北洋政府经济立法及其实效分析

王玉灵

(西安交通大学人文学院,陕西西安710049)

Wang Yuling

北洋政府是指从1912年3月10日袁世凯在北京就任临时大总统至1928年6月3日张作霖退出北京的军阀政治。北洋政府承接了资产阶级民主革命的政治果实,成为近代中国政治事件多发的一届政府。这个时期是中国政权性质转变的过渡时期,也是中国全面走向现代化的承上启下时期。鸦片战争拉开了中国受屈辱、被鞭打的近代历史的序幕,从开始的“睁眼看世界”到洋务运动向西方学习坚船利炮;从甲午战争“亡国灭种”的强烈震撼到辛亥革命资产阶级走到历史的前台,中国人都在不懈地寻找着中国求生求富的道路。在民族生死存亡的压力下,传统与现代、“中西体用”等论争也一直成为中国大地上的变奏曲。辛亥革命带来的西方民主理念、自由法制精神使各种思潮和文化达到了空前的冲撞和激荡,同时也为各种政治力量提供了存在和发展的空间。

北洋政府继承了中国封建社会的历史传统,历史的惯性使它不可避免地具有一定的反动性。各军阀为各自政治利益,逆历史潮流,损害国家利益,成为近代中国发展的掣肘。但北洋政府紧承辛亥革命之后,西方的民主共和成为当时政治文化的主流。故,进步与落后及交织的各种政治势力都成为北洋政府政治舞台上的角色,他们于无意间共同作用推动北洋政府成为了历史前进的政治工具,客观上出现了中国经济发展的“黄金时期”。本文试以历史和逻辑的唯物主义分析方法,通过对北洋政府一系列经济立法活动及其实效进行分析,以期客观地评判北洋政府在近代中国经济现代化和法制现代化转变过程中所起的历史作用。

一、北洋政府经济立法的背景

北洋政府处于近代中国最复杂的国际国内环境中,自然,其经济立法有着国际国内诸多因素的影响。

(一)国际因素

20世纪初,西方民主、自由、平等的文化思想对中国的影响日盛一日。当时中国民族资产阶级正强烈要求发展自由资本主义,所以,要求学习西方政治、经济制度就成为社会思潮的主流,各种政党、社团纷纷组织起来,这样一来,西方个人本位法权的法律思想自然被要求发展自由资本主义经济的中国民族资产阶级奉为圭臬,成为当时经济立法的思想基础。

第一次世界大战期间,西方列强忙于从事军火生产,暂时放松了对殖民地半殖民地商品市场的倾销和争夺,中国的民族资本所处的国际环境相对宽松。期间,美国总统威尔逊又提出了民族主权和民族自决原则。资产阶级的民族主义在中国大地上风起云涌。中国的资产阶级对新生的民国政府充满期待,实业救国成为救中国于贫穷落后的希望之路。中国民族资产阶级要求发展民族经济的要求也有力地促进了民初的经济法制建设。

由于国际环境和中国内部的变化,西方列强也纷纷调整对华关系。1902年清政府在上海与英、美、日、葡萄牙四国续订商约。四国先后允诺,只要中国按他们的要求完成法律制度的改革,便放弃领事裁判权。民国北洋政府先后设立法典编纂会、法律编查会、修订法律馆,专事编纂、修订包括经济法规在内的各项法律文件。此时期逗留在中国的外国法律界人士来自英、法、美、日、德等多个国家,有些人被聘为北洋政府的法律顾问,帮助制定符合列强要求的各项法规,他们在客观上促进了中国法律的近代化进程,在北洋政府经济法制建设的过程中发挥了一定的作用。

(二)国内环境

20世纪初,中国资本主义的发展为政府经济立法奠定了经济基础,同时也迫切需要适当的经济政策、法规加以扶植。民初,全国掀起了一股投资建厂的热潮,民族资本主义经济资本增大,发展速度加快。仅中华民国成立3年间,在农商部注册的工商企业数就达128家,平均每年为40余家,而此前年均不足25家。这些新设企业的资本额也有所增加,从清末的年均投资总额的768万元上升到中华民国初年(1912～1914年)的2 000万元左右。可见,北洋政府的经济立法是中国民族资本经济迅速发展的客观要求。

民国初年,代表民族经济的政治团体提出了振兴实业、发展经济的思想,并形成普遍性的社会思潮,出现了各种实业团体。据不完全统计,孙中山先生辞去南京临时大总统后,在1912～1913年的58次演讲中,内容涉及民生主义或实业建设问题的达33次之多。1912年成立了十余个实业团体。中国实业共济会曾宣言要“集合五大民族,共筹振兴实业,开拓国家之富源,发展民族之经济”。中华民国工业建设会,以“群策群力,建设工业社会,企图发达工业为宗旨”[1]860。留日归国学生以一腔热血积极行动起来,他们发起组织了中华实业团,该团“提倡实业,厚利民生,以普及全国为宗旨”[1]863。报刊被作为重要的宣传手段,形成了声势浩大的舆论动力。可见,实业救国思潮和团体的自发涌动对促进北洋政府经济政策的出台起到了推波助澜的作用。

同时,建设法制国家成为民族资产阶级普遍的政治理念,寻求法律手段维护自己的经济利益成为经济立法的题中之义。当时大量的报刊杂志刊载了社会各界人士讨论建法立制问题的文章。梁启超于1913年9月就任司法总长后,称“今之稍识大体者,咸以养成法制国为要图”[2]。任南京临时政府司法总长的伍庭芳曾为清末修律大臣,积极鼓吹和实践以法治国,甚至认为“国家之强弱全视乎法律之精神”[3]。法政学校纷纷出现,法律书籍大量面世,依法治国思潮涌动。可见,追民主、求共和、兴法制的政治理念为经济立法提供了适宜的政治和社会环境。

二、北洋政府时期的经济立法活动

北洋政府为促进经济发展,进行了一系列的经济立法活动,比如,不断进行经济结构调整,召开首届全国工商会议,并制定了各种促进经济发展的政策、法律和法规等。

(一)召开首届全国工商会议

1912年(民国元年)11月1日在北京召开了首届全国工商会议。中国的民族资本代表第一次与官方聚集一堂、平等地共商国事。各工商代表总结以往办实业的经验教训,对政府提出了多方面的政策要求。会议预定了实业政策和一些措施。会议所提问题与相应的政策要求和建议,此后成为经济政策的主要内容,体现了政府提倡、保护经济的宗旨。同时,各地的商会还联合发起成立了中华全国商会联合会。

这次会议是一次带有咨询性质的会议,对经济政策制定和实施的促进作用有限,但会议形成的良好气氛,为政府初步形成并进一步完善其经济政策提供了条件,一定程度上反映了资产阶级的政治要求和经济利益,体现了北洋政府在发展经济方面的积极性和进步性。

(二)经济行政结构

北洋政府时期,主要经济部门有两个:农商部和交通部。农商部源于清末的商部、南京政府的实业部。北洋政府把南京政府的实业部分为农林、工商两部。1912年的《农林部官制》规定,农林部设农务、林务、渔务三个司;《修正农林部官制》又将原设3个司改为4个司,即农务、垦牧、山林、水产。工商部依《工商部官制》规定,设矿务、工务、商务3个司,管理工商矿事务。1913年9月,张謇出任农林、工商两部总长,将农林、工商两部合并为农商部。1927年6月,张作霖组织的安国军政府,将原农商部的有关职责划归实业、农工两部分管。

根据1912年的《交通部官制》规定,交通部管理铁路、邮政、电政、航政及有关交通电气事业,设有总务厅及路政、邮政、电政、航政4个司。1913年12月,改为路政局、邮传局和经理局。1914年7月又改,后又废除。1927年7月12日,安国军政府颁布《交通部官制》,规定交通部直隶于大元帅,下设总务厅及路政、邮政、电政、航政4个司。

这个时期,经济结构不断变化,许多不尽健全合理,但从中可以看出北洋政府对经济发展的关注和在组织结构上所做的努力。

(三)经济政策

据统计,从1912～1913年间,北洋政府所颁布的有关发展经济的条例、章程、细则、法规等达86项之多。从整个经济政策来看,可以概括为解除限制、鼓励、扶植等政策。

1、解除民间兴办企业的限制

简化注册手续。工商部1913年8月在给直隶实业司的指令中明确规定:“遇呈请办矿或奉部令行查事件如需实地调查,予限二十日,如仅验看资本察阅契据,予限十日,即须核夺、呈报,不得有意稽延。”[4]17《商人通例》规定:“应注册之事项,由该商人各就其营业所所在地该管官厅呈报注册。”可见,商人呈请开办厂矿,只要符合注册条例规定,即予照准,简化了注册手续,为商人办企业开了方便之门。

照顾开矿者的利益。1914年3月11日,北洋政府颁布《矿业条例》,宣布地下矿产者皆为国有,除地面盖屋用地应偿地价外,地主不得任意需索,地价也须照时价出售,不得随意抬价。如开采第一类金银铜铁等矿,“无论地面业主与非地面业主,应以呈请矿业权在先者,有优先取得矿业权之权”;第二类水晶、石棉、石膏、大理石等矿,虽“地面业主有优先取得矿业权之权,但地面业主声明不愿取得矿业权,或注册一年以后尚未开工者”,“得另准他人取得其矿业权”;矿区若占有他人之土地,只需“给予相当之赔偿金”。还删去了向政府报效之金,降低了矿区税和矿产税。这些规定,解除了封建土地所有制对矿业发展的阻力,鼓励了商人向矿业的投资。

减免若干产品税收。北洋政府农商部对于厘金和捐税进行调整和减免。例如,针对机械制品西式货物输出外国者,免除一切厘金;机械制品西式货物运销国内者,经过第一税局纳一次正税后,除京师崇文门落地税外,免除一切税厘;机械制品或货物之正税,或依现行输入税率缴纳,或纳从价5分,由纳税者自由选择。对于机制面粉免征一切关税、常关税及内地厘金等。另外,对于机制西式货物以外的产品、工业原料、矿产等税收都或减或免。

扩大开矿区域。清末规定最大的矿区不得超过960亩,北洋政府的《矿业条例》则规定,每矿区最大可达10方里,其他矿产区为5方里。如果有特殊需要,可以增减。这样,采矿者能够扩大经营规模,有利于矿业的发展。

2、实行奖励制度

张謇担任农商总长后,表示要“致力于奖励”,他认为:“人民生产力薄弱,非奖励无以诱起其殖民之心。”[5]采取的措施是:第一,颁布专利法规。1912年12月5日,工商部颁布《暂行工艺品奖励章程》;第二,给与荣誉奖励。1914年11月,农商部呈请,经袁世凯批准,对国内11家成绩较著的工厂给予奖励。1915年7月,农商部颁布《农商部奖章规则》,鼓励资本家积极经营企业;第三,对新办企业予以保息。1914年1月13日,北洋政府制定和颁布了《公司保息条例》,旨在扶植国内贫弱的工商业,吸引社会资本投资创设公司;第四,对一些农副产业实行奖励,鼓励垦荒。1914年4月11日,农商部颁布了《植棉制糖牧羊奖励条例》;同年3月3日和11月6日,还相继颁布了《国有荒地承垦条例》和《边荒承垦条例》。

3、对创办实业的扶植

加强创办实业的宣传。为交流商业、技术信息,首先成立了各种技术推广机构。张謇上任后便着手筹办各种试验场所。农商部成立劝业委员会,下设工业试验所、工商访问所、商品陈列所,作为负责推广工商技术的机关。为了统一度量衡,成立了权度检定所和权度制造所。农牧森林方面,相继成立了中央农事试验场、气候观察所、农林传习所,并在直隶正定、江苏南通、湖北武昌创办了棉业试验场。其次,利用展览会、博览会,提倡国货。1914年12月5日,农商部奉大总统谕,亟应提倡国货制造,凡出口足抵外货者优给奖励。1915年3月,农商部在调查国内制造品的基础上,分别制订提倡保护之计划;同时,积极主张参加国际博览会,开设国货展览馆,推广国货销售。对于参加北京国货展览会之出品和售品一律豁免税厘,对于展出品之轮船、铁路运费一律按七折征收。

金融币制改革。1914年4月17日,农商部会同财政部拟订劝业银行条例53条,以放款于农、林、牧、垦、水利、矿产、工业等事业为目的,以促进实业发展。1915年,在周学熙主持下,财政部亦拟订了《农工银行条例》;同年12月29日,又颁布《证券交易所法》,以便利国债券、股票、公司债票及其他有价证券之交易,筹集社会闲散资金。1914年2月7日,北洋政府颁布了《国币条例》及施行细则,欲逐步统一铸币。

鼓励华侨投资国内。袁世凯曾发布《令保惠侨民》通令,招揽侨商,并对归国侨商给予悉心保护,允许侨商以独资形式经办企业。

由上可见,北洋政府制定了一系列政策、法律、法规和条例,在一定程度上为民族资产阶级的工商活动扫除了障碍,改善了民族资产阶级的投资环境。

三、北洋政府时期经济立法的实效

由于各种现实因素的影响,北洋政府颁布的很多经济政策并未得到有效贯彻或者实施不到位,虽然如此,但还是取得了一定的成效,客观上对当时中国经济的发展起到了推动作用。

(一)工业

据统计,从1913～1928年中国公司在全国公司企业中的比率由7%上升到22%。到1928年,全国工业总产值比1912年增长了近6倍。1912～1920年是工矿业稳定发展阶段,这个时期企业数量和资本都有大幅度稳步增长。1913年前,全国登记的工矿企业有698家,资本额为33 082元,工人有20万多人;到1920年,全国工矿企业增加到1 759家,资本额为50 062万元,工人达56万多人,分别增长了152%、51%和167%[6]。这一时期,年工业平均增长率高达13.4%[6]。

(二)农业

北洋政府农商部奖励政策的颁布,促进了农业的多种经营,农业的生态环境得到了改造,农业生产也得到大幅度增长。据调查,农林渔牧在内的农产品出口总值,在各年全部出口货物中之比重不断增长,如1910年为39.1%,1930年则增长为45.1%。仅就农产品出口总值而言,1930年比1893年更增长达22倍多。经济作物中,种植面积增长最快的作物是棉花、蚕桑、烟草、大豆、花生等。从1919～1929年间,棉花种植面积占全国耕地面积由11%增加到18%[7]。期间,逐步形成了若干农业专门化区域,如江苏、湖北、山东、河北、河南、陕西等棉花区;江苏、浙江、四川、广东多产蚕桑区;还有大豆区、小麦区等。

(三)商业

随着经济的商业化程度逐渐加深,国内市场不断扩大,一些新兴商业城市和商业经济区域开始形成。1912～1928年逐步出现了新式商业和民族商业集团。在中国沿海一些工业发达、交通便利的大城市如广州、上海、天津等地出现了主要从事新式工业产品的百货商店,加强了商业和工业之间的联系。同时,也吸引了一批企业主投资于商业,出现了一些现代化管理理念的新式商业集团。

新兴工商业城市及交通运输业的发展,促进了农产品的商品化过程,促进了在全国范围内若干商业性农业区的形成,如华南区、华中区、东北区等。这些农业区内,“农业或多或少带有职业性生产的性质”[8]。根据吴半农《从工业之程度观察目前中国经济之性质》一文估算,国内生产品流通1913年为9.3亿元,1920年为14.9亿元,1925年为21.6亿元,13年间增加了1.3倍。

(四)金融业

银行业的发展及其金融财团的形成是金融业发展的显著特征。华资银行分为官办(或官商合办)银行和商办(私营)银行两大类。1920年私营银行首次超过官办和官商合办银行,显示了民族金融资本实力的急速增强。1915～1921年我国银行业进入发达时期。据统计,全国新设银行计达124家之多。1912～1927年,全国新增私营银行共186家,其资本总额也由3 600余万元增至15 800余万元。银行业的迅速发展,逐步形成了以京、津为中心的华北财团系统和以上海为中心的江浙财团系统及以港、惠为中心的华南财团系统。

在货币方面,1914年,北洋政府发行的“袁大头”成为主要流通货币。在一些主要城市出现了从事国债票、股票、公司债券票及各种物品交易活动的交易所。

(五)对外贸易

由于北洋政府采取了相关的鼓励对外贸易的政策,外贸总值由1912年的8.4亿多关两增加到1927年的19.3亿多关两,其中出口总值增长2.48倍,进口总值增长2.14倍,出口增长的幅度超过了进口增长的幅度[9]。期间,我国对外贸易的商品渐趋多样化和合理化。1912～1927年我国出口商品以原料为主,比重大约为50%,制成品的比重平均约为15%。生丝在出口产品中一直位居首位,其出口值由1912年的6 770万关两上升到1927年的12 870万关两,增加了90%;传统商品茶叶在出口商品的结构中,由1912年位居第二位退居到1927年的第五位;豆类、豆饼、棉花的出口量则分别由1912年的第3、4、5位各递进一位至 1927年的第 2、3、4位[4]36。

据统计,外商在中国的直接投资额1902年为528.4百万美元,1914年增至1 096.7百万美元。第一次世界大战后,从年度投资上看,1920～1923年外国直接投资为166.2百万美元,1927年约为100万美元[10]。

从1912～1919年间,华侨国内投资金额7 100多万元,平均年投资额为890余万元,在工业、商业、交通运输业以及房地产投资的多达1 042家。到1919～1927年间,侨商投资企业数为5 904家,投资总额达1.68亿多元,年均投资额2 100多万元[11]。

四、对北洋政府经济立法的评析

北洋政府时期复杂的国际国内因素及各种政治力量,减弱了北洋政府经济立法本身的历史作用,远远没有满足当时的社会经济发展的需求。但是,从历史的角度分析,20世纪初的中国处于内忧外患的生存危机之际,在生存与发展要求下存在的北洋政府,其经济立法既融合了西方现代化制度与中国的发展需求,又有对清末新政的承继和各派政治集团的利益诉求,客观上促进了中国资本主义的发展,在历史作用的张力作用下完成了中国经济和法制从封建传统向现代化的转型。

(一)一定程度上消融了政治集团之间的矛盾

在北洋政府的权利机构中,封建军阀和民族资产阶级是两支重要的政治力量。他们之间政治、经济利益不同,在经济立法上有着不同的立法目的,但在共同的民族利益下,求生存求发展却是共同的利益诉求,这就决定了经济立法在结果上一定程度地消融了他们之间的矛盾。

由于受英美自由资本主义影响比较大,中国民族资产阶级促进经济立法的主要目的是国家发展资本主义、振兴实业,同时促使政府扶植民营企业、承认工商业团体的合法地位和保护工商业主的合法利益。张謇的“保育主义思想”是典型代表。张謇在《与财政部会拟保息条例给大总统呈》中提出:“以国内商业幼稚,急宜采保育主义。”[12]其经济思想的核心是借助政府的支持、保护和倡导,通过制定法律法规,运用经济手段有计划地全面发展资本主义工商业经济,这是明显的自由资本主义经济思想。

北洋军阀大多来自农村、军营,依靠军事和政治投机取得了政治社会地位,具有明显的封建性质。北洋军阀作为国家经济政策的制定者,其经济立法的主要目的是加强国家对民营工商业的控制和管理,以取得稳定的财源,巩固北洋政权的经济基础和政治统治。以周学熙的经济思想为其代表。周学熙的经济思想表现出强烈的中央集权主义倾向,核心就是国家政权直接参与工商业经济的运营,并发挥主导作用。可见,作为实权派的北洋军阀与民族资产阶级的经济立法的初衷是不同的,但立法的结果却是促进了保护和鼓励经济发展的经济政策的制定,在一定程度上消弭了与民族资产阶级的矛盾。

(二)促进了民族资产阶级的发展

北洋政府的经济立法存在粗陋、内容滞后以及执行不力等不足,但在那样一个政权动荡更迭的时代,能够有这样的经济政策已实属不易。北洋政府的经济立法活动基本建立了资本主义经济体系的各主要部门和类别,比较齐全,初步形成了内容比较完整的商法体系。北洋政府以系统性的经济法规,促进了社会经济发展的价值取向转变,规范和引导了民族资本主义经济的发展,一定程度上实现了近代经济、法制的根本转折;以其比较开明的经济立法给中国民族资本主义的发展提供了比较有利的政治环境,民族资产阶级在国家政治和经济生活中的地位得到提高。

在整个经济立法过程中,中国的民族资产阶级作为一种政治力量参与其中并发挥重大影响,充分体现了民族资产阶级在政治经济方面的地位得到较大提高。1912年12月1日召开的民国首届全国工商会议,工商界以平等地位与政府共商国是,积极建言献策,表达了自己的政治要求,代表和维护了民族资产阶级的经济利益。成立于1912年的中华全国商会联合会代表民族资产阶级活跃于政治舞台,1914年它代表工商界向当局施加压力迫使农商部修改《商会法》,承认商会和总商会均为法人,是工商业者自己的独立组织。为监督国家财政,商会开展了财政公开运动,促使政府在1925年召开关税会议。商会联合会还积极参与社会政治斗争,在社会生活中产生了重大影响。可见,北洋政府时期,民族资产阶级已发展成为一支强大的政治、经济力量。

北洋政府带有激励、奖励性质的经济法规,对加强国民的经商观念、形成浓厚的社会重商风气,起到了很好的导向作用。如《暂行工艺品奖励章程》、《农商部奖章规则》奖励的对象主要是中小商人。这些奖励性质的经济法规的颁布,对于扫除数千年来的贱商陋习、养成社会新风起了一定的积极作用。

(三)历史作用的张力制约

北洋政府的经济立法是适应当时的政治、经济发展客观需要的必然结果。在制定和实际操作中虽有缺陷,但其本身的出现就是历史的进步,在客观上促进了中国近代经济的发展,在中国现代化发展过程中起着重要的承上启下作用,在实际效果上也带来了二十世纪初中国民族资本主义的黄金时期。

北洋政府在我国历史上是个非常特殊的时期,政府本身的局限性和当时各种政治力量制约的政治背景,使其经济政策本身和客观效果受到很大的限制。北洋政府时期政权更迭,动荡不安,封建军阀操控着政权力量,利益纷争,又都有着不同的帝国主义背景;同时,中国民族资本主义的快速发展,民族资本对政治的积极参与,使这个时期的政治具有着多元化的复杂内容。北洋政府既代表了封建地主阶级,也有中国民族资本主义的代表,同时也代表了各帝国主义在中国的利益。因此,北洋政府是在多种力量的张力制约下的政权。

掌握北洋政府政权力量的是封建军阀,封建的政治势力和意识形态在国家政治中具有强硬的话语力量,表现在政策和制度安排上自然是被动的、落后的,一定程度上是不适合中国资本主义发展状态和世界发展形势的;各帝国主义国家为了自身利益,引致各路军阀纷争,严重冲抵了中国近代化发展的进程;中国资本主义的发展和资产阶级在经济、政治、社会生活的力量日渐加强,对北洋封建军阀政府有着很强的制约力量,北洋政府的制度和政策表现出中国资产阶级的政治、经济诉求,但又由于没有在政权中的绝对控制,这种影响是有限的,表现了制度和政策近代化改革的不彻底性和不完善,中国资本主义最终没有能够成为社会发展的主流。不同利益在政治上的表达,最终掣肘了经济立法的历史推动作用。尽管如此,我们仍不可否认,北洋政府的经济立法活动在中国近代化过程中具有转折性的历史推动作用。

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