全球治理与权威重构——兼谈全球化背景下中国政治体制的转型问题

吴铸新

（武汉理工大学 能源与动力工程学院，湖北 武汉，430063）

全球治理与权威重构
——兼谈全球化背景下中国政治体制的转型问题

吴铸新

（武汉理工大学 能源与动力工程学院，湖北 武汉，430063）

对权威的关注，乃立足于国内政治。从威权政体走向善治，是中国政治体制改革的一个目标。在这个层面上，推进民主、法治、社会正义与公民参与，应当是中国政体转型的题中之义。因此，当代中国转型中的权威位置迁移与全球治理中的公共权威重塑是一对顺应关系，本身并不构成根本性冲突，全球治理很可能成为促进当代中国政体转型的外部动力。

全球治理；权威重构；权威主义；政体转型；善治

一、“全球治理”概念的提出与权威重构①

在国际关系中，行动者之间的决策是相互牵涉的。因此，行为主体通过什么方式促成某种秩序以解决共同的难题，便成为一个普遍关注的问题。全球治理概念的引入，就是一些学者对此思考的结果，它拓宽了处理国际问题的视野。1995年，罗西瑙在其主创的《全球治理》上面，明确提出“全球治理”的概念界定，即“涵盖各个层次的人类活动——从家庭到国际组织——的规则系统，这些规则系统透过控制行动来追求各种目标，继而对各层次人类活动产生跨国性的影响”［1］②。后来，全球治理委员会对“全球治理”做出了一个比较细致的定义，受到了普遍的关注。笔者将其整理如下。

第一，治理，是各种或公或私的个人和机构，在处理共同事务时所使用的诸多方式之和，因此，它既涉及公共部门，又包括私人部门。第二，治理是调和不同（或冲突）的利益并采取联合行动的持续过程，所以，它不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程。第三，治理既包含以权致使人们服从的正式机构和规章制度，也包括各种非正式的安排。因此，治理过程的基础是协调，而不是控制。第四，治理过去在全球范围内一直被视为政府间的关系，如今它还与非政府组织、多国别公司，以及全球资本市场相关联，而且，这些全球治理过程中的行动者，还与全球媒体进行互动。所以，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动［2－3］③。

可见，国家与社会关系的转型是促进全球治理的主要动力来源。因此，全球治理并不是一个处于各国之外的独立空间，它的目标应该是整合全球范围内的主权国家与公民社会。就像台湾学者钟京佑指出的：“治理意味着处于公共事务的机能不再由政府所独揽，而由包括企业、非政府组织在内的民间社会各种力量共同的投入和参与，跟政府部门塑成新的治理格局。”［5］控制社会的权威不能由政府单方面独享，民间组织也需要在治理格局中找到自己的位置。

权威，就是一种权力，有时被认为是一种“合法性权力”。从本质上看，权威是一种影响他人行为的权利；从特性上看，权威基于被认可的服从义务，“合法性”与“公正性”是它最明显的外部表征［6］⑤。根据罗西瑙的观点，治理由一系列的规则系统所组成，各个系统有着各自的功能，而每个规则体系又涵盖一定的“权威场域”，权威场域确定其指令导致人群服从行为的能力范围［7］。

公共部门与私人部门都拥有各自的权威场域，它们共同构成全球治理中的权威结构。因此，新的治理格局的形成，意味着一种新的权威结构的产生。权威重构，就是从内部机理着手，对塑成新的治理格局做出政治上的回应。这种回应要求对传统权威场域的形成方式、结构形式做出调整，以适应内部、外部合力下的全球治理格局。就结构性特点而言，治理格局就是处于某种状态之下的治理层级，它主要因着一些尺度的不同而发生变化。众多公共部门以及众多的私人部门处于治理层级的什么位置，其中最相关的一个尺度，就是是权威的集中度［8］。如果权威的层级多，场域分布广，就会产生较多的分权化体系；反之，则会产生极权的体系。从全球治理的本质来看（过程性与协调性），它要求的是一种多极化的，相对平衡的权威结构，否则就难以称其为治理。在这个进程之中，国家与政府需要对其传统以及法理上的权威基础进行调整，民间组织则要求获得其在公共社会空间活动的合法性与公正性。

然而，全球治理的实现并不简单。在原来以二元关系为中心的国际关系框架内，实现共处、协调与互动，已经十分困难，现在又要加入新的成员，这无疑增加了国际事务的复杂性。何况，在全球各私人部门之间，利益、种族、文化等方面的差异又是比较鲜明的。因此，在实践层面，国际性权威场域的形成，以及权威层级的调整都是比较困难的。这样一来，存在相关的争论在所难免。譬如，对全球化持乐观态度的人主张，长期参与全球政治事务的政治机构，应该放下一部分权威交给民间组织；而一些怀疑论者则主张，国家和政府应当捍卫许多传统的治理领域，如防御、犯罪审判、移民。总之，在全球治理中，公共部门与私人部门都要求在权威重构的过程中获得相应的（甚至更多的）权威场域。两相博弈的结果就是，主权国家不可能离开国际舞台，民间组织也不会从建立权威场域的努力中退缩。笔者认为，最后的理想效果有两个：其一，公共部门与私人部门，在协同参与国际事务的过程中，都找到适合自己的位置，并履行一定的职能；其二，公共部门与私人部门，在参与解决具体的国际性问题时，会获得来自民间与官方的一致认同。

二、全球治理与后权威主义政体的适应

无论什么样的国际性非政府组织，总是要面对作为个体的国家；同理，无论什么样的国家，终究会遇到不同的国际组织。在关于全球治理制度的文献中，对于各国政府的作用还是普遍认可的，赫尔德与麦克格鲁总结说：“各国政府绝不是说就被该体系推到一边了，它们的作用反而越来越重要，因为它们是把这些不同的治理基础设施缝合在一起的，对国家之外的管制加以合法化的战略之地。”［9］⑥其中，基础设施指超国家机构、区域机构、跨国机构和次国家机构。就不同的基础设施适应全球治理而言，既然权威要在不同的治理层级之间被重新划分，那么，一国政府必将面对来自民间组织与国际性非政府组织的权威要求。于是，这里就产生了一个某类政体对全球治理的适应性问题。

关于中国适应全球化的努力，笔者首先持肯定的态度。因为，从历史与社会背景方面看，中国的发展与全球治理的本质要求是顺应的。自从1978年以后，无论动机如何，中国参与全球化的努力始终没有停止过。从向西方发达国家开放市场，到外交上的韬光养晦，以及推动多边外交，都可以说明中国向世界敞开的姿态。同时，在处理国际关系时，中国早就摒弃了阶级斗争路线，并且主张搁置意识形态争论，从实际利益出发处理国家间关系。在内部，通过30年的改革与发展，中国社会逐渐生发了自主的公共社会空间，这与全球公民社会形成了共鸣。在经济、社会、文化生活等领域中，活动主体日益多元化，而且，来自国家的政治控制大多限于关乎国家安全与社会稳定的领域。

改革开放以后，在内部与外部诸多复杂因素的影响下，中国逐渐走出全能主义的政治体制，而且，目前正处于后权威主义政体的转型中［10］⑦。从最初的“中国崩溃论”到“中国威胁论”，再到“中国模式论”，对于中国这种政体类型，西方学者的认识总在不断更正。因此，有些国外学者不得不承认中国权威主义政体的弹性，它还有很大的调整空间。按照一般的权威主义理论［11］⑧，中国的政体在市场化的条件下比较容易遇到合法性的危机，而且基本上难以适应多元的社会结构。就当代中国而言，在朝着准市场经济转型的同时，社会出现了一些骚乱事件。美国的中国问题专家黎安友在“权威主义的韧性”一文中就曾表示过这样的看法，不过，他同时列出了史天健的一项调查结论来反观学理上的推断，即中国民众虽然对较低层级的权威不满，但却接受了较高层级的权威［12］。

从根本上讲，中国的政党—国家体制尚未发生变化，国家最高权威的形成不依靠普选。但是，中国共产党代表最广大人民群众的最根本利益，他在历史传统的基础上，凭借一种具有道德意义的意识形态治国理政，在此基础上通过执政绩效巩固自身的权威。在这个意义上，最高权威的形成在很大程度上还是有着一定的合法性来源。不过，从另外的方面看，中国的国家与社会关系自“文革”以后至今正处在调整之中，民主治理的制度与组织资源还不发达。所以，在基层社会存在诸多矛盾与冲突的情形下，民间组织尚缺乏适当能量的权威来维护自身的利益，这样一来，集体行动就颇为频繁。譬如，中国社会的集体行动的数量，从1990年的8 700起到2005年的87 000起，增加了10倍［13］。由此可见，民间社会需要建立自身的权威场域，并据此维护自身的合法权益。因此，后权威主义体制的转型亟需通过放开权威层级来调整治理结构，进而谋求实现善治的机制。增进政府与民间组织的对话，促进国家与社会之间的平等互动，和谐共处，这与全球治理的走向极为切合。譬如，对适应全球治理持积极立场的学者就提出，认识全球治理应该把握四点要义：其一，从政府转向非政府；其二，从国家转向社会；其三，从领土政治转向非领土政治；其四，从强制性、等级性管理转向平等性、协商性、自愿性和网络化管理［14］。可见，全球治理所体现的，是一种权威位置的下移趋势。应该说，对一个威权政体而言，这一点是尤其必要的。

那个声音再次响起：“很遗憾，没有人愿意诚实地走出这个剧场，那么，请每个人抢占位于舞台上的一个座位，没有抢到座位的人，将要接受严厉的惩罚。”

尽管中国政治体制的转型目标与全球治理的要求不构成根本性冲突，但客观地讲，也不能排除存在一些困扰。特别地，当全球治理持续地向纵深发展，非政府组织试图插手人权、军政等事务时，相应地政治麻烦就有可能出现。因为，政府会担心国际组织关心此类问题的背景来源。加上文化以及意识形态的差异可能产生的刺激作用，这无疑增加了转型时期权威层级调整的复杂性，而且很可能因国内政治关系的紧张而引发社会暴动。所以，也有人质疑全球治理的可行性，例如，国内学者吴兴唐就提出自己的两个反驳性立场：“第一条，要人权，但不要‘人权国际干预’；第二条，要民主，但不要美式‘全球民主化’。”［15］这主要来自他对全球治理的两个方面的判断：其一，全球治理主张者提出的人权全球化规范，正在穿透国界，重塑传统的主权概念，它正在使制止严重侵犯人权的国际干预具有合法性；其二，全球治理主张者所论述的民主价值观，其实是出于西方国际政治学者的“民主和平论”［15］。实际上，吴兴唐的担心是可以理解的，因为主权国家不可能因为全球治理的大趋势便消亡；而且，多元化是全球治理的一个主要特征，正是因为多元才存在差异，正是因为差异才存在冲突。相反，这更加凸显了共处、协调与互动的可贵。真正的全球治理，不允许霸权与强权的干预，当然也不会排斥关于人权问题的平等对话。

三、当代中国政治体制的转型

一方面，是全球治理层级调整的深层要求，另一方面，却是转型阶段在内部权威重构中潜在的社会冲突。这反映出在全球治理背景下重新划分权威场域时的困境，以及公共部门与私人部门在协调双方相处关系时的纠结点。不过，如果能认清公、私之间在道义上的对等地位，那种顾虑不是不可以消除的。这里关键的一个要点是，认清治理与政府统治之间的差别。与统治相比，治理是一种更加丰富的现象。它既包括政府机构，又包含非正式非政府的机制，随着治理范围的扩大，各类人以及组织得以借助这些机制满足各自的需要并实现各自的想法［16］。可见，治理并不是统治的对立面，而是政府与社会之间的一种协调性机制。它试图在最大限度内降低统治的暴力倾向，从而在治理制度与实践的框架内实现公共部门与私人部门之间，国家机关与公民个人之间的协调共处。从大的方面讲，实现治理需要在三个层次上推进公民国家的变革，它们是：在制度层次上要创造一个“中立的”国家；在社会层次上要创造一个自由的公共领域或者公民社会；在个人层次上要创造一个自由的“自我”以及行为的“现代”模式［17］。以全球治理的视野来看，这是一种宏观建构。事实上，在一国之内，主权国家仍然是最高权威，即使有效的治理层级被建立起来，也不可能改变国家主权的性质。因此，所谓“中立的”国家，其实就是提升国家的“自主性”，并建立公民国家，继而形成良性的国家与社会的关系。如果从具体的操作层面看，最重要的还是实现政府的有效治理。

有效的治理，即为善治，对此学术界的评判标准很多，俞可平综合一些学者的阐述，提出善治的十个基本要素：一是合法性，社会秩序和权威被自觉认可与服从的性质、状态；二是法治，法律是政治统治与公共管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，而且法律面前人人平等；三是透明性，公共信息公开；四是责任性，政治领导者、公职人员应当对自己的行为负责；五是回应性，政府官员与公共机构对公民的意见和要求做出积极的反应；六是有效性，管理是有效率的；七是参与，国家权力回归社会，还政于民，充分保证公民的政治参与；八是稳定，意味着国内的和平，生活的有序，居民的安全，公民的团结，公共政策的连贯等；九是廉洁，政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租；十是公正，不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等［18］。综合这十个要素，笔者以为“善治”具有四个最基本的内涵：第一，政府是合法的，并且政治统治与社会管理依靠完善的法制；第二，政府官员廉洁奉公，有责任感，且执法公正；第三，政治过程是民主的，公共行政管理高效，社会公平机制运转良好，社会成员之间平等互动，协调共进；第四，公共社会空间民主，自由，公民政治参与以及民意表达渠道畅通，社会稳定。

如果说善治是当代中国政体转型的目标，那么，从目前的情况来看，中国正朝着这个方向努力，至少可以说有了一个较好的起点。首先，作为执政党的中国共产党在意识形态层面进行了重大改革。“三个代表”重要思想，已经明确了从革命党到执政党的转型立场。党正在完善自身的组织建设和利益综合能力，以此积极适应当前中国的多元化社会阶层结构。面对社会矛盾时，党不再以阶级斗争为纲控制冲突，而是试图确立合理的“政治—经济关系、政治—文化关系、政治—社会关系”，进而弱化了政治统治的威权特质。此外，有效政府的建立也在探索之中。例如，在公共政策制定的过程中，政府通过与公民的平等协商，以及各种形式的“听政会”、“恳谈会”，去倾听民心，表达公意，解决实际困难。目前，许多改革都在有序地开展着，如目前正在进行之中的还有司法制度改革，教育体制改革，以及基层民主治理，等等。

四、结 论

综上所述，笔者认为，全球治理的一个中心内涵，是全球范围内的公共部门与私人部门在共同事务方面协调相处，持续共进的互动过程。从根本上讲，这一发展趋势反映出国家与社会关系的深刻变化。全球公民社会的形成激发了公共社会空间的活力，一些民间组织要求与政府平等对话，通过合法的正当的渠道表达自己的利益，参与社会性事务。因此，民间社会需要获得相应的权威场域，以满足社会成员的正当诉求。在这个过程中，主权国家依然是最高权威，只不过在处理多元社会的关系方面转向了“中立”。政府不会从全球治理的规则系统中撤出，相反，它将在全球治理的战略格局中扮演重要角色。

对于中国后权威主义政体的转型而言，全球治理的国际氛围是有益的。因为，善治是中国政治发展的一个方向，而全球治理中的权威下移恰恰是中国当下变革所亟需的动力。如果民间组织拥有自己的权威场域，它便可以通过合法而正当的方式，向政府机构表达利益或意志，而不是诉诸集体行动。在协调共处，平等互动的治理层级中，公民对政府的信任感会增强，与此同时，还会巩固执政党的统治权威。当然，转型并非一日之功，我们还需要在实践中逐渐走出自己的治理模式，这就要在努力的过程中耐心等待了。

注释：

① 关于全球治理中的权威重构问题，在国际关系领域里已经成为一个研究旨趣，例如：戴维·赫尔德与安东尼·麦克格鲁合编的《治理全球化——权力、权威与全球治理》，以及 Miles Kahler与David A.Lake合编的 Governance in a Global Economy：Political Authority in Transition，Princeton：Princeton University Press，2003，等等。国内的吴伟平也发表过《全球治理中的公共权威重构》的短文，主要分析了国际社会公共权威体系的重构，参见《探索与争鸣》2008年第4期，第77－78页。与他们不同，笔者对全球治理的关注，立足点乃是国内政治，因此本文的问题导向，主要是全球治理可能波及到的、政体转型中的内部权威重构。

② 早在1992年，罗西瑙与赞姆皮尔就已经把治理概念引入国际关系领域，在《非政府的治理：世界政治的秩序与变迁》一书的前言里，他们曾扼要地指出：“治理就是秩序加上意向性”。参见James N.Rosenau and Ernst－Otto Czempiel，Governance without Government：Order and Change in World Politics.Cambridge：Cambridge University Press，1992，p.5。此书的题目，国内的张胜军等将其译为《没有政府的治理：世界政治中的秩序与变革》，江西人民出版社2001年出版。笔者不太认同这个译法，因为根据罗西瑙等人的观念，治理与政府有区别，但并不意味着把政府排除在外。

③ “全球治理”的概念，至今尚无一个被普遍认可的界定。这不是本文讨论的中心，所以不做深入的追究，而主要依凭全球治理委员会的解释。此外，针对全球治理委员会的解释，Smouts概括的四个特征为笔者提供了一个清楚的分析进路。简单地说，这四个特征是：治理不是一套规则，而是一个过程；治理的基础是协调，而不是支配；治理同时涉及公、私两个部门的行动者；治理有赖于持续的互动，而不是正式制度。

④ 除了合法性危机，其实还有绩效危机、认同危机、平等危机。

⑤ 对“权威”的认识，不同学者持有不同的立场，政治哲学家一般从道德意义上认识权威，他们比较关注权威“被认可”的来源以及程序；而政治科学家则将权威视为一种描述性概念，它被分为法律上的权威与事实上的权威。法律的权威，是按照一套指明的“谁拥有权威，在何种问题上拥有权威”的程序和规则来运行。事实上的权威或实际权威，产生于权威行使的环境，而不能溯源于一套程序性规则。

⑥ 还有四个方面：第一，它是多层次的，是经由并通过下述几个主要的治理基础设施在结构上相互穿插而形成的。第二，它往往被描写成多头的，或者说多元的，因为不存在单独某个权力中心。第三，它有一个可变的几何形状。第四，该体系在结构上是复杂的。

⑦ 关于当代中国政治体制的定位，是一个争议颇多的问题。西方学者一般认为是“后极权主义”以及“权威主义”。中国学者的提法，如新权威主义、后全能主义，等等，其核心部分含义其实大多是“权威主义”（除了否定这类提法的概念之外），或称“威权主义”，二者只是词序不同而已。只不过，国内学者习惯加上一些修饰词，以体现出在历史背景、政治文化、组织资源方面中国政治的特殊性，以及与拉美权威主义模式的差异。比如萧功秦认为，当代中国的政治体制是“后全能主义型的技术专家治国型的新权威主义体制”，本文为了体现中国社会主义民主政治的发展趋势，以及对威权政体弊病的革新立场，笔者将中国的政治体制暂时定位在“后权威主义”的层面。

⑧ 权威主义是对“自上而下”的政府的信仰和实践。在这种政府下，政治统治是被强加给社会的，而不管社会是否同意。

［1］Rosenau James N.Governance in the Twenty－first Century［J］.Global Governance，1995（1）：13－14.

［2］Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood［R］.Oxford：Oxford University Press，1995：2－3.

［3］Claude Smouts Marie.The proper use of governance in international relations［J］.International Social Science Journal，1998（155）：81－89.

［4］Castells Manuel.Global Governance and Global Politics［J］.Political Science ＆ Politics，2005（1）：9－10.

［5］钟京佑.全球治理与公民社会：台湾非政府组织参与国家社会的观点［J］.政治科学论丛（台湾），2003（18）：26.

［6］海伍德 安德鲁.政治学核心概念［M］.吴 勇，译.天津：天津人民出版社，2008：17－18.

［7］罗西瑙 詹姆斯.全球新秩序中的治理［M］∥赫尔德戴维，麦克格 安东尼鲁合编.治理全球化——权力、权威与全球治理.曹荣湘，译.北京：社会科学文献出版社，2004：74.

［8］Kahler Miles，Lake David A.Governance in a Global Economy：Political Authority in Transition［J］.Political Science ＆ Politics，2004（7）：409.

［9］赫尔德 戴维，麦克格鲁 安东尼.治理全球化——权力、权威与全球治理［M］.曹荣湘，译.北京：社会科学文献出版社，2004：14－15.

［10］萧功秦.从转型政治学看中国三十年变革［J］.探索与争鸣，2008（5）：5.

［11］海伍德 安德鲁.政治学核心概念［M］.吴 勇，译.天津：天津人民出版社，2008：196.

［12］Nathan Andrew.Authoritarian Resilience［J］.Journal of Democracy，2003（1）：13.

［13］Chung Jae Ho，Lai Hongyi，Xia Ming.Mounting C－hallenges to Governance in China：Surveying Collective Protestors，Religiou Sects and Criminal Organizations［J］.China Journal，2006（56）：1－31.

［14］蔡 拓.全球治理的中国视角与实践［J］.中国社会科学，2004（1）：96－97.

［15］吴兴唐.“全球治理”的质疑性解读［J］.当代世界，2007（12）：42.

［16］Rosenau James N.Governance，Order，and Change in World Politics［M］∥Rosenau James N，Czempiel Ernst－Otto.Governance without Government：Order and Change in World Politics.Cambridge：Cambridge University Press，1992：4.

［17］杨雪冬.全球化：西方理论前沿［M］.北京：社会科学文献出版社，2002：201.

［18］俞可平.全球治理引论［J］.马克思主义与现实，2002（1）：3－24.

Global Governance and the Authority of the Reconstruction——On the Globalization of Chinese Political System Transformation

WU Zhu－xin
（School of Energy and Power Engineering，WHUT，Wuhan 430063，Hubei，China）

Since the basis of the national politics is the concern of authority，the switch from the authority regime to good governance has become a target of Chinese reform of politics.At this level，the promotion of democracy，rule of law，social justice and citizen participation should be included in the transformation of the Chinese regime.Therefore，the modern transformation of China＇s position of authority in global governance，migration and remodeling of the public authority is a relationship between apair of responsive，which does not in itself constitute a fundamental conflict；and global governance is likely to be external power in the efforts for the Chinese regime transition.

global governance；authoritative reconstruction；authoritarianism；regime transition；good governance

D0

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2010.05.017

2010－03－20

吴铸新（1965－），男 ，湖北省武汉市人，武汉理工大学能源与动力工程学院副教授，主要从事党建及高教管理研究。

（责任编辑 易 民）