理体制的重建和变革，在农村社区建设过程中，必然要创新农村基层管理体制［3］，社区组织应运而生并与村委会并存，这进而引发了人们对今后村民自治以及村委会发展走向的思考。

二、村委会自身的困境与难题

人民公社的解体以及村民自治的推广使村委会成为农村中最普遍的农民组织，它肩负贯彻落实国家方针政策，组织农民生产生活，维护农村生活稳定，协助乡镇政府开展行政工作等多方面职能。在这一过程中，尽管不少研究者从纯粹的民主、自治理论出发对村委会过度行政化，基层政府对村民自治的过分干预提出质疑，也有人从国情出发，对以上现象予以阐释和理解，但不同观点人的一致共识是：村委会在农村综合治理体系中地位极其重要。然而村委会却一直是在褒贬不一的争议中前行的，尤其是至2005年之后，随着农村人口流动进一步加剧，农村税费改革向纵深处推进，国家相关立法不断增多，村委会在职能实施中陷入多重矛盾中，总体来说就是职能不断增加，规模日益缩小，资源严重缺乏。

（一）法定职能不断扩大

村委会的法定职能是当前立法明确规定的村委会各项任务的总和。在现行法律中，为村委会设定职能的既有中央立法也有地方立法，通过检索国务院法制办的电子法律文库可以发现，截止至2009年11月22日，有69个中央立法文件涉及村委会的职能规定，总共为村委会设定114项职能。其中，人大及其常委会出台的法律和相关决定28个，为村委会设定了61项职能；国务院法规及相关规范性文件32个，为村委会设定了41项职能；司法解释2个，为村委会设定了2项职能；部委规章7个，为村委会设定了10项职能［4］。

地方立法中规范村委会职能的是地方性法规和政府规章。前者以各地《村组法》实施办法为主，同时还包括其他地方性法规；后者包括各种地方政府规章，内容涵盖农村社会治安、计划生育、乡村建设、公共安全、劳动保障、社会救助等方面，数量非常大。与此同时，各地的村干部管理办法虽然不属于国家正式立法的范畴，但这些管理办法是乡镇政府对村委会日常工作进行考核的依据，所以，它们也是规范村委会职能的重要文件。

较之于其他领域的立法而言，当前村委会职能立法的显著特点是：框架庞大，立法分散，以行政立法为主。从内容上看，除了没有外交职能之外，村委会职能涉及农村政治、经济、文化、教育、医疗卫生乃至军事方面。

从立法历程来看，通过分析1982年以来有关村委会职能规定的95个中央立法文件可以发现，1982-1986年只有4部立法为村委会设定职能；在1987年一年里，包括《村组法》试行法在内，有5部立法为村委会设定职能；1998年仅一年就有7部立法为村委会设定职能；到了2001年、2002年、2005年及2007年，分别有9部、8部、6部、7部新立法为村委会设定职能。与此同时，近年《消防法》、《森林防火条例》、《义务教育法》、《传染病防治法》、《婚姻法》、《农村五保供养工作条例》等立法在修改中也拓展了村委会的职能数量，因此，村委会的职能在法律的制定和修改中不断膨胀。

（二）组织规模日益缩小

村委会的组织规模在发展中变小是近年以来村民自治中一种值得注意的现象，与其法定职能的不断扩大形成鲜明的反差。按照《村组法》的规定，村民委员会由主任、副主任和委员共3至7人组成，但近年村委会改革偏向于压缩村委会的规模，表1是1988-2007年平均每村村委会成员的数量以及变化情况①。

表1 1988-2007年农村平均村委会成员数量

以上的统计数据表明，近年以来，全国平均村委会人数有减少趋势，2003年是4．5人，之后持续下降为2006年以及2007年的3．9人。从数值分布上看，绝大多数年份村委会成员的村均数量都在法定最低值3与居中值5之间，20年以来没有任何一年处于最高值7水平。同时，《村组法》还规定村委会成员不脱离生产，这一规定意味着村委会成员既种自家的田，又做公家的事。

（三）可用资源严重不足

当前村委会实施职能时资源严重不足主要表现在两方面：一方面是人才流失；另一方面是资金缺失。

农村人口大量流出使人才也随之而流失，从而导致村干部整体素质下降，平均年龄上升，任职时间偏长的局面。根据2008年12月在湖北省的调查，受访的81位村干部最小的22岁，最大的66岁，平均45．6岁，有5位村干部的年龄介乎60～66岁，他们的任职时间最短4个月，最长45年，81人平均13．6年；同时，人口大量流出使村庄剩下妇孺老幼，在民主管理以及决策的过程中呈现出“人气不足”以及“结构失衡”，这就决定了村委会开展工作既受自身条件的局限也受农村具体环境的限制，其结果是村委会职能实施难度的增加。同时，受到农业税费改革的影响，2006年以来，村级组织的运作出现较大的资金缺口，对于我国中西部很多地方的农村而言，村委会那些需要耗费一定资金的职能就难以实施，导致农村公用及公益事业发展停滞不前。

三、村委会职能变化的现实考察

村委会在实践中面临种种困境之际，农村社区建设却在各地迅速开展，社区组织不断涌现，这种情形使得村委会处境尴尬。一方面，既无能为力在短期内克服自身缺点，另一方面，又不能改变人们的评价与喜好。考察各地的农村社区建设，其模式是多元化的，一些地方采取多村一社区的模式，一些地方推行一村多社区的模式，还有一些地方实施一村一社区的模式。在不同的模式中，村委会职能较之于以前有所变化，或者出现收缩，或者得以扩张，又或者发生了转向。

（一）在多村一社区模式下村委会职能出现收缩

多村一社区即在相邻的两个或两个以上的村中选择中心村或较大的村为单位设立社区。在民政部所确立的实验单位中，共有45个县市区实行“多村一社区”，占实验单位总数的15．15%［5］。以下是山东诸城的实践。

诸城市地处山东省东南部，总面积2 183平方公里，辖13处乡镇（街道）、1个省级经济开发区，107万人口，但是，城镇人口仅有30多万，大部分都是农村居民，散居在1 257个村，经济条件千差万别，部分农村位置偏远。针对这样的实际情况，诸城市把全市所有农村都划入建设范围，全面布局，统一规划，共规划了208个社区，每个社区包括5个左右自然村，半径都在2公里左右。每个社区的中心村设立社区服务中心，设有1个办事服务厅和医疗卫生、社区警务、劳动保障、社会救助、文化体育、司法调解、人口计生等若干个服务站（室），为农民就近提供“一揽子”公共服务［6］。

尽管当地政府明确规定，农村社区不是一级行政管理机构，与所服务的村委会不存在隶属关系，但诸城的实践表明，跨村社区组织在资金以及人才方面，受到政府强大的支持，功能全面，服务到位，而这些都是村委会无法比拟的客观优势，因此，较之于村委会的而言，社区组织显然在人们心目中更胜一筹，这种情形使得村委会在社区建设进程中身份以及职能发生收缩，与此同时，由于社区组织事实上已经代替村委会履行了一些公共服务职能，减轻了村委会的负担，所以，村委会的职能也随之而收缩。

（二）在一村多社区模式下村委会职能得到扩张

“一村多社区”即在一个村设立两个或两个以上的社区。在实际操作中，一般以自然村或村民小组为单位成立社区。在民政部所确立的试验单位中，共有21个实验县市区实行“一村多社区”，是总实验单位总数的7．07%，目前，湖北、广西以及江西的一些地方主要按照这种模式进行农村社区建设［5］。以下是湖北秭归杨林桥镇的实践。

杨林桥镇属于湖北省秭归县，位于长江牛肝马肺峡南岸，南与长阳土家族自治县毗连，税费改革后，村级组织面临的难题是，村组合并使得“领地”大大增加，干部却减少了一半多，村民自治工作难以有效开展，为克服以上困难，乡镇政府提出了划小村级管理单元，撤销村民小组改建社区的工作设想［7］，改革传统的镇-村-组行政建制模式，建立新型的镇-村-社区自治模式。就社区理事会与原有的村民自治组织的关系这一问题，按照当地《社区理事会章程》的规定：社区理事会在村党总支和村委会的领导下，以议事恳谈会为主要形式，广泛听取社区农户的意见和建议，形成决议，再付诸实施，实现自我教育、自我管理、自我服务、自我发展。社区理事会的主要职责包括：组织协调社区农户实行规模生产，改善社区内水、电、路等基础设施等，社区理事会成员不取报酬，但采取“以奖代补“的办法，发放一定的误工补助。

“杨林桥模式“所代表的是村组合并以后，经济发展水平一般的地方农村社区建设的基本方式。在这种村级自治组织框架中，村委会是社区理事会的上级组织，理事会则一定程度上可以帮助村委会缓解基于村组合并、人口分散而在实施职能时出现的“鞭长莫及”的困境。从而使村委会在农村社区建设中也变强实，而不是被抽空，由于社区组织的干部不需要逐年或者逐月给付正式工资，而且又能够配合村委会处理好社区中的具体事务，所以，对于乡镇以及村两委而言，它是“惠而不贵”的得力助手，它是在原来村民小组范围内建立起来的“小小村委会”或者说是在村委会之下的“次级村民自治组织”［8］，由此，在这种模式中，村委会的实质职能得到扩张。

（三）在一村一社区模式下村委会职能发生转向

“一村一社区”是以现行的村委会的基础上，一村只设立一个社区。在民政部所确立的实验单位中，有226个县市区实行了“一村一社区“的建置，占实验县市区总数的76．09%，是农村社区建设的最普遍的模式［5］。在重庆市，按照市政府关于农村社区的设置规定，原则上以现有建制村为基本单元，一个建制村设置为一个农村社区，以下是重庆永川区的农村社区建设实践。

永川区位于长江上游北岸，东临三峡库区，西靠四川腹地，东距重庆市主城区58公里，西离成都市276公里。该区所辖农村2007年启动农村社区建设，并形成了“2＋3＋N”的农村社区建设模式。“2”，即组建一个工作机构，搭建一个服务平台，也即成立农村社区建设工作委员会，也即建立社区居民中心。“3”，即完善三大服务体系。一是强化公共服务体系，二是建立志愿者服务体系，三是发展农村专业经济服务体系。“N”，即围绕志愿者服务和专业经济服务，结合本村实际，组建若干志愿者服务队和专业经济协会，这一过程引发村委会发生转向。

在上述实践中，永川村委会的转向主要表现在四方面：其一是在称谓上，在推进社区建设中，该区将“××村村民委员会”改为“××社区村民委员会”，这一改变使村委会完成了由单纯的村民自治组织到村民自治组织与社区组织相结合的转化。其二是在角色方面，强调服务淡化管理，实现形象的转化。其三是在职能方面，注重公共产品的提供而淡化责任科以，改变工作侧重点。其四在议事程序以及事务管理方面，更多地运用民主协商手法，推行村务公开，优化工作方法。总而言之，改建为社区组织的村委会整体上较之于以前作风更民主。

四、在社区建设中优化村委会职能的若干对策

农村社区的发展与兴起势必对村民自治产生深远的影响，但社区建立不应视作为对村民自治制度的变革，而是在坚持村民自治基础上的改革和创新，因此，社区组织与村委会之间是相容的。从当前的实际情况看，村委会不是全能组织但是却承担了繁重的职能，在不少方面存在不足属不可避免，同时，受制于当前管理体制，行政化成为很多地方村委会明显的趋势。但是应该看到，村委会作为村民自治载体的农民组织，对农村和农民而言，只要村庄存在，村委会就必然存在，即使在一村一社区的建设模式中，村委会也只是和社区组织在身份上合并，而不是被淘汰。因此，在农村社区建设中，应该优化村委会职能，而不是要取消这一组织。

（一）完善村委会职能规定

关于村委会职能的立法具有高度分散性，并以行政立法为主，不同层次的立法之间存在一定程度的落差与递变，而同一层次的立法之间存在较大的不合理的差异，与此同时，在村民自治的实践中，各种形式的村干部管理办法中的职能规定，已经从很大程度上代替了国家以及地方立法的功能，在事实上起着规范村干部行为的作用，但是它们与立法的出入较大，很多甚至违背立法精神。以上情形使得村委会职能规定存在诸多问题，必须尽快加以解决。首先，完善村委会职能立法的任务之一就是要梳理相关各类立法文件，消除立法之间的冲突，纠正下级立法对上级立法的越位，使不同立法各施其职、协调统一。其次，除了及时修改《村组法》之外，还要优化地方立法，各省实施办法应最大程度地体现本土特色，其他地方性法规和政府规章要将村委会限定为乡镇政府的协助者，防止村委会“婆家”泛滥。再次，规范村干部管理办法。规范村干部管理办法的关键有二：内容上，考核指标的范围必须与立法保持一致；效果上，关于村干部的奖励和处罚应向村民公布，尤其是涉及村委会成员的撤换、罢免问题，应由村民会议根据考核结果作出最终决定。

（二）协调与社区组织的关系

在农村社区建设中，由于社区组织和村委会同时并存，所以，如何处理两者的关系以使它们能够在实践中各司其职就是其中的重要问题。笔者认为，村委会在协调与社区组织关系的过程中，关键有两点：其一，应该在《村组法》的中增加关于村委会与社区组织关系的内容，明确规定村委会应该支持社区组织开展各项工作，社区组织应该协助村委会实施村民自治。其二，在村委会与社区组织分开设立的前提下，应该限制两者之间的交叉任职。在村庄中，村委会与民间组织之间有不同的职能，因此两者之间应该保持相对的独立，过度的交叉任职，就无所谓职能划分以及角色差别问题，这样最终限制了社区组织或者其他民间组织的积极意义，所以，实践中应该限制社区组织和村委会之间的交叉任职程度，每一组织中至少有过半数的干部成员不是另一种组织的干部成员。

（三）发挥乡镇政府的指导功能

社区组织对基层政府的依赖决定了社区建设中政府的主导者角色，这进而要求其必须在协调村委会与社区组织关系的过程中发挥积极作用。为了更好地推进村民自治与农村社区建设，从实际出发，乡镇政府可以从以下几方面入手，发挥指导功能：一是指导社区组织及村委会正确理解和贯彻执行相关的法律以及政策；二是根据需要，指导社区组织及村委会建立和坚持村民自治的日常各项工作制度；三是根据需要，指导以及协助社区组织及村委会进行换届选举；四是根据需要，指导社区组织及村委会搞好宣传教育工作，开展多形式的社会主义精神文明建设活动；五是指导社区组织及村委会就彼此之间的职能分工以及角色达成协议或者形成操作准则；六是调解社区组织及村委会之间的纠纷，协调两者分歧；七是在法律法规和规章规定方面应该予以指导、支持和帮助的其他事务。

注释：

① 数据来源：民政部1997-2007年全国民政公报或者根据民政公报计算所得。

［1］ 史啸虎．中国农村改革反思［EB／OL］．（2008-08-21）［2010-02-03］．http：∥guancha．gmw．cn／content／2008-08／21／content＿826372．htm．

［2］ 张希敏．民政部：中国有11%的村庄开展农村社区建设实验［EB／OL］．（2008-09-07）［2010-02-06］．http：／／bbs．chinanews．com．cn／home．shtml．

［3］ 徐 勇．在社会主义新农村建设中推进农村社区建设［J］．江汉论坛，2008（4）：2-9．

［4］ 张丽琴．村委会职能研究——立法分析与实践考察［M］．西安：西北大学出版社，2009：35．

［5］ 项继权．论我国农村社区的范围与边界［J］．福建省委党校学报，2009（7）：2-7．

［6］ 和讯新闻．山东诸城：推进农村社区建设，提升公共服务水平［EB／OL］．（2008-10-10）［2010-03-04］．ht-tp：∥news．hexun．com／2008-10-10／109701280．html．

［7］ 从玉华．农村社区：村民自治单元新裂变——杨林桥农村社区调查［N］．中国青年 报，2004-07-27（6）．

［8］ 罗大蒙，任中平．村庄次级自治组织的培育与村民自治的成长［EB／OL］．（2008-09-13）［2010-03-05］．http：∥www．chinareform．org．cn／cirdbbs／dispbbs．asp？boardid＝11＆Id＝244818．

（责任编辑 高文盛）

On the Role of Villagers Committe＇s Functions in the Process of Community Construction：Declination，Expansion or Transformation

ZHANG Li-qin
（SchoolofHumanitiesandLaw，WHUT，Wuhan430070，Hubei，China）

As the construction of rural communities is advancing throughout China，the villager committee finds itself in an awkward predicament．on the one hand，villagers committee＇s functions have slightly expanded，with increasingly shrinking scale and serious shortage of resources；on the other hand，the emerging community organizations play a more and more important role，drawing people＇s attention and holding their interest．The construction of rural communities has commonly resulted in the change of the role of villager committee．Specifically，in“multi-village and one community”mode，the role of villager committee is subject to declination；in “one-village and multi-community”mode，the role of villagers committee is subject to expansion；in“one-village and one-community”mode，the role of villager committee is subject to transformation．However，the construction of rural communities is never designed to reform villager autonomy system．It seeks reform and innovation on the basis of villager autonomy．In the future，the role of villagers committee in grassroots governance can be optimized by means of improving the legislation of the functions of villager committees coordinating the relationship of villagers committee and community organizations and exerting the guiding function of township government．

villager committees；construction of rural communities；functions

C912．8；D927

：ADOI：10．3963／j．issn．1671-6477．2010．05．019

2010-06-19

张丽琴（1976-），女，广东省鹤山市人，武汉理工大学文法学院副教授，法学博士，主要从事农村法制建设研究。

国家社科基金重大招标项目（08＆ZD028）；武汉理工大学自主创新研究基金资助项目（2010-1b-058）