论提高政府的公信力和执行力

薄贵利

(国家行政学院公共管理教研部,北京100089)

政府公信力和执行力是政府的一种无形资产。在现代社会,政府公信力的高低和执行力的强弱,不仅直接影响到政府形象和工作效能,而且直接关系到现代化建设的成败。

一、提高政府公信力和执行力的重要意义

政府公信力,即政府通过自己的行为得到社会公众信任和认可的能力,它反映了人民群众对政府的信任度和满意度。政府执行力,即政府执行国家法律法规和政策以及科学决策的能力,它反映了政府的工作效能。

现代政府公信力受到以下因素的直接影响。①人道:政府坚持以人为本的执政理念,在政府治理过程中,始终爱惜人的生命,关心人的幸福,尊重人格和人的权利;②民主:政府按照民主原则和程序组成,政府行为符合人民群众的根本利益和愿望,并自觉接受人民群众的监督;③法治:政府严格依法办事,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必纠;④科学:政府管理符合实际,符合规律,符合低成本高效益原则,符合科学发展观的要求;⑤廉洁:政府清廉,坚决打击和有效遏制损公肥私、贪污腐败现象;⑥文明:政府行为符合现代文明精神和现代文明规范;⑦服务:政府及时周到、优质高效地为社会提供公共产品和公共服务;⑧效能:政府行为对经济社会发展起到了积极的促进作用;⑨改革:政府勇于推进改革,切实克服经济社会发展中的体制障碍;⑩创新:政府积极推进自身管理的创新,同时为整个社会的思想创新、理论创新、文化创新、科技创新、管理创新等创造宽松的环境和有利的条件。

政府执行力包括政府组织领导能力、协调沟通能力、科学用人能力、处理突发事件能力、监督控制能力,等等。

政府公信力与执行力是相辅相成、相互影响和相互制约的。一般来说,政府公信力高,就能够取得公众足够的理解、信任和支持,从而减少执行中的阻力,提高政府的执行力。如果政府公信力不高,就会导致有令难行,有禁难止,政府的执行力必然大打折扣。同样道理,如果政府的执行力不强,再科学的政策和规划都难以落实,也就没有多少公信力可言。因此,对于政府来说,公信力和执行力就是政府的生命力和竞争力。对于执政党来说,政府公信力和执行力就是执政党的执政能力。在国际社会,政府公信力和执行力代表了一个国家的国际形象,直接影响到一个国家的国际竞争力。

在现代社会,提高政府公信力和执行力,对于加强政府自身建设,推动经济和社会的发展,都具有十分重要的意义。

第一,政府公信力的高低和执行力的强弱直接关系到政府的合法性基础,关系到和谐社会的构建。政府公信力高、执行力强,就会得到人民群众的信任、拥护和支持,否则,政府形象就会受到极大损害,其合法性基础就会受到极大削弱,进而影响到社会的和谐与稳定。

第二,政府公信力的高低和执行力的强弱直接关系到社会信誉体系的建立和完善。众所周知,市场经济是信用经济,现代社会也是以诚实守信为基础的社会。在现代社会的信用体系建设中,政府信用是社会信用的基础和源头,是社会信用体系建设的关键。因为,社会信用体系和机制不可能自然形成,它需要由政府来引导和规范。一旦政府不守信用,那么,它对整个社会信用的损害将是致命的。

第三,政府公信力的高低和执行力的强弱,直接关系到国家大政方针的贯彻落实,关系到公共资源的有效利用。我国《宪法》明确规定:“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。”“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关。”我国政府的性质决定了它在国家政治生活中的地位和作用。党和国家的大政方针只有通过各级政府,才能得到有效的贯彻执行。如果政府公信力不高,执行力不强,那么,党和国家的大政方针就难以贯彻落实,公共资源也不可能得到有效的利用。从这一意义上说,政府公信力和执行力就是党和国家的公信力,是党和国家的生命力。

二、我国政府公信力和执行力的现状分析

党的十一届三中全会以来,经过30年改革开放的洗礼,我国政府公信力在稳步提升,执行力也在不断加强,但也存在一些不容忽视的突出问题。

(一)我国政府公信力不高及其主要原因

根据《小康》杂志2007年8月发布的《2006-2007中国信用小康指数》报告,我国政府公信力指数2006～2007年为60.6分,比上年提高了0.1个百分点。政府公信力指数虽然呈微弱上扬之势,但也仅仅达到及格的水平。该报告显示,绝大多数受访者表示很相信中央政府,超过70%的受访者表示不信任地方政府,认为很多地方政府存在着“隐瞒真实情况,报喜不报忧”的现象。更令人忧虑的是,在被调查的网民中,80.3%认为政府官员是信用最差的群体。导致政府公信力不高的主要原因是:

(1)政府管理的公开性和透明度不高,公民参与政府管理的积极性和主动性不断提高但参与渠道不畅,导致许多公民对政府工作不了解或不够了解,从而降低了政府的公信力。

(2)一些政府机关和工作人员不能依法行政,损害人民群众合法权益;一些地方和部门违法违规、失信于民等问题比较突出,严重损害了政府的公信力。

(3)政府职能转变不到位,许多政府部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事,一些该由政府管的事却没有管好,如市场监管不到位、社会管理体系不健全、公共服务意识比较薄弱,导致政府部分地丧失了公信力。

(4)一些地方政府或政府部门的政策朝令夕改,缺乏连续性和稳定性;一些政府盲目干预,任意撕毁合同与协议;还有一些地方和部门存在严重的官僚主义、形式主义和弄虚作假现象,严重损害了人民政府的形象,降低了政府的公信力。

(5)一些政府机关及其工作人员讲排场、比阔气,肆意挥霍国家资财,奢侈浪费严重,不仅增加了行政成本,而且在人民群众中造成极恶劣的影响。

(6)一些政府工作人员以权谋私、贪污腐败。有的利用行政审批、政府采购、执法监督等方面的权力搞权钱交易;有的参与、干预企事业单位的经营或管理,谋取非法利益;有的甚至利用手中的权力索贿受贿。这些损害国家和人民群众利益的行为,必然引起人民群众的不满和愤慨。

(7)责任制不落实。一些政府部门权责脱节、有权无责,出了问题无人负责;一些政府部门及其工作人员责任意识淡漠,失职渎职时有发生。此外,一些地方重特大安全生产事故频发,食品、药品和环保等安全隐患突出,给人民群众生命财产造成严重危害。

(8)行业垄断和地方保护,使一些政府部门和地方政府迷失了公共价值取向,损害了社会公共利益。

(9)一些公务员素质不高,能力不强。有的表里不一、言行不一,对上对下各搞一套,不仅严重损害了公务员的形象和政府形象,也严重影响了政府的公信力。

(10)失信成本低廉,助长了一些政府机关及其公务员的严重失信和反复失信。

(二)我国政府执行力存在的主要问题及其原因

当前,我国政府执行力存在的主要问题是政令不畅、执行不力。主要表现在:

(1)只顾局部利益,不考虑全局利益,搞地方和部门保护主义。为此,有的地方和部门上有政策、下有对策,合意的就执行,不合意的就不执行或不认真执行,其执行的结果偏离了中央精神和社会公共利益的正确轨道。

(2)工作有布置、无检查,责任制不落实,推诿扯皮,执行中出现严重的效率梯度衰减现象。

(3)只顾眼前,不顾长远,有些政策和工作部署缺乏深入、全面、系统的调查研究,脱离实际或不完全符合实际,从而严重影响了执行效果。

(4)一些政府机关和地方政府在执行中不顾成本,贪大求洋,搞花架子,有的大搞“政绩工程”、“形象工程”、“首长工程”、“献礼工程”,从而浪费了大量的公共资源,造成严重的负面效应。

(5)一些政府官员讲的是中央精神和公共利益,实际追求的是个人利益或小集团利益,导致行政执行的逆转。

造成政府政令不畅、执行不力的原因是多方面的,其中主要有:

(1)政府职能定位不够明确,中央政府与地方政府之间、地方政府上下级之间以及同级政府一些职能部门之间某些责权划分不清楚,职权边界比较模糊。

(2)政府组织结构不尽合理,运行机制不够顺畅。

(3)政府某些决策不科学,导致无法执行或难以执行。

(4)政府评价体系不科学、不完善,奖惩不分明。

(5)部分公务员素质不高,能力不强。

(6)官场上一些不健康的文化导致一些公务员的人格扭曲。

(7)干部人事管理中凭政绩用干部,导致一些公务员的能力与职位要求不相适应,从而降低了政府的执行力。

(8)监督主体实际地位不高,监督体系内部某些职权划分不明确,对监督主体缺乏有效的监督,导致监督乏力,在一些地方和政府部门造成了严重的惰政现象。

政府公信力不高和执行力不强,严重损害了政府形象和政府的合法性权威,对我国经济社会发展也产生了严重的负面影响。

三、提高政府公信力和执行力的主要对策

提高政府公信力和执行力不是一朝一夕的事情,需要从长远战略出发,系统思考,整体谋划,协同动作,稳步推进。

(1)积极稳妥地推进政治体制改革,发展和扩大社会主义民主,巩固和拓展政府的合法性基础。为此,需要适应经济社会发展的新形势、新要求,在村民自治的基础上,循序渐进地探索、试行和推进乡镇自治、市县自治和地方自治,使公民依法有序地参与基层管理和地方管理,使地方各级政府的权力真正回归社会、回归公民。以此为基础,改革和完善各级政府的决策体制和决策机制,实现政府决策的民主化和科学化。政府决策科学化、民主化水平提高了,必能赢得人民群众的高度信任和广泛支持,从而为提高政府公信力和执行力奠定坚实的政治基础。

(2)加强政府法治建设。尽快修改政府组织法,依法明确中央政府和地方各级政府的职责权限,使各级政府职权法定,行权有据。在政府法治建设中,只有解决了这一根本问题,才能使各级政府真正做到依法行政,为提高政府公信力和执行力奠定坚实的法律基础。

(3)以优化结构为重点,深化行政体制改革。这里的优化结构,既包括优化政府的组织结构,也包括优化政府的外部结构、政府的职能结构、政府的权力结构和政府的层级结构。政府结构优化了,就会理顺各种关系,减少行政摩擦,降低行政成本,提高行政效能,从而为提高政府公信力和执行力奠定坚实的体制基础。

(4)认真贯彻执行《中华人民共和国政府信息公开条例》,增强政府管理的透明度,确保公民的知情权,为公民广泛参与政府管理创造良好的信息公开环境。

(5)加强政府绩效评估,为实施有效的奖惩提供科学的依据。为此,应尽快组织专家研究制定政府绩效评估的指标体系,积极开展政府绩效评估试点,及时总结经验,逐步加以推广。在总结经验和借鉴国外有益做法的基础上,构建我国科学有效的政府绩效管理制度,使政府绩效评估走向科学化、规范化和常态化。

(6)尽快设立政府管理质量奖,树立公务员正确的价值导向。目前,我国对公务员的激励主要靠官位和奖金。这种单一的激励手段,必然诱导公务员追求个人利益,不利于树立科学发展观和正确政绩观。设立政府管理质量奖,有利于公务员树立国家利益和社会公共利益至上的理念,增强公务员的荣誉感和使命感,净化公务员心理和政府管理的文化环境,塑造公务员的现代人格。

(7)在公务员管理中引入能力主义管理机制。所谓能力主义管理,即唯有能者宜在其位。能力主义管理是由公正评价、公正待遇和能力开发三套机制有机构成的系统,它要求公务员管理要坚持因需设岗、因岗择人和因能授职的原则,使公务员的能力与其职位相匹配,克服干部人事管理中的“彼德现象”。

(8)加强和不断完善行政问责制,并将行政问责制融入行政监督体系之中,通过提高监督主体地位、明确监督体系内部的责权关系和加强对监督者的监督等措施,改革和完善行政监督体系,切实加强对行政权的监督和约束,坚决克服政府管理中的消极腐败现象。