论行政组织法的完善路径——从行政生态学的角度切入<br/>

论行政组织法的完善路径——从行政生态学的角度切入

2010-03-20周觅

武汉科技大学学报（社会科学版） 2010年5期

周觅

(中南财经政法大学法学院,湖北武汉430062)

一、困惑:行政组织法的现状

改革开放三十多年来,我国政府机构先后进行了六次规模较大的行政改革实践①这六次改革进行的年份分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年。与数次规模较小的调整②譬如1994年的分税制改革、设立经济特区、开放十四个沿海城市、成立上海浦东新区及中央部门垂直管理体制的改革等。。“尽管每一次改革目标都各有侧重,每一次改革成果都会给政府带来新的气象和新的进步。但是与其他改革效果所不同的是,每次机构改革的成果很难持久巩固,总摆脱不了‘精简——膨胀——再精简——再膨胀’的循环轨迹”[1]。

与机构改革相比,作为行政机构改革法律制度的保障——行政组织法的理论探讨与制度设计却显得冷清和鲜见。直到上个世纪90年代末,才有一些学者陆续关注行政组织法,因此有人用“迟来的春天”来形容我国行政组织法的研究现状。在制度设计方面,1982年制定的《国务院组织法》,只有11条约 850字,且多年来只字未改。1979年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,虽修订过四次,但对于政府机关的性质、职能定位、职权和组织程序等,都未作出明确规定,更没有“行政职权法定”这一必须由法律规定的基本法治原则。《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》以及1988年开始编制的“三定(即定机构、定编制、定职能)方案”,虽然基本上理清了各部门之间的关系,但仍未解决行政机构设置混乱、忽略或漠视政府管理规律、行政职权界定不清等问题,职能交叉、争权夺利、扯皮推委的现象比比皆是,政府机构林立,规模失控[2]。

对于目前行政组织法的现状,学者们均深感担忧,指出我国现行的行政体制改革仍然依赖于政策和习惯;行政组织法的缺位将会直接影响我国行政体制改革的进程,导致公共行政转型缓慢,无法快速回应经济、社会的发展要求,造成公共领域的无序竞争,致使中国社会发展畸形,限制公共行政领域的改革创新[3]。

目前,行政组织法的研究现状不仅落后于行政体制改革的要求,甚至可以说,在某种程度上严重制约着行政体制改革的进一步深化。有学者认为,我国行政体制改革的成功与否,关键在于构筑科学和规范的行政组织法规体系,确立行政组织法定原则。

二、思考:对行政组织法研究现状的反思

针对我国行政组织法研究的现状,许多学者做了深刻的反思,剖析了行政组织法缺位的原因,对如何更好地研究行政组织法进行了有益地探索。

(一)行政组织法的研究主线[4]

从20世纪80年代开始,面对西方掀起的规模空前的“政府再造”运动,我国也无可避免地卷入了这场声势浩大的公共行政改革浪潮当中。一方面,富有中国特色的、功能多元化的单位制度开始解体;另一方面,传统科层制的行政机关也致力于自身的改革,以各种机构精简的“瘦身”运动和绩效提升的革新方案,应对日趋繁重和多元的行政任务。

我国传统行政组织法理论对于单位制解体后新出现的担负行政任务主体①如广大农村中的合作社,尽管并不负责农民的社会福利和保障,但也在规制农民的生产、生活方面,发挥着类似单位组织的功能。的研究几乎空白。对于新出现的行政组织形态,虽尝试着给予其行政法上的地位,但由于传统行政组织法研究在基础理论方面的薄弱和整体框架的狭隘,使得难以根据不同行政组织的特殊使命,设计出合理的、多层次的规制路径。对于新旧行政组织法研究缺陷的分析,使得学者们不得不重新审视行政组织法研究的主线。

对行政组织法研究主线的探寻,必须考虑设立行政组织所追求的目标。每个行政组织都有其核心的目标;对于行政组织而言,核心目标当然是完成行政任务。循着这个思路人们会发现,行政任务在行政组织法研究中长期缺位,正是传统行政组织法漠视中国单位制度下其他承担行政任务主体的原因所在,这也导致了当下强调依法规范却忽略行政任务单线型行政组织法研究的进路。因此,必须根据行政任务的变迁来对行政组织建立一种新的调控模式。公共行政改革最终定位于全面达成政府目标的效能革新,在法治范围内更好地促进行政任务的实现而非单纯地提高行政效率,应成为勾勒行政组织法理论的主线。

行政组织法学的分析框架,除应修正过去涉及的行政组织类型、中央与地方分权、行政机关编制、公务员法等传统内容外,更应将外部竞争机制、整体运作模式、财政自主权、工作人员激励机制以及任务、权限、责任“三位一体”的结构与监督等相关要素纳入其中。行政组织法的完善进路,在某种意义上正是对传统行政法学以行政行为类型为核心的研究思路的反思。行政组织法的理论变革,是撬动行政法基础理论前行的重要支点。

(二)有关行政主体理论的研究[5-18]

行政主体理论是一个舶来品。自出现以来,行政主体理论适应行政诉讼的需要,强调行政主体自己承担责任,改变了过去行政机关有权无责、有责无权的状态;并且行政主体作为一个技术性概念,给学术研究带来了方便。但有学者却认为,行政主体理念虽有其合理性,可其固有的缺陷决定了其不可能对行政法的发展以及行政法学的研究产生积极影响,尤其体现在阻碍了法学界对于行政组织法的全面研究,因为行政主体理论自诞生之日起就是以取代行政组织法的研究为主旨的[2]。行政主体理论研究的是公共行政中的法律地位。受该思路的限制,学者们只关注行政主体的界定、种类、权限以及行政主体资格的取得等问题,而对行政组织法的许多重要法律问题,如行政组织与行政机关的界定、行政权的范围和设定、行政机关的设置和权限、中央与地方行政权的划分以及行政机关的编制管理等,都未给予应有的重视。在行政主体论者看来,行政组织在行政法上的意义,除了其法律地位值得研究以外,其他问题都无足轻重。他们甚至不承认行政组织有其他法律问题的存在。有学者深感这一观念的盛行会严重阻碍行政组织法的全面研究,提出行政组织在行政法上的法律地位固然重要,但更有必要对行政组织涉及的法律问题予以全面探讨,研究行政组织法律制度的应然状态,寻找健全完善行政组织法律制度的有效途径[3]。

(三)行政组织建构合法化的进路

针对行政组织建构合法性的问题,一直是传统的行政组织法治主义模式占主导地位,即行政组织的合法性奠基于民主代议机关的立法或授权过程,而不论依照或授权所形成的具体建构方案是否与人们对特定组织体的实质合法性要求相适应。这种模式的一个典型表现,就是认为一套全面的组织法可以解决行政组织合法性的问题。行政组织法治的传统主张坚持认为,组织法的欠缺是公共行政组织领域无序的祸根,一套“金字塔”型的、滴水不漏的组织法典体系,可以解决行政组织的所有问题;并对行政组织法典体系提出了许多修改和完善的建议。诚然,行政法学者满腔热情,但正如前文所提到的,行政组织法多年来却鲜有较大的动作。这种现象不能不引起人们的反思:难道这种被寄于厚望的行政组织法典体系仅仅是逻辑上的理想国?

带着这个问题,带着对传统模式——行政组织法治主义模式的全面反思,有学者提出了区别于传统民主代议合法化进路的、我国行政组织合法化的另一条进路,即开放反思的合法化模式[19]。与传统的仅流于学理探讨的模式不同,这种模式是实际存在的,它利用更加广泛的公众参与过程,如公民建议、媒体讨论、课题研究、专家论证等民意聚集机制及与之配合的立法过程、行政决策过程乃至诉讼过程,披露、反省和解决各式各样的行政组织问题。

开放反思模式并不排斥民主代议过程形式合法化功能,在未来某个时期,我国也终将实现传统模式构想的完整的行政组织法典体系,但是当下,中国的行政组织法典化的建议还未被纳入立法议程,民主代议机制理念又不是太强大,因此,开放反思模式可以让人们更为实际和富有意义地去解决具体的合法化问题。

三、探索:行政生态学的视角下行政组织法完善的路径

长久以来,对于行政组织法的研究探索仅局限于行政组织内部,也未取得预期的效果。马克思主义哲学告诉人们,事物是普遍联系的。因此,我们将目光投向行政组织外部,或许可以找到一条行政组织法完善的新路径。

(一)行政生态学释义

从渊源上讲,“生态学”一词由古希腊语“oikos”派生而来,意为“生存之地”。19世纪的植物学家和动物学家广泛地运用这个词,来描述生物体如何生存以及如何适应它们生存的环境。后来,社会学家借用了动植物生态学的概念,强调日益复杂的组织系统内人类生活环境的相互依赖性,强调有生命的系统在生存形态上与该系统周围环境趋向于均衡化或稳定化。

“生态学”最早由哈佛大学的高斯教授引入到公共行政领域。行政生态学后来发展为行政学研究的一个新学派,其强调生态环境的各种因素为解释和了解行政行为的唯一途径。根据行政生态学的观点,“任何经济、文化、政治和行政制度等皆为一有生命的个体,是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的。也就是说在生命的个体之间,以及生物与环境之间都存在一种功能相互依存的关系”[20]14。行政生态学研究的主旨,在于采取生态学的精神与方法来研究行政制度及其与环境的关系。将行政生态学视为一种学理固无不可,但如将其视为一种行政上的研究途径,则更为恰当。行政制度被视为一个有机体,所以要想了解行政行为,必须研究行政制度及其与生态环境之间的关系,因为行政行为与制度本身关系密切,其是由生态环境中的各种因素所促成的结果。行政组织的相关制度当然是属于行政制度的,因此人们可以用行政生态学的方法来研究行政组织相关制度,故人们不仅应当从行政组织相关制度本身去研究,更应该扩大范围,从与行政组织相关制度有关的生态环境方面加以分析,探究因果,寻找规律。

(二)行政组织法与行政生态环境的关系

行政组织法,简言之,就是规范和控制行政组织的法[21]。行政组织的形成、权力及其运作的程序与方式,皆受制于法律。无法律则无行政,这是法治国家的基本要求。行政组织理论侧重从整体对行政组织涉及的法律问题进行研究,以确保行政组织建立在理性的基础上,对行政组织整体予以法律规范和控制。因此,一套完善的行政组织法,如果不是建立在对行政组织运行规律仔细研究的基础上,那么即便制定出来,也只是“纸上谈兵”,对行政组织的合理性构建,对行政改革的进一步推进,不仅毫无益处,甚至在某种程度上还会起相反的作用。

行政组织是组织中的一种,或者说是由一般组织派生出来的一种特殊的社会组织。每个组织都存在于一定的环境当中,每个组织都是一个环境的分系统,这个环境为其提供资源投入并利用其产出。每个社会都有一些强烈影响社会中组织的性质及其管理的基本特点。社会组织由一条确定得不严格的界线把它从环境的超系统中分离出来;然而,组织是一个开放的系统,各种投入与产出均可渗透过其界线[22]。

公共行政组织存在于一定的行政环境当中。公共行政组织环境是指对公共行政组织管理产生各种影响作用的因素的总和。从历史上来看,与其他组织相比,公共行政组织易受一定类型的环境压力和限制的影响。第二次世界大战之后,殖民地纷纷独立,为了帮助这些国家建国和发展,联合国和美国的一些私人组织对这些国家提供技术援助,其中一项便是帮助这些国家建立一个有效的公共行政制度。因为,只要具备一个健全而有效的行政制度,解决其他问题便易如反掌。基于这种想法,所谓的西方民主国家的一些行政制度、官僚组织便被大量移植。但没过多久便出现水土不服的现象。对于刚独立的殖民地国家来说,西方民主国家的行政制度是先进的,是完善的,但由于没有考虑到各国社会、政治、经济、文化等方面的实际情形,盲目照搬,结果却适得其反。由此可见,行政生态环境与行政制度之间是相互依存的。

同时,行政生态学也提醒人们,影响行政的环境因素固然十分重要,但是如果矫枉过正,容易导致陷入决定主义的误区,把行政制度的产生仅视为外在压力造成的结果。里格斯曾说过:在叙述环境对某种主体的影响时,应同时指出主体对环境的影响[20]36。唯有把两方面的交互作用都察看明白,才算真正建立了生态的模式。

任何法律制度的不断完善都有动因,行政组织法亦不例外。行政组织法完善的动因就是行政生态环境的客观需要与客观要求。从行政生态学的角度来说,行政组织法的不断完善,乃是行政组织相关制度不断满足行政生态环境变迁的必然要求。

总之,目前对于行政组织制度的研究,大多仍停留在对于制度构建的空泛议论上,尚缺乏在行政生态环境下对行政组织制度的合法性、合理性构建的系统、深入地论证与思考。

(三)从行政生态学角度看行政组织法的完善

以往人们在研究行政组织法时,只是从行政组织的观点去看行政组织,当然是只见树木不见森林。正如一棵果树,它的生存环境为果树本身之外的土壤、水分、空气和阳光等。果树之所以能发芽、开花、结果,与生态环境中的这四个要素密切相关。如果果树最终不能开花结果,我们不能盲目地归咎于果树本身,而忽视生态环境的因素,这样做不免会犯只重视现象而忽略了原因的错误[20]2。

行政组织法的进一步完善,实际上就是行政组织相关制度对目前行政组织的生态环境所作出的一个回应。显然,影响行政组织制度形成的生态环境是多样的。

1.政治环境

政治环境是指直接或间接作用于行政的政治条件,它包括社会政治制度、政治体制、政治权力结构、政党政治、政治领导方式、政治风气和政治气候等。我国的根本政治制度是人民代表大会制度,它确立了人民当家作主的地位;中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,它确立了中国共产党的执政地位和领导地位。这样的制度架构决定了我国的政治与行政不可机械割裂,所有行政行为都必须在政治背景下才能得到合理解释;这些基本的政治制度也决定了我国行政组织制度的建构与西方国家有根本的不同。

2.经济环境

对于任何组织来说,经济状况都是一个关键的变量与环境因素。经济环境是指直接或间接影响行政组织的经济因素的总和。现阶段,我国社会主义市场经济正在逐步完善,必然要求政府的运行要减少微观的干预,退出那些能够由市场机制调节的领域,充分发挥“看不见的手”的作用,而将作用的重点转向经济调控、市场监督、社会管理和公共服务等宏观调控方面,从而实现政府职能的真正转变。

3.文化环境

文化环境,指一个社会由意识形态、价值观念、伦理道德等因素所构成的文化形态。行政组织不可能完全不考虑人们的情感、信仰、风俗、道德而展开活动,否则行政目标难以达到。一方面,人们的自主观念、权益意识、参与精神日益增强;另一方面,西方的科学技术、管理经验涌入我国,导致了许多观念的产生,同时也导致了利益多元。当前我国服务型政府的提倡,政府官员“官本位”思想的转变,对行政文化环境产生了不小的冲击。

4.技术环境

技术的发展直接改变着人类的生产与生活方式,也改变着组织的形态和组织管理的方式。大量研究表明,技术不仅影响着组织的结构,而且影响着组织的社会心理及组织的管理,从电子政务的兴起对组织结构的影响便可见一斑。

正如有学者所言,若欲在公共行政组织领域建立现代法治,绝非仅仅依赖制定法律规则、完成法律形式便可达到。如果制定法不能转化为社会运作机制的现实,法律不但如人们常说的那样形同一纸空文,而且会引起人们对法律的信仰危机。制定法从理念到文字再走向现实,取决于多维因素以及它们互动形成的合力,诸如社会发展的需要、政治制度的实际运作、传统的法律文化、现时的意识形态、执法者的素质与价值取向等都是决定性因素[23]。

诚然,用行政生态学的方法来分析行政组织法的相关问题还仅仅只是一个粗浅的想法,行政环境中的那些因素以及这些因素会如何影响行政组织的发展和行政组织法律制度的建构,还需要进一步的论证。但是,从研究方法的角度考虑,它的确为人们进一步完善行政组织法提供了一条可供参考的路径。高斯教授曾言:“你可以改进我对因素所做的取舍,但是这些因素的各种组合,的确从背景上决定了公共机构的构成。在它们的组合中可以找到公共机构存在的理由,也可以找到抨击它的理由。只有在某一组合中能够找到某种基本公益时,我们才可以期望能有一个免于政治分赃或滥用权力的行政机构。从环境中汲取素材的一项公共政策,它的发展和系统化的过程是与环境和行政相联系的。”[24]

[1] 吴江.我国政府机构改革的历史经验[J].中国行政管理,2005(3):11-14.

[2] 石佑启.政府机构改革的行政法治保障[J].行政与法,2000(1).

[3] 薛刚凌.行政组织法发展缺位之检讨[J].江苏社会科学,2008(5).

[4] 郑春燕.行政任务变迁下的行政组织法改革[J].行政法学研究,2008(2).

[5] 薛刚凌.我国行政主体之检讨[J].政法论坛,1998(6).

[6] 杨解君.行政主体及其类型的理论界定及探讨[J].法学评论,1999(5).

[7] 杨伟东.从被告的确定标准看我国行政诉讼主体划分之弊端[J].中央政法管理干部学院学报,1999(6).

[8] 张树义.行政主体研究[J].中国法学,2000(2).

[9] 张树义.论行政主体[J].政法论坛,2000(4).

[10] 沈岿.重构行政主体范式的尝试[J].法律科学,2000(6).

[11] 李洪雷.德国行政法学行政主体概念的探讨[J].行政法学研究,2001(1).

[12] 苏尚云.行政主体理论存在的问题探析[J].求实,2001(1).